農業人口集聚與社會養老產業發展的財政支持

苑　梅（遼寧大學，沈陽110036）

?

農業人口集聚與社會養老產業發展的財政支持

苑梅
（遼寧大學，沈陽110036）

內容提要：農業人口向城鎮集聚帶來的養老產業發展成為“十三五”時期的重要發展戰略。本文從老年人口的城鎮化集聚以及帶來的聚集效應、配套政策和基礎設施等角度，分析了農業人口向城鎮集聚提供了養老服產業發展的諸多機遇及現實挑戰，從理清各級政府財政責任、規范財政補貼范圍、完善稅收優惠政策、加強PPP模式的政府購買和強化財政投入的重點領域等角度，提出在農業人口向城鎮集聚條件下的社會養老產業發展的財政支持建議。

關鍵詞：農業人口城鎮集聚養老產業財政支持

一、問題的提出

城鎮化建設進程直接導致農業人口向城鎮集聚。我國城鎮化率在2011年升至51.27%，城鎮人口首次超過了農村人口（中國人口與發展研究中心課題組，2012）。農業人口向城鎮集聚需強調“以人為本”的發展戰略，包括向農民工提供相應社會保障服務和實現農民工市民化（陳國生等，2014；寇琳琳，2014）、城市戶籍人口和非戶籍人口的基本公共服務均等化（王偉同，2015；趙領娣等，2013）、城市化過程中貧困人口向城鎮集中的城市貧困（孟翔飛等，2015），等等。諸多問題中，以探討和研究城鎮化、農業人口向城鎮集聚與養老產業發展問題居多。鄭功成（2011）提出，伴隨人均預期壽命延長與老年人生活自理能力下降，養老服務成為剛性需求。中國老齡科學中心研究員李志宏（李志宏，2014）認為，我國人口城鎮化態勢難以逆轉、城鎮人口加速了人口老齡化以及改變了人口老齡化空間布局，人口的城鎮化集聚效應促進了養老產業的強進發展。

多樣化的養老需求是養老產業成為社會熱點的重要因素。Phyll Dance、Roslyn Brown、Gabriele Bammer和Beverly Sibthorpe（2000）認為養老服務主要內容包括生活照料、醫療衛生、健康保健等。Moroney（2005）將養老照料分為情感和認知服務，包括傳統的照料服務和心理治療以及輔導等工具性服務等。鄭智維（2014）認為要“根據老年人需求設計養老方式，提高老年人生活的幸福指數和快樂指數，提供多樣化、個性化服務開發養老產業市場。經濟社會的發展對養老模式的變革也提出了挑戰，Rose Gilroy（2006）將養老模式分為居家養老（由政府、社區、家庭及個人提供）和機構養老（包括養老院、福利院、敬老院），譚櫻芳（2007）、許愛花（2005）、董艷芳（2012）、喬士彧（2013）等認為社區養老可以充分有效地利用家庭物質資源滿足老年人生活需求和精神需求，并成為養老模式未來熱點之一。而社會統籌賬戶和個人賬戶養老金缺口（梅瓊、遲文鐵，2010）、養老服務人才短缺（夢令君，2010）兩個因素導致農業人口向城鎮集聚情況下養老產業的發展陷入困境。因此，政府應該承擔起養老保障的責任，J.M.Buchanan（1949）、Carney（2002）和Nagel（2006）、達爾默.D.霍斯金斯（Dalmer D. Hoskins，2004）認為，提供養老服務是公共服務體系的重要內容，其重點是政府需要建立責任分擔機制，財政在養老服務體系中應承擔全社會基本養老托底服務（白景明，2014），不同級次政府應合理劃分財政支出責任（馬萬里、李齊云，2012），通過各類財稅工具主要是支出政策和稅收政策（白景明，2014；何文炯、洪蕾，2012）籌集養老資金。解決農業人口向城鎮集聚的社會養老產業發展問題，盡管許多學者普遍認為可以在資源有限條件下通過引入民間資本，發揮PPP模式對具有準公共產品性質的養老產業的促進作用，實現農業人口集聚和社會養老產業的平衡發展，但其收效仍有待時間檢驗。如何看待農業人口向城鎮集聚的社會養老產業發展、如何給予社會養老產業發展的財政支持，都很有必要采取科學合理的方法進行探討。

