政府支農資金縣級整合機制構建研究

王化峰（浙江越秀外國語學院，紹興312000）

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政府支農資金縣級整合機制構建研究

王化峰
（浙江越秀外國語學院，紹興312000）

內容提要：近年來，我國不斷推進政府支農資金整合，取得了一定的成績，但是仍然存在許多問題，資金整合效率和效果仍不盡人意。本文在現有文獻的基礎上，分析了政府支農資金整合逆向分配行為關鍵節點，并結合裕安區案例提出政府支農資金縣級整合機制，以強化縣一級涉農部門責任和行為約束，使政策措施在縣一級得以有效落實，實現支農資金整合應有的效益。

關鍵詞：政府支農資金逆向選擇縣級整合機制

一、引言

21世紀以來我國逐步進入工業反哺農業，城市支持農村，工農協調，城鄉統籌發展的新階段。各級政府特別是中央政府逐年加大了對“三農”的投入。從2003年到2012年，中央政府財政預算下撥“三農”資金將近6萬億元，年平均增長率達21.5%（王建國，2013）。近幾年，按照黨中央要求，中央財政預算支農資金絕對數仍不斷增大。這些資金主要以專項資金切塊，分屬不同專業部門管理，多數以項目到達基層。專項資金管理方式在保證資金專款專用方面發揮了重要作用。但是，隨著資金投入逐年加大，這種多部門、多層級管理支農資金的體制逐漸暴露出一些問題。2005年4月財政部明確提出在全國開展財政支農資金整合試點工作，之后又繼續擴大試點范圍。各級各部門在推行以縣為主，同時從中央到地方多層次相結合的資金整合管理體制，構建資金整合平臺，開展項目庫建設，建立績效考評機制等方面取得了很多突破和創新，但仍然存在一些比較突出的問題。方哲、陳偉（2012）指出，財政支農資金整合存在有形式少實質，產業區域項目缺少銜接，資金整合缺平臺難實現。羅曼，修竣強（2014）指出，我國支農資金歸屬多部門管理，各級各部門在支農資金預算分配上存在交叉重復，而且項目在實施、監督方面也存在類似問題。不少項目因部門無法獨立承擔項目建設資金而出現“撒胡椒面”現象，資金使用效率低下。2015年5月海南省人大常委會在組織農業法實施情況檢查后披露，該省數億元支農資金“有錢花不出”，其中多個項目去年分文未支。……不少資金躺在賬上睡大覺……全省2014年現代農業發展資金3.21億元，當年分文未支……”（袁鋒，2015）等。作者認為政府支農資金管理或整合（我國涉農專項資金管理正在由單純的分部門管理向整合管理過度）縣級相關措施對涉農主體約束不力，沒有真正觸及到縣一級涉農主體的主要神經末梢，是資金分配的逆向選擇問題仍然普遍存在，支農資金整合效果效果不佳，資金使用難以發揮應有效益的主要原因之一。因此，基于裕安區“美好鄉村”建設整合支農資金工作中，在有關專家學者研究的基礎上，提出以目標管理為導向，以現代項目管理技術為手段的縣級支農資金整合方法或機制，通過明確縣級涉農主體的責任、約束其行為，強化現有政策措施在縣一級的銜接或制導功能，力圖解決支農資金管理或整合相關政策在基層落實過程中呈現出的隔靴搔癢狀態，為實現涉農資金整合應有的效益做一點有益貢獻。本文研究的支農（涉農）資金范圍僅指政府支農資金中的建設資金，主要包含支援農村生產支出、農業綜合開發支出、農業基本建設等支出，不包括對農民個人及家庭生產生活的各種補貼資金。

