沈陽市綠色發展現狀及財政保障機制建設
——基于《2015中國綠色發展指數報告》分析

彭　翔（沈陽行政學院，遼寧110036）

?

沈陽市綠色發展現狀及財政保障機制建設
——基于《2015中國綠色發展指數報告》分析

彭翔
（沈陽行政學院，遼寧110036）

內容提要：在我國新時期發展戰略頂層設計框架當中，綠色發展已經成為不可或缺的重要內容。從《2015中國綠色發展指數報告》數據來看，與其他副省級城市橫向對比，沈陽市綠色發展狀況不容樂觀，存在相當明顯的差距。從財政對綠色發展的支持力度來看，也還有很大的提升空間。本文對國內外綠色財政的一些實踐進行了初步的分析，在此基礎上，提出加強沈陽市綠色發展財政保障機制建設的對策性建議。

關鍵詞：綠色發展綠色財政綠色發展指數財政保障機制

當前，綠色發展理念已成為指導我國新時期發展的五大發展理念之一，綠色發展戰略更成為實現全面小康、做好民生工作、促進社會和諧、進行經濟綠色轉型的國家重要戰略。近年來，沈陽在綠色發展方面做了大量工作，成為了“全國文明城市”。然而與發達地區相比還有不少差距。本文將沈陽與其它副省級城市的綠色發展指標進行了數據對比和分析，找出了一些具體的差距和不足。最后，從財政保障機制的視角，提出促進綠色發展的對策建議。

一、沈陽綠色發展現狀：基于《2015中國綠色發展指數報告》的分析

中國綠色發展指數是全面評估中國各省區和城市綠色經濟發展情況的一種指標。由北京師范大學經濟與資源管理研究院、西南財經大學發展研究院、國家統計局中國經濟景氣監測中心共同完成的《2015中國綠色發展指數報告-區域比較》，全面分析和測度了我國30個省（區、市）和100個城市的綠色發展水平，通過“綠色體檢表”展示了省市綠色發展的進展與變化，同時針對38個城市的綠色發展現狀，進行了城市綠色發展公眾滿意度調查。值得一提的是，報告還將PM2.5年均值指標納入其中。

近年來，沈陽市在生態文明建設等方面取得諸多可喜成績，先后被授予國家環保模范城市、國家森林城市和國家園林城市、全國文明城市等稱號。但不容忽視的是，目前沈陽依然存在著霧霾頻發、水體和土壤污染、食品藥品并不安全、偷排偷放時有發生等與綠色發展背道而馳，影響市民健康和正常生活的不良現象。這些問題已經成為建成全面小康的短板和痛點。從《2015中國綠色發展指數報告-區域比較》提供的數據，我們可以更加清楚、直觀地看到沈陽在綠色發展方面的差距。

圖1　中國副省級城市綠色發展公眾滿意度

根據圖1可以看出，作為區域綠色發展程度的重要評價指標——綠色發展公眾滿意度，沈陽目前呈現的水平并不盡如人意。15個副省級城市中位列12，僅高于3個城市，且與緊隨其后的武漢、成都差距不大，亟待提升和加強。

結合圖2，可以看出沈陽的政府綠色行動滿意度偏低，在全國15個副省級城市中排名倒數第二。該指標數值在全國38個重點城市中僅位列第28名，不僅沒有達到平均水平，屬于第三集團序列，而且在東北四個副省級城市中也排名最末。

圖2　中國副省級城市政府綠色行動滿意度

從圖3可以看到，沈陽、大連、哈爾濱、長春四個東北地區的副省級城市均未達到全國各城市政府政策支持度的基值“0”。沈陽在東北四個主要城市中名列第三，僅高于長春。與青島、南京等東部城市相比還有較大差距，與排名第一的深圳相比，更是有著巨大的落差。

根據《2015中國綠色發展指數報告——區域比較》公布的中國100個城市綠色發展指數及排名，沈陽的綠色發展指數為-0.005，排名為第41名。政府政策支持度指數值為-0.106，排名第82位。在政府支持度方面遠低于全國主要城市的平均水平，處于100個城市中最后的20名行列。