二、社會養老產業面臨的發展機遇和主要問題

（一）發展機遇：基于農業人口集聚視角

1.老年人口的城鎮化集聚形成巨大的養老產業需求。改革開放后我國農業勞動生產率逐步提高，農業生產對勞動力的實際需求減少，農村剩余勞動力開始向城鎮遷移。人口從農村到城鎮的集聚沖擊了計劃經濟時期建立起來的公共產品供給機制，人口集聚形成了巨大的養老產業需求，迫切要求地方政府改變以社會保障為主的公共產品供給機制。據預測，我國城鎮老年人口數量將逐漸由2015年的9800萬，持續增加到2020年的1.24億，2030年的2.05億，2040年的2.75億。同時，城鎮老年人口所占比重也將由目前的44%提升到2020年48.5%，2030年55%，2040年63%，老年人口的城鎮化比重的大幅增加提高了養老市場的有效需求。

2.城鎮化的聚集效應提供了養老產業所需的資源優勢。目前，我國已初步形成3個成熟的城鎮群和14個半成熟的城鎮群，長江三角洲、珠江三角洲以及京津冀三大城市群已趨于成熟，一些新的城市群如遼中南城市群、魯東城市群等也蓬勃發展。新老城市群的快速發展為城鎮經濟的發展帶來生機和活力，提供了養老產業所需的宏觀經濟支撐，農村青壯年勞動力向城鎮的轉移和集聚，為城鎮養老產業的發展提供了豐富的人力資源供給。更為重要的是，人口密度提升可以實現養老產業的規模經濟效應。同時，城鎮化提供了養老產業所需的配套政策和基礎設施。基本公共服務向常住人口全覆蓋逐步完善并擴大了養老產業的發展空間，養老保險的有效轉移接續擴大了養老產業的有效需求，生活服務的完善、特色城鎮化的發展、城鄉統一的加快拓寬了養老產業的需求空間。

（二）主要問題

1.社會養老產業供需存在的問題

（1）社會養老產業供給缺口較大

根據《2014年社會服務發展統計公報》，2014年全國各類養老服務機構和設施94110個，其中:養老服務機構33043個，社區養老服務機構和設施18927個，互助型的養老設施40357個，軍隊離退休干部休養所1783個；各類養老床位577.8萬張，比上年增長17.0%（每千名老年人擁有養老床位27.2張，比上年增長11.5%），其中社區留宿和日間照料床位187.5萬張；年末收留撫養老年人318.4萬人，比上年增長4.2%。截至2014年底，全國60歲及以上老年人口21242萬人，占總人口的15.5%，其中65歲及以上人口13755萬人，占總人口的10.1%。截至2014年底，全國共有老齡事業單位2558個，老年法律援助中心2.1萬個，老年維權協調組織8.0萬個，老年學校5.4萬個、在校學習人員733.1萬人，各類老年活動室34.9萬個。由上述數據可見，我國社會養老產業供給缺口較大。

（2）社會養老產業資金供給困境

養老產業融資包括政策性融資與市場化融資。目前，除少量的福利彩票公益金與預算內補助資金外，我國尚未建立起中央財政專項的養老產業投入資金。公辦養老機構的資金來源渠道主要是中央和地方政府的財政投入，但財政投入數量有效且收效緩慢。民辦養老機構的資金來源渠道主要是直接投資、銀行貸款、民間借貸等，但受制于養老產業收益周期較長等因素，銀行等金融機構對養老產業的貸款門檻較高且審批程序復雜，導致民辦養老機構向金融機構借貸的方式融資較為困難。民辦養老機構享受的有關政策優惠也因其只有登記為民辦非企業單位才可，那么，投資主體則不能對利潤進行分配，民間資本進入養老服務業的積極性受到影響。