二、支農資金管理主體行為分析

建立有效的支農資金整合方法或機制，其前提是必須對支農資金管理主體在支農資金管理工作中行為背后的動機或影響因素進行深入分析。

（一）相關支農資金管理主體行為研究評述

現有文獻對支農資金管理主體行為的研究主要涉及以下3個方面：

1.關于委托代理問題。羅先菊（2014）、張一丹（2015）提出，在政府支農資金管理中，從中央到地方，呈現出各級政府都將政府財政支農資金管理權委托給多個涉農部門代理。由于委托代理關系復雜，項目分散、低水平重復建設，有限的資金不能形成合力，資金使用效率低下的現象難以避免。周榮青（2010）根據迪克西特的觀點分析認為，在存在多重委托人的情況下，n個不合作的委托人的納什均衡激勵機制的激勵強度只是由一個真正統一委托人所提供的次優激勵機制的激勵強度的1/n，因此，當前涉農資金多重管理體制必然會造成財政支農效率不高的狀況。

2.關于上下級涉農部門之間支農資金分配關系問題。王奎泉、劉鵬（2013）指出從我國縣級政府目前的功能來看，其比鄉鎮政府專業人才多，比上一級政府又更加了解農民群眾對公共品和公共服務的需求偏好，通過縣級基層政府組織整合支農資金和項目將會更有效地提供公共產品。但是，施傳元、李東升、胡云飛（2011）通過實地調查發現，上級相關涉農部門下達計劃及管理辦法各自為政，在項目申報時，基層往往不是從本地實際出發，而是投上級所好，并同時指出基層在項目立項申報方面也存在著隨意性大的問題。

3.關于基層利益主體非理性選擇問題。范存惠（2007）運用經濟學和博弈論的觀點分析強調，效用最大化、個人理性決策與合成謬誤……是造成政府財政支農資金逆向選擇，整合效果差的主要原因。徐怡紅、李婧坤、李巖（2011）指出，各級財政之間整合容易，部門之間整合難，試點縣（市）反映，目前，部門整合難的原因是現行管理體制。財政支農資金整合最終要涉及部門利益，這也是整合支農資金要解決的最根本的問題，是難以回避的。

從上述研究概述可以看出，部分學者的研究停留在委托代理理論和博弈論的宏觀分析和推導層面，對于政府支農資金逆向分配行為，為什么能夠得以實現，而且屢禁不止，尚待進一步深入分析和厘清。特別是，在政府支農資金管理多層級、多部門的眾多代理、被代理關系之中，他們相互作用機制中的關鍵點在哪兒？在支農資金整合主要平臺的縣一級，涉農部門與政府之間在支農資金分配中具體是如何互動或博弈的？是誰起了決定性的作用？如何規范和制導？目前在這方面研究尚不夠細致、深入，更缺乏系統、科學的論證。

（二）支農資金管理主體行為進一步分析

Glaser和Strauss（1967）提倡，基于數據研究中發現“理論”，而不是從已有的理論中演繹可驗證的假設（Kathy C.Charmaz，2006），并強調只有保持與實證數據的緊密聯系，才能構建出經得起檢驗有意義而且有效的理論（Kathleen M.Eisenhardt，1989）。

1.政府支農資金運作流程概要

圖1　政府支農資金運作流程圖

圖1是在專項資金管理環境下資金運作關系。上級政府制定戰略規劃和年度計劃，同時下達給上級涉農部門和下級政府①，上級涉農部門制定事業規劃和計劃與項目編報指南下達給下級涉農部門②，縣級政府制定本級戰略規劃和計劃下達給縣級涉農部門③，縣級涉農部門根據上級部門和同級政府下達的任務編報和申報項目④，上級涉農部門審批項目⑤，上級涉農部門考核評價項目⑥。