從圖4中可以看出，深圳（0.114）在中國副省級城市綠色投資指標指數排名中依然遙遙領先，以較大的優勢穩居第一。除長春外，沈陽、哈爾濱、大連三個東北地區的副省級城市依然排在隊列的尾部，沈陽（-0.055）名列15個副省級城市的倒數第5名，仍未達到全國副省級城市的平均水平。

圖3　中國部分副省級城市政府政策支持度

在政府政策支持度指標體系中，城市綠色投資指標①這一指標進一步分解為環境保護支出占財政支出比重的權重為40%；城市環境基礎設施建設投資占全市固定資產投資比重的權重為20%；科教文衛支出占財政支出比重的權重為40%。占總體權重的四分之一，衡量城市對綠色發展的資金支持，從經濟投入角度反映了政府對綠色發展的重視程度。進一步考察綠色投資指標指數，我們看到“環保支出占財政支出比重”這一指標的權重達到了40%。將深圳和沈陽進行對比，不難發現，深圳有很強的綠色發展觀念和切實的綠色發展行動。2012年，深圳的環境保護支出占財政支出比重已達到6.871%，居于全國前列，2013年，深圳的環境保護支出占財政支出比重更是達到了8.397%。這個亮眼的數字充分表明了深圳綠色發展的決心和魄力。近年來，雖然沈陽在環保方面的投入也很大，但是與深圳等先進城市相比，還有很大差距。2012年，沈陽環境保護支出占財政支出比重為2.781%，處于全國中等水平，但到了2013年，環境保護支出占財政支出比重僅為2.084%，下滑到全國偏低水平。這些數字一方面說明沈陽的財政實力不強，另一方面也體現在財政支持綠色發展的魄力、決心、行動力等方面還亟待提升。

圖4　中國副省級城市綠色投資指標指數及排名

二、國內外關于綠色財政的探索和經驗

在國外，不少國家和地區高度重視綠色發展工作，更從財政上積極支持和推動，已取得了許多經驗。例如美國能源部開展了一項新能源企業的擔保計劃。他們推動美國國會通過了一個預算法案，提供300億美元作為擔保資金，對綠色產業發展提供擔保貸款。美國國會預計將有10%的貸款資金會成為壞賬，然而最終實施的結果是僅有2%的資金出現了違約。再如巴西的庫里蒂巴，開展了“垃圾不應是垃圾”運動。通過這次運動，孩子們每天將可回收的廢棄物帶到學校，換取學習用品、巧克力或文藝演出票。這些回收物品還可以出售，從中得到的資金將進一步投入環境或醫療衛生項目。庫里蒂巴這種簡單、高效的做法讓城市70%的廢棄物得到了回收處理。回收的紙張意味著平均每天保護了1200棵樹木。

國內一些城市圍繞綠色財政也進行了卓有成效的探索。杭州就是其中一個優秀代表。

首先，杭州對財政政策進行了綠色創新。他們將跨部門合作與目標約束相結合，將生態補償機制打破行政界限，制定了《杭州市生態補償專項資金管理辦法》。不僅把市本級生態建設資金中的大部分補助給下屬的淳安、建德、桐廬、富陽等縣市，更將生態補償資金中的全部也轉移給了上述地區。從而有力地支持上游地區建設了一大批生態設施和環境項目。

其次，杭州創建了農村地區生活污水治理資金的分級負擔機制。杭州市財政局出臺了《杭州市農村生活污水治理工程項目資金補助管理暫行辦法》。根據考核，對于資金投放到位、效果良好的農村生活污水治理工程項目，給予20%-30%的資金補助。市本級財政每年投入近3億資金專門支持農村地區的生活污水處理、河道整治以及垃圾分類。目前，杭州市1800多個村完成生活污水治理。

不僅如此，杭州還創新了財稅優惠政策，針對不同經濟主體實施了差異化和精準性管理。他們制定了資源配置倒逼機制。通過差別化用電政策等舉措倒逼落后產能主動退出。此外，他們還創新了財政資金分配，充分發揮財政資金的引領效應，通過產業基金、PPP等方式，帶動社會資金積極投入綠色產業。他們建立了合同能源管理風險池基金。受益的24家企業在2014年的凈利潤平均較2011年增長了387%。