（3）養老產業服務人員素質有待提高

根據社會調查，養老機構服務管理人員學歷集中在初中及以下，年齡集中在45-55歲之間，大多數以女性為主，實行24小時倒班制工作方式。養老機構從業人員中，以農村婦女或城市下崗女工為主，部分是從家政服務行業轉型而來，主要具備以下幾個特點：一是專業技能缺乏，這些從業人員普遍缺乏專業的護理技能，即便經過一定培訓，也難以完全勝任養老醫護服務，只能做些簡單的日常照料工作。二是缺少對老年人的精神照料，有時把工作當任務完成（僅照料喂水喂飯），并未過多考慮老人對親情和愛的精神慰藉需求。三是流動性較強，由于工資待遇不高和社會地位低下、政府和社會重視程度不夠等原因，從業人員存在著招工難、留住難的窘境。

（4）與其他產業的融合度不高

養老產業是勞動密集型和知識密集型產業，其產業核心是養老服務，包括居家養老、社區養老和機構養老。養老產業是綜合性產業，其涵蓋了醫療衛生、旅游、教育文化、房地產和娛樂等服務業，各產業的互補和延伸賦予了傳統養老產業向融合型養老產業新體系發展，醫養融合是養老產業融合發展的典型。目前，我國除了為數不多的養老地產、現代農業觀光園與養老基地結合、老年用品等行業的發展外，養老產業價值鏈的上游和下游產業較為貧乏。

2.財稅支持政策存在的問題

（1）政府間財政支出責任劃分不明確

西方財政分權理論認為，一部分區域性公共產品由地方政府提供能更有效率。但我國除國防、外交等事務的多數公共事務均由地方政府提供，其結果是導致類似于社會養老服務體系建立過程中，中央政府只承擔制定政策責任，地方政府承擔著主要落實責任，這種責任的層層下移導致財力最薄弱的基層地方政府難以實現政策的執行效果。其次，轉移支付制度進入養老產業面臨困難。養老服務產業屬于新興產業，機構養老、社區養老、居家養老在獲得一般性轉移支付時，如果遇到地方財力緊張的情況則較難獲得預算資金。

（2）財政補貼補助標準不合理

對養老產業的財政補貼包括個人補貼和機構補貼，對個人財政補貼包括高齡補貼、護理補貼和養老服務補貼，這三種補貼之間存在著受益人群、待遇享受條件的交叉性，同時，其受補貼群眾的收入水平、補貼形式等均存在盲區，難以實現收入調節功能。對機構財政補貼來講，公辦養老機構和民辦養老機構存在差異，即便是民辦養老機構，由于受到政治關聯影響，其所得的財政補貼待遇差異則會造成市場競爭的混亂。

（3）稅收優惠政策難以吸引社會資本

我國養老產業的稅收優惠政策主要包括對養老機構的優惠和老年人的個人優惠。目前的稅收優惠政策主要是指稅收減免優惠，但其較難吸引社會資本。一方面，小微企業作為生活服務性的養老產業參與者，在居家養老、社區養老中雖發揮必不可少的作用，但由于目前的養老產業稅收優惠政策主要按照營利性和非營利性進行區分，小微企業并沒有專門的稅收優惠政策，因此小微企業很難進行大規模介入養老產業。另一方面，養老產業的公益性較強、回收期長、利潤率低，現行稅收減免優惠政策并不能引導民間資本快速進入。

