權力清單制度研究

呂霖

摘 要：權力清單制度作為推行簡政放權最直接有效的制度之一，具有控制和監督行政權力的作用。教育部通過清權厘權制定權力清單，使權力邊界更為清晰，但清單的設定主體、依據、范圍存有問題，監督與問責機制無法充分發揮作用。完善立法、健全監督和責任體制可有效解決以上問題，使教育部權力清單制度更好地發揮其效力。

關鍵詞：教育部；權力清單；問題；完善設想

1 權力清單制度的提出與發展

黨的十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“推行地方各級政府及其工作部門權力清單制度，公開權力運行流程”，這是在黨的文件中上第一次提出權力清單制度。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》再次強調 “推行政府權力清單制度，堅決消除權力設租尋租空間”。在這一背景下，權力清單制度的推行是實現全面履行政府職能的重要措施，也是加快建設法治政府的重要內容。

從2005 年國內首份權力清單出臺——河北邯鄲市市長權力清單，[1]到后來鄭州市、洛陽市、石家莊市、成都市等均曬出清單，據統計，至今為止曬出權力清單的不僅有地市級政府，更有多個省級政府先后曬出權力清單。

以國務院為例，目前其25個組成部門已有16個曬出權力清單，各清單所含項目數量。

2 權力清單制度的不同理解

由于權力清單制度的誕生時間不長，尚未形成統一完善的體系，目前學者們對于該制度的具體含義有著各自不同的看法：

有的學者認為，權力清單制度是指政府及其職能部門把所掌握的各項公共權力進行全面統計，對每項權能進行細化后制成“清單”，并詳細說明每項行政權的職能定位、管理權限、操作流程等。

有的學者認為，權力清單就是對于各級政府及其各個部門權力的數量、種類、運行程序、適用條件、行使邊界等予以詳細統計，形成目錄清單，為權力劃定清晰界限。換言之，清單所涵蓋的范圍就是政府權力的合法行使范圍，清單以外就是政府權力不能隨意進入的范圍。

有的學者認為，權力清單即按照一定分類標準，對政府及其部門行使的行政職權名稱，依據，實施主體，流程等重要信息進行梳理，逐項列舉形成的清單[2]。

從以上定義可看出，目前學界普遍認可，權力清單制度是以清單的形式來顯示各級政府及其各個部門所享有的權力，并具體規定權力的數量，種類，運行程序等，但這些定義幾乎都未提及該制度的產生原因及其應配套產生的責任制度和監督制度。

筆者認為，權力清單制度應是依法產生，由法定主體以清單形式規定各級政府及其各個部門的權力，并具體釋明權力的類別、設定依據、行使對象、行使程序等，對政府施權行為予以監督，并對越權行為進行問責的制度。

3 教育部權力清單制度的現狀及存在的問題

（一）實施現狀

根據《國務院辦公廳關于公開國務院各部門行政審批事項等相關工作的通知》，教育部于2014年2月17日首次公開權力清單。該份清單共24項，前11項為行政許可，后13項為非行政許可審批。每一項目對應其編碼、名稱、設定依據、審批部門、所屬的審批類別、對應的審批對象，必要時還有子項、備注、共同審批部門。

國務院為進一步深入推進簡政放權，對該清單進行了一系列的調整：分別于2014年08月12日和2015年05月14日決定取消該份清單中的5項非行政許可審批，即02015項至02018項和02022項。2015年05月14日發布的《決定》將該清單中的02012項至02014項調整為政府內部審批的事項目錄。2015年10月15日，針對02001項，國務院決定教育部提供的設立民辦本科學校資產審計的中介服務，不再要求申請人提供資產審計報告。

（二）存在的問題

1.教育部不能自行制定權力清單

當國務院決定向社會公開各部門權力清單時，我們要解決的首要問題就是這種制定清單的權力究竟該歸誰所有？

權力清單的制定是一項權力創制活動，根據依法創制的原則和法律保留原則。權力清單應當依法設定，這里的法應當是狹義的法律。考慮到目前《國務院組織法》沒有具體列舉國務院組成部門的具體權力清單，國務院的組成部門也沒有獨立的部門組織法。因此，各部門都是自行確定權力清單。這和我國組織法的不健全有關，這一問題亟需進一步解決。