2.縣級涉農部門主導資金整合逆向分配行為分析

從上述流程中可以看到：（1）依據政府行政管理體制，上下層級之間，同級政府與部門之間的關系是大系統與子系統之間的關系，由于各自考慮問題的范圍不同、層次不同，各層級規劃目標、建設內容、資金使用方向的沖突和矛盾必將長期存在，這種矛盾和沖突反映了專項資金管理收與放的關系，在一定程度上是有益的。（2）在圖中我們僅用一個方框反映了縣級涉農部門，其實在縣一級涉農部門絕大多數都在10個以上。他們在流程中處于上級涉農部門與下級政府工作聯絡、信息溝通的橋梁和節點，占有信息優勢；縣級涉農部門作為縣級政府專業部門參與縣級政府事業規劃和計劃的制定，又具有技術優勢；作為縣級政府分管領導不一定具有涉農部門的工作背景，而且常常事務纏身。通常情況下，對農事、農技等涉農工作并不專業，因此，在這些多重代理和被代理關系中往往處于劣勢。（3）一般而言，上級涉農部門下達的事業規劃、計劃和項目編報指南，相對于縣級政府而言，更加宏觀。由此可知，上級涉農部門給縣級涉農部門的機動空間比較大。縣級涉農部門很容易根據自己的利益選擇上級部門的指導性計劃，而放棄同級政府的指令性計劃；同時縣級涉農部門也可根據自己的需要，在參與縣級政府規劃和計劃的制定過程中實現自利，甚至以縣級政府的名義拒絕執行上級涉農部門的有關規定。顯然，在這兩種情況下縣級涉農部門均容易逃避責任追究。同時，作為項目執行者縣級涉農部門廣泛聯系私人部門，更容易受到各種利益的干擾。

通過以上流程分析，可以比較清楚地看到，在當前支農資金管理復雜的代理關系中，縣級涉農部門處于聯絡參與資金分配各方的關鍵節點。在這個關鍵節點上，由于縣級涉農部門握有技術權和掌握信息全面的優勢，且在項目資金分配過程中選擇自利行為的空間較大。因此，其行為選擇對支農資金的逆向分配往往起到了決定性的作用。

朱麗麗（2014）認為，地方政府正確使用政府支農資金的行為取決于中央政府有關法律法規的制裁力度，當其感知違規使用政府支農資金受到的制裁與其獲得的收益相比相對較小時，敢于冒險的地方政府則會集體挪用這些專項資金用于其他方面。對于涉農部門來說情況也是如此。但是，從當前理論研究和實際調研材料來看，現有政策措施對縣級涉農部門在支農資金管理或整合過程中的行為缺乏明確有效的約束和制導，成為縣級涉農部門本位主義難以消除，尋租行為屢禁不止，傳導、放大各層級涉農管理主體矛盾的主要原因之一。

因此，科學地構建縣級支農資金整合機制，即明晰縣級整合平臺上各涉農部門的責任，在此基礎上強化對其行為約束的力度，抑制其逆向選擇的僥幸心理顯得尤為重要。

三、裕安區政府支農資金整合案例分析

現代項目管理技術起源于美國二戰期間研制原子彈哈曼頓計劃，戰后在世界很多國家得到了廣泛地推廣，其重要手段之一是通過工作分解結構把項目目標分解成較小的、便于管理的、能夠可靠地估算費用和持續工作時間的工作包，從而形成責任到人（單位）、任務清晰的責任分配矩陣，建立“人”和“事”的充分關聯（PMI，2008）。但是，到目前為止該技術在我國農業、農村建設項目中很少使用。“目標管理是一種把總體目標與具體計劃目標相聯系的管理方式。它強調把組織的整體目標轉化為各組織單元和個體的具體目標。目標管理通過設計一種使目標延伸到組織各個層級的程序，使目標的概念具有可操作性”（羅賓斯，2003）。弗雷德里克·馬克利（Frederic V.Malek）認為“假如要有效地管理政府行政部門顯然需要一種系統確立多種優先權，精確地確定他們實現目標的責任，要求命令貫徹到底，并產生能由最高層監視和評價各種規劃的足夠反饋等”。弗雷德里克·馬克利提出的“精確地確定他們實現目標的責任”，羅賓斯所描述的“使目標的概念具有可操作性”以及PMI表述的“工作包”，其含義就是通過分解細化目標，形成可執行、檢查、驗收和評價的任務指標體系，并落實到責任單位（責任人）。其目的是對各執行主體（利益主體）形成約束和制導，為有效地實現總目標形成整合力量。六安市裕安區在政府支農資金管理過程中，引入上述理論和方法，結合政府支農資金分配和管理的特點，在支農資金縣級整合機制的構建上，進行了有益的嘗試，較好地解決了“關鍵節點”逆向選擇問題。