（4）養老金財政投入資金缺口較大

2014年，我國每千名老年人擁有養老床位27.2張，根據李萌（2014），按2020年每千名老人擁有35-40張養老床位估計，我國將有200萬-300萬張床位缺口。在養老產業服務人才隊伍方面，我國目前大約需要1000萬左右養老護理人員，而目前僅有約100萬人，并且90%的養老護理人員沒有執業資格證書。根據胡祖銓（2015）①胡祖銓.養老服務業領域政府投資規模研究［J］.宏觀經濟管理，2015 年3月。對政府承擔的養老投資需求的測算，2020年我國政府承擔的養老投資需求應為1040億元，而實際公共財政支出承擔246.2億元，彩票公益金承擔519.6億元（其中，中央福利彩票公益金54億元，地方彩票公益金465.6億元），財政性資金總計766億元，養老資金財政投入資金缺口274億元。

三、我國發展社會養老產業的財政支持

（一）厘清各級政府財政責任

1.探索改進地方政府推進公共品供給的激勵機制

財政分權下固化的公共品供給機制面臨著人口流動以及由此而加速推進的人口集聚的挑戰，在地方政府財政支出結構具有明顯偏好的情況下，構建財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤機制，將按財政供養人口計算地方財力的承包式分稅制傳統做法，結合國情與國際接軌實行“標準人”公式化再分配，實行一攬子解決當前農業人口的城鎮化集聚問題。針對財政分權下公共品供給的明顯選擇性，探索改變地方政府公共品的激勵機制，將社會保障民生類公共品的供給指標納入地方政府政績考核中，通過經費安排、項目分配向小城鎮傾斜以滿足人口集聚對于養老服務產業的需求。

2.建立合理的責任分擔機制

一個純粹的財政分權制無法實現社會福利的最大化，效率要求那些具有溢出效應、影響到國家的物品由中央政府提供，地方政府則提供地方性公共品，但類似于社會保障等大宗支出單獨由地方政府提供則會導致地方陷入財政困境，因此，中央財政和地方財政應建立合理的責任分擔機制，中央財政負責覆蓋城鎮所有從業人員基礎養老金的政府管理和財政兜底責任，還要通過大量的國家法律對社會保障進行管理，地方財政根據財政能力和財政需求負責促進經濟增長、提高資源配置效率和社會整體福利水平。

（二）規范財政補貼范圍

1.明確高齡老年人養老服務的財政補貼定位

國際經驗認為，在工業化和老年人口增加后家庭缺少社會服務的支持將難以照顧老年人，發展中國家的老年人口比重上升到13%時家庭養老需要由家庭、社會和醫療照顧機構共同承擔。因此，國家應加快出臺老年人養老的各項法律和規章制度，力爭納入國家重點專項規劃范圍，制定和完善居家和社區養老服務政策，并根據法律和規章制度對各地區進行老年計劃贈款或培訓研發的養老服務項目開發。

2.支持不同養老模式資源供給的財政補貼

一方面，繼續實行公建民營或民辦公助兩種形式為主的養老模式，通過補助投資、貸款貼息、運營補貼、購買服務等方式，優先保證部分公益性養老機構能夠讓更多的中低收入群體以及普通工薪階層住得起，或通過政策引導、財政補貼，支持民營企業對以服務老年人為主的非營利性社會化投資項目給予投資扶持，或通過民政部的彩票公益金和地方各級政府用于社會福利事業的彩票公益金向養老服務產業進行資金支持，實現養老產業由“零散經營”向“規模經營”轉變。另一方面，加強對非營利性公益組織的補貼力度。非營利性公益組織在有效彌補我國基本養老服務不足方面具有重要的作用。但非營利性公益組織的資金來源較為單一，其自身經營費用需從捐贈收入中列支，這種資金來源方式阻礙了非營利性組織籌資的來源渠道。因此，財政可以設立非營利性公益組織的專門財政補貼，補貼額度可根據其提供的公共服務水平、公益性支出水平或接收到的捐款數量核定。