作為綠色發展的“優等生”，近年來深圳市財政推動綠色發展的主要做法是：

第一，廣開財源，為綠色發展提供充足的保障資金。例如深圳的政策規定“加大環保基礎設施和改善生態環境項目的投入，每年政府在增加公共財產支出時，應當優先增加環保開支。”深圳市財政建立了科學的收費機制，采用分類收費、階梯收費等方式，積極征收污水處理費、垃圾處理費。

第二，設立了各種環境保護類專項資金，以保證環境保護各專項工作的順利進行。例如積極安排大氣質量保障補貼經費的嚴格高效撥付，保證了大氣質量保障補貼經費及時足額到位。

第三，加強綠色創新，以增強綠色財政的實際效果。例如籌集了3000多萬元作為區城市管理提升配套資金，以獎代補作為對區城市管理水平提升的配套獎勵。

國內其他地區也先后認識到綠色發展的重大意義，紛紛安排和部署，投入巨大的人力財力以加快實施綠色轉型。2016年，福建省政府將拿出98.65億元用于生態文明先行示范區建設，打造“清新福建”這塊金字招牌。國家節能減排財政政策綜合示范城市南寧市，將在綠色發展的各個領域推進56個示范項目，總投資額達440億元。在安徽，新安江流域生態補償實施三年多來，水質常年保持在二類以上。

三、完善綠色財政保障機制的對策建議

如前所述，財政在綠色發展中具有極其關鍵的地位和作用。要加快沈陽市綠色發展步伐，必須健全和完善綠色財政保障機制。

（一）充分用好杠桿，引導市場資金投入

據測算，未來五年要實現我國環境改善所計劃的目標，綠色產業需要每年2萬億元-4萬億元的投資。這么大規模的資金從哪來？財政方面最多只能提供近兩成的資金，這也就意味著，必須有八成以上的資金需來自市場。因此，財政必須做好“領頭羊”和“向導”工作，一方面，不斷提高沈陽市財政的投入力度，爭取在“十三五”期間環境保護支出占財政支出比重達到4%左右。另一方面，以財政資金作為部分創始資金和引導力量，吸引市場資金進入。而要有效發揮杠桿作用，當前要重點做好如下兩項工作。

1.大力推動綠色信貸貼息。2007年，在環保部、銀監會等相關部委的推動下，綠色信貸正式進入我們視野。然而時至今日，綠色信貸仍然存在“雷聲大、雨點小”的問題。這主要是因為綠色產業外部性強、投入大、投資期長，回本期更長，并且利潤率不高，所以，不少銀行在投放此類貸款時有諸多顧慮。現在的情況是，一些綠色發展項目可能獲得政府的政策扶持，包括費用返還、稅收優惠等。但對于銀行等金融機構，卻沒有采取足夠的激勵措施來推動他們熱情自發地參與綠色發展項目的投入。截至2013年年末，我國綠色信貸余額僅僅占全部貸款余額的9%。所以從事節能環保的相關企業特別是小微企業依然在“融資難”的障礙面前難以跨越。基于上述現狀，我們建議對綠色信貸提供貼息服務。每年精心挑選一些綠色信貸項目進行利息補貼。一方面可以減輕環保產業企業的資金負擔，另一方面也可以打消銀行的顧慮，從而推動綠色研發的持續投入、綠色產品的落地量產、綠色服務的普及推廣。在此基礎上，根據銀行參與綠色發展的資金規模等指標，向表現先進的銀行機構進行財政獎勵或補助。

2.建立綠色金融貸款風險補償基金。鼓勵金融機構向綠色產業發放貸款。對于為綠色發展項目提供貸款的銀行相關資金可能發生的壞賬風險購買保險，提供全部擔保資金或一部分擔保補助，從而打通綠色企業與銀行的“最后一公里”。多方合力，形成共贏。綠色發展企業獲得了資金，可以順利地進行研發、備料、推廣等工作，銀行不僅獲得了利息，也順應了國家綠色轉型的要求。而作為財政部門，雖然投入了一些財政資金，但除了為本地打造了更為有利的綠色發展環境之外，更扶持了眾多大有潛力的綠色企業，培育了大量的稅源。為未來本地經濟更健康地持續發展蘊集了力量。