六安市裕安區位于安徽西部，面積1926平方公里，下轄19個鄉鎮、3個街道辦事處、274個行政村和居委會。2013年總人口101.09萬人，其中農業人口85.9萬人，生產總值（GDP）138.73億元，財政收入10.57億元，屬于國定貧困縣。該區自2005年開始曾多次試圖整合政府專項資金，由于缺乏必要的手段，資金整合工作難以組織，收效甚微。2013年為落實省委省政府關于美好鄉村建設工作，該區采取了以目標管理為統領，以現代項目管理技術為依托的資金整合措施，其資金整合范圍涉及了幾乎所有涉農部門，且規模之大，是該區歷史上沒有的。各涉農部門責任明晰，約束有效，資金整合工作運作平滑。當年共整合涉農部門專項資金6752.08萬元，保證了美好鄉村建設任務的資金需求。該區榮獲安徽省2013年度全省美好鄉村建設先進縣（市、區）的稱號（安徽省美好鄉村建設領導小組，2014）。由于該區屬于以農業為主的行政區域，且國定貧困縣，上級政府下撥支農專項資金較多，因此，案例具有一定的代表性。裕安區支農資金整合工作的主要做法和特點如下。

（一）及時進行規劃和調研，確定建設目標和資金整合任務

（二）制作工作分解結構，形成資金整合任務責任矩陣

依據美好鄉村建設詳細規劃和涉農資金調查結果，資金整合責任組和規劃責任組聯合分4步開展工作（此處表述的4步工作的前3步，實際上在詳細規劃和資金調查階段已粗略做過1遍，第1遍工作的主要目標是確定建設內容與所需資金性質、規模之間的平衡）。第1步，先按照行政區劃將美好鄉村建設目標向下分解兩層到31個建設村點，然后對31個建設村點按建設內容（可交付成果）結合涉農部門資金性質再向下分解1層到工作包，對不同建設內容工作包歸納為24類。形成裕安區美好鄉村建設工作分解結構（WBS），如圖2。第2步，對每個村點的工作包進行資金預算，匯總后形成建設總預算。第3步，將建設村點工作包資金預算進行分類歸并，形成按部門分類預算，由區領導小組向涉農部門下達資金整合任務初步預算，并征求部門意見。第4步，集中部門意見，經區領導小組協調、平衡、審定后，正式形成政府支農資金整合任務責任分配矩陣表，如下表1。

表1反映了全區2013年美好鄉村建設18個鄉鎮，31個中心村，500多個建設投資點的預算，合計所需整合資金6752.08萬元，通過該責任矩陣落實到13個具體涉農工作部門。裕安區在確定涉農部門資金整合任務時并沒有盲目地向部門分攤任務，而是根據部門項目的資金性質、存量規模和增量預測數據，結合“美好鄉村”建設工作分解結構和工作包來下達整合計劃，并明確規定即使少數專項資金出現在到位時間上或建設地點上的偏差，也不允許就此調整任務，而要求部門采取項目互換和置換的辦法自主協調解決（見標題3內容）。由于下達到部門的資金整合任務或責任指標建立在歷史數據和科學預測基礎之上，并對部門落實整合資金的規模、性質、投資建設地點都作了比較精準的測定，既不給部門留下完不成任務的托詞或借口，也不允許部門隨意改變資金性質和投資建設內容。這樣的資金整合責任指標具有很強的約束剛性和有效的制導。因此，為決策層、管理層和操作層提供一個可執行、可監督檢查、可考核評價的責任指標體系。