（三）完善稅收優惠政策

1.細化養老產業的稅收優惠政策

人口從鄉村到城市的集聚對于計劃經濟時期建立起來的養老產品供給機制產生了重大沖擊，為此，應完善居家養老和社區養老服務共存以及醫養融合的社會養老服務供給體系。對于公益性的養老服務機構，仍然根據其公益屬性，在營改增后保持免稅政策。對于營利性的養老服務機構，關于老年人所需的養老服務設施用地標準、醫養結合的醫療機構等實行確定性的財政支持，由地方政府出資建設依托社區或街道的養老服務中心，免征或減征營業稅、企業所得稅、房產稅和城鎮土地使用稅，或對給予養老機構貸款的金融機構，免征或減征印花稅、增值稅、所得稅等。

2.加強對養老機構的財務狀況審核

稅收優惠政策主體的認定是提高稅收優惠政策時效性的根本，加大對養老機構的實際運營財務狀況審核則是認定稅收優惠政策主體的基礎。隨著政府加大對社會養老產業的購買，更多的民間資本將進入養老產業，應著力加強對養老機構以及其他社會福利機構財務狀況的審核，確定其是否屬于稅收優惠政策范圍，同時，也要對養老機構的財務收支、服務提供質量進行檢查和指導，既可以保障公益性養老機構擁有正常收益，也可以避免其他養老機構趁機獲取暴利的可能性。

（四）加強PPP模式的政府購買

1.提高養老產業同其他產業的融合度

通過建立穩定的財政資金投入機制，提供支持養老產業融合的支出占養老財政支出的比例，鼓勵其他產業投資基金投向養老產業融合領域，利用財政資源引導社會資本與私人資本以多種形式投資養老產業融合領域。努力實現財政創新，進行政策探索，實現養老產業創新和財政創新的協同發展。此外，通過政策引導以激發各主體對未來養老服務業和健康服務融合發展的消費能力，城鎮化使養老市場需求量增加，據研究機構預測，我國到2020年老年消費市場規模將達到3.3萬億，健康與養老服務產業即將進入黃金發展階段，通過加大中央財政對個人養老金賬戶的穩定補助并調動地方地方政府的積極性，以及設計科學合理的國有資產劃轉和國有股減持等方法，做大全國社保基金進而增強個人養老消費能力。

2.探索鼓勵發展健康養老服務

根據邵德興（2014），健康養老模式是指一種適應老年人醫療、養老和照護服務需求的復合型養老模式，主要涉及經濟保障和醫療保健。鑒于目前我國已經建立并逐步完善的養老基金與醫療保險基金制度，可以通過建立以政府為主導、醫養護一體化的行政協調機制和利益協調機制，實施醫養護一體化的資源整合，構建政府+市場+社區多元化服務供給體系。所以，對醫養護一體化的需求方和供給方，基層政府要加大和轉變財政投入數量和方式，采取政府購買服務引入市場競爭機制，增加醫養結合型養老機構數量和衛生專業人才數量。通過稅收減免和貸款優惠等政策推進醫療機構與養老機構合作發展，鼓勵醫療機構在家庭、城鎮社區和養老機構進行養老護理服務，通過轉移支付形式對城鎮低收入老年群體進行醫療援助和向65歲以上的人們提供醫療福利的健康保險計劃。

（五）強化財政投入的重點領域

1.增加對養老產業服務人員的教育投入

采取側重于人力資本構成中的職業、專業知識與技能存量的職業技術培訓，使人力資源向人力資源和人力資本并存轉變，逐步實現由“廉價規模勞動力”向“技能勞動力轉變”，發揮教育的公共性、正外部性、基礎性和戰略性作用。根據公共教育與私人教育采取差異化財政投入方式，對于小學教育、中學教育和高等教育等公共教育的投資可以各級政府通過財政轉移支付的非市場方式提供，對于各類職業教育機構開設與養老服務產業相關的各專業課程，給予財政補貼和稅收優惠。其次，將財政性教育投入增量用于農民工教育經費投入，通過財政撥款的免費教育扶持面向養老服務市場的農民工職業學校，通過財政補貼對有意愿從事養老服務產業的農村轉移勞動力進行技能培訓，建立與養老服務產業專業技術并軌的專業技能執業資格證書制度。此外，調整財政教育投入結構，針對現有養老服務機構養老從業人員素質偏低等情況，設立財政專項資金對有改造潛力的養老服務人員及社區、農村相關衛生護理技術人員進行職業技能以及道德素養培訓，解決健康養老服務產業從業人員服務意識和服務技能較低問題，樹立與養老、健康、旅游、文化相適宜的創新性養老服務理念。