（二）用好財政激勵政策，鼓勵綠色生產和消費

1.鼓勵綠色生產。建立綠色經濟引導基金，重點培植綠色經濟增長點。以財政資金作為杠桿，撬動社會資金的多元投入，從而促進綠色科技的落地、量產和推廣，并且幫助綠色服務業的提高質量和系統升級。

制定有利于綠色發展的價格稅收政策。建立可再生能源費用分攤機制。制定有利于汽車產業升級，減輕汽車污染的稅收政策，對提前達到污染排放標準的汽車生產企業，減少百分之三十的消費稅。對再生資源回收及資源綜合利用、生產環保產業設備的企業，利用廢水廢氣廢渣等廢棄物為主要原料進行生產的企業，給予減免稅收的優惠政策。

加強對傳統產業的綠色化改造。對偷排偷放企業出重拳打擊，加大處罰力度，取消下一年度相關財政支持。

2.刺激綠色消費。通過財政這只“看得見的手”積極影響市場這只“看不見的手”，也就是建立基于市場的綠色財政政策調節機制。太陽能熱水器、新能源汽車、1級能效電器等產品因成本高、售價高等因素阻礙了消費者的購買熱情，因此，對企業及居民購買太陽能、風能、地熱能等可再生能源產品以及新能源汽車、1級能效電器、節能燈等節能環保產品，財政應配套給予高額補貼。另外，在配套提高低保人群保障水平的前提下，逐步提高水、電、氣、油等資源價格和稅費，倒逼消費者購買更加節能、能效更高、更加環保的產品。

（三）不斷完善和強化綠色采購制度

政府綠色采購將對全社會各類經濟主體都將產生不可估量的強大示范作用，這種正面強力的示范可以直接推動企業改善其產品策略，可以間接影響消費者的購買傾向。例如“某某政府機構采購產品”的宣傳口號將是很好的廣告用語和賣點。從宏觀和長遠來看，政府率先垂范將積極促進國家綠色發展戰略逐漸步入高速的良性循環。為此，政府應逐步提高綠色采購比例，制定時間表，以逐漸將非綠色環保產品排除在采購清單之外，用五年左右實現特殊裝備、設施之外的全綠色采購計劃。

（四）完善生態補償制度，優化生態體系建設

1.不斷完善生態補償機制。搭建有效的平臺，由生態保護地區與環境受益地區開展對話與合作，成本共擔，收益共享，互幫互助。例如水資源上游與下游之間，封山育林地區與周邊環境受益地區之間的生態補償。

2.科學布局，不斷提高城鄉一體化生態建設水平。構建平衡適宜的城鄉建設空間體系，保護和擴大綠地、水域、濕地等生態空間。加強對生態資源的保護和開發利用，修補遭到嚴重破壞的生態景觀。沈陽有十分珍貴的遼河、渾河岸線，具有較豐富的灘涂資源，但多數已遭到沿河開發的侵蝕。要重新審視這些不可再生的天然資源的重要性，劃出一定面積的灘涂濕地保護區。

3.積極支持中心城區的生態體系建設。逐步形成城區周圍生態工業產業帶、高新技術產業帶、現代服務業中心、休閑觀光產業帶，城區中心金融區、文化娛樂區、生態居住區等組成的產業空間布局。

4.加強農村生態建設，促進城鄉共同發展。加快美麗鄉村建設，大力發展農業循環經濟，治理農業污染，提升農產品質量安全水平，抓好小城鎮生態建設。

參考文獻：

〔1〕北京師范大學經濟與資源管理研究院，西南財經大學發展研究院，國家統計局中國經濟景氣監測中心著. 2015中國綠色發展指數報告——區域比較［M］.北京師范大學出版社，2015.

〔2〕綠色發展見證中國行動力.人民日報［N］，2016.3.14.03 版.

〔3〕李克強.2016政府工作報告.中國政府網，2016.3.5.

〔4〕張樂.杭州財政政策助推“節能減排”建立合同能源管理風險池基金.新華網，2015.12.30.

〔5〕胡鞍鋼.中國創新綠色發展［M］.中國人民大學出版社，2012.

【責任編輯連家明】

中圖分類號：F812.41

文獻標識碼：A

文章編號：1672- 9544（2016）06- 0102- 05

〔收稿日期〕2016-04-12

〔作者簡介〕彭翔，講師，碩士，研究方向為綠色發展、生態文明。