圖2　2013年裕安區美好鄉村建設工作分解結構

表1　2013年裕安區美好鄉村建設工作資金整合任務分配矩陣　單位：萬元

（三）申報項目、互換和置換項目

區涉農部門根據本部門應承擔的整合資金任務，向上項目申報。在項目申報過程中，由于區扶貧辦、農委、發改委的整村推進、江淮分水嶺治理、以工代賑等項目建設地點按照上級規定分別只能集中在部分鄉鎮，不能完全覆蓋18個鄉鎮31個村點等問題。區資金整合責任小組要求這些部門開展部門之間項目互換，部門與建設鄉村之間項目置換。部門通過重新調整各自項目的建設地點，在部門之間實現了項目互換并完成了資金整合任務，同時，這種做法也不違背國家規定的資金性質。如，多數支農項目中都有道路、水利設施建設等性質相同的資金，互換建設地點顯然沒有改變上級預算規定的資金性質，當然就不會影響上級部門規定的建設任務。鑒于每年各鄉鎮都會從本級財政預算中拿出部分資金進行道路、水利、沼氣、環保等鄉村公共設施建設，區環保局通過承諾將部分鄉鎮的這些自建項目計劃納入本部門向上項目申報計劃，而鄉鎮則為環保局承擔了部分美好鄉村建設資金整合任務，實現了部門與鄉鎮間項目資金置換。裕安區要求采取的不同部門性質相同項目資金互換，部門與鄉鎮建設資金置換策略并能得以實現，既體現了資金整合過程中的靈活性，更得益于資金整合任務責任明確及其剛性約束和有效的制導。

三、結論和建議

鑒于以上分析研究可知，政府支農資金整合效果不佳的主要影響因素之一是對處于資金分配關鍵節點上的縣級涉農部門逆向選擇行為，而這種逆向選擇行為得以滋生和蔓延的根源在于對其缺乏明確的責任賦予，自利動機的剛性約束和有效制導。建立和完善以目標管理為導向，以現代項目管理技術為手段的縣級支農資金整合機制則是解決上述問題的較為有效措施。為此建議：

1.構建和完善政府支農資金縣級整合機制框架。縣級支農資金整合機制框架主要應該包括：制定區域農村、農業發展規劃（包括建設投資預算、可整合資金性質、規模預測以及它們之間的平衡）；分解規劃目標并形成工作分解結構；制作資金整合責任矩陣（資金整合任務指標體系）；申報項目；項目建設；實施績效評價，6個板塊，如圖3。

圖3　縣級支農資金整合機制框架

上圖資金整合機制框架體現以目標管理為導向，通過以現代項目管理相關技術即工作分解結構和責任矩陣來分解落實目標任務，在此基礎上開展資金整合、項目建設和績效評價工作。目的是將區域農村、農業發展規劃建設目標所需整合資金的任務科學地落實到具體責任單位，以強化現有政策措施在縣一級的銜接，特別是通過對關鍵節點上縣級支農部門行為的約束和激勵，變縣級各涉農部門（利益主體）自利動機為整合力量，提高政府支農資金整合的效率和效果。

榆陽區位于陜西省北部，2017年農耕地總面積8.67萬hm2，其中河階地約1萬hm2，主要分布在無定河流域、榆溪河流域、海流兔河流域及其支流流域，是傳統的蔬菜、經濟作物種植區域，耕地地力水平較高。

2.加強一線工作人員農業農村規劃和現代項目管理知識的培訓，并逐步建立起較為穩定的涉農發展規劃和項目管理專業隊伍，進一步促進各地制定科學、完善的農業農村規劃，積極推進運用現代項目管理相關技術手段，形成從規劃目標到資金整合任務緊密銜接的完整體系。

3.中央和省相關部門在對下級農業農村發展規劃評審的同時，關注下級政府和涉農部門的資金整合任務指標體系，并給予指導和優化，同時，了解下級規劃目標所需資金的性質和規模，并以此作為參考，下達項目計劃，分配資金預算，進行績效評價將更具有系統性、針對性和可操作性，從而達到進一步集中整合力量，強化上下聯動機制，提高支農資金整合效益之目的。

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【責任編輯成丹】

中圖分類號：F812.8

文獻標識碼：A

文章編號：1672- 9544（2016）06- 0085- 06

〔收稿日期〕2016-02-17

〔作者簡介〕王化峰，副教授，博士，研究方向為財政管理、農業項目管理。