2.增加對低收入群體的社會保障投入

從根本上說，市場經濟條件下市場機制對資源配置的效率是以收入差距的存在為前提的，而效率的提高又會加劇收入分配差距，政府必需要運用財政手段在初次分配的基礎上進行收入的再分配，比如在制度上對農民工、下崗失業人員和待就業人員的社保繳費實行強制性和靈活性并存的方法，通過轉移支付等手段扶持其繳納社保資金從而為養老服務積淀資本。另一方面，擴大社會保險尤其是養老保險和醫療保險的覆蓋面，部分低收入的老年人在無勞動能力時，難以通過私人儲蓄解決養老和醫療問題，其結果將會使這部分人群因老致貧、因病致貧。此外，完善最低生活保障制度、醫療救助制度以及教育救助制度等，受制于經濟增長率、財政收支結構調整和財政體制完善等因素，國家財力只能維持較低水平的福利覆蓋，對于低收入人群和特定人群進行救助，可以保障貧困人口分享社會成果的權利，可以保障貧困人口有機會接受養老服務。

參考文獻：

〔1〕朋元資訊評估有限公司.我國城鎮化過程中地方政府融資研究［M］.中國經濟出版社，2014（9）：168.

〔2〕中國人口與發展研究中心課題組.中國人口城鎮化戰略研究［J］.人口研究，2012（5）：4-13.

〔3〕王偉同.農業轉移人口市民化的政策邏輯——基于民生、經濟與改革的視角［J］.財政研究，2015（5）：39-44.

〔4〕張鄖，吳振華.產業鏈視角下養老產業發展研究［J］.科技進步與對策，2015（12）：62-64.

〔5〕鄒銘.養老服務業突破七大困局謀求跨越發展［J］.社會福利，2015（7）：7-9.

〔6〕Kazunori Yamanoi山井和則，The Care for the Elderly in Sweden and in Japan，http//www.Wao.or.jp/，2014-02-05.

〔7〕寇琳琳.推進我國農業轉移人口市民化的財政投入重點［J］.財政研究，2014（5）：77-79.

〔8〕趙領娣，張磊.財政分權、人口集聚與民生類公共品供給［J］.中國人口，2013（12）：136-143.

〔9〕孫靜.多支柱養老社會保障的責任分擔機制研究［J］.財政研究，2005（7）：48-50.

〔10〕李萌.支持我國養老服務體系發展的財稅政策研究［D］.財政部財政科學研究所博士學位論文，2015（6）：166-181.

〔11〕邵德興.醫養護一體戶健康養老模式探析：以上海市佘山鎮為例［J］.浙江社會科學，2014（6）：87-92.

【責任編輯孟憲民】

中圖分類號：F842.6

文獻標識碼：A

文章編號：1672- 9544（2016）06- 0097- 05

〔收稿日期〕2016-03-06

〔作者簡介〕苑梅，國民經濟學博士后，遼東學院副教授，研究方向為國民經濟學。

〔基金項目〕“遼寧省高等學校優秀人才支持計劃資助”（項目編號：WJQ2014059）、2015年度遼寧省財政科研基金項目（項目編號：15C012）、遼寧省教育廳科學研究一般項目（項目編號：W2015162）和遼東學院中青年骨干教師第三梯隊資助。