2.清單上部分權力的設定依據不符合法律規定

根據《行政許可法》的規定，設定行政許可的依據只可為法律、行政法規、地方性法規和省、自治區、直轄市人民政府規章，在必要時，國務院可采用發布決定的方式設定行政許可。將以上法律規定與該清單相聯系，可發現部分權力的設定依據存在的問題如下：

3.清單上權力的范圍不夠明確

在該份清單中只規定了行政審批權，但教育部在實現其作為行政管理機構和國立院校的經營者等職能的過程中，絕不會也不能僅限于行政審批權，其他各類行政權力如行政處罰權、行政獎勵權、行政檢查權等均為不可缺少的權力，均需列入其中。杜絕出現該列入的未列入，不該列入的卻列入的現象，才是以權力清單的形式來界定權力邊界，防止權力濫用。

除未能完全列入應有的各類行政權力外，聯系《行政許可法》第11條中所規定的“設定行政許可，應當遵循經濟和社會發展規律，有利于發揮公民、法人或者其他組織的積極性、主動性”，第02008項名為高等學校教授評審權審批似乎與該規定相違背，不符合政府行使行政權力的基本原則和宗旨。引用一位在北京工作的大學教授提出的意見“職稱評定應當是學校辦學自主權的一部分，教授評審應當由高校自主，因為不同的學校對教授的評定標準不同”[3]。

4.現行監督和問責機制無法充分發揮作用

有權必有責，用權須監督，這是任何一個法律制度應有的內在邏輯，權力清單制度也不例外。

教育部現行監督體制包括系統內部的監督和系統外部的監督，前者按監督主體劃分主要有黨內監督、人大監督、政府專門機關監督、司法監督、政協民主監督，其中政府專門機關監督主要指紀檢監察部門的監督，后者即指社會監督。雖然監督的方式多樣，但仍存在以下問題：一是社會公眾監督渠道不暢，公眾的監督權主要由人大代表行使，但由于二者之間缺乏有效的溝通途徑、程序和制度，人大代表難以真正了解公眾的意見與訴求，同時人大監督本身也存在制度障礙和法律障礙，所以目前社會公眾沒有良好的渠道來監督教育部權力清單的實施情況；二是現行監督體制存在滯后性，系統內部的監督主要通過舉報、檢舉和定期檢查的方式實現，這往往就會導致在問題發生之后才啟動調查，處罰相關人員，這樣就不能達到監督所能起到的預防作用。

4 健全和完善教育部權力清單制度的設想

針對上文中教育部權力清單制度所存在的問題，提出以下設想：

一是完善《國務院組織法》，制定《國務院部門組織法》：現行《國務院組織法》共11條，其中涉及國務院職權的規定僅有一條“國務院行使憲法第八十九條規定的職權”，這沒能明確國務院的具體職權。完善《國務院組織法》，規定制定清單的權力歸屬于國務院，可解決教育部權力清單的制定主體不規范的問題。同時，在國務院各組成部門中，除了對中國人民銀行和審計署的組織和職權，在《中國人民銀行法》和《審計法》中作了規定外，其他部門的性質、職能、權限均未從立法層面上規定。通過制定《國務院部門組織法》，規定教育部的各類權力，再結合《行政許可法》，即可從法律層面明確其清單的權力范圍。

二是嚴格依照《行政許可法》制定清單，廢除不符合規定的設定依據。列入清單中的行政權力，并非行政機關目前實際享有的權力，而是有法律根據的權力，因而必須為行政權力尋找法律上的依據，即尋找行政權力的合法性和正當性。以《行政許可法》為依據，對教育部公布的權力清單中項目的設定依據進行全面篩選，將不符合規定的一律廢除，這樣方能堅持“自己不能做自己法官”原則[4]。

三是進一步健全教育部的監督和問責機制。針對監督機制，可借助于現代科學技術手段，實施電子政務，實現政府監督機制的公開性、自律性和即時性，這樣可將清單實施過程中產生的各項數據，在產生的同時即通過計算機上傳至網絡，展現教育部各項政務活動的全過程，使社會公眾通過該渠道對清單的實施狀況進行同步監督，同時能有效地解決監督的滯后性問題。強化立法機關的問責效力，應確立專門的機構進行問責。

5 結語

本文通過對權力清單制度進行概述，引出教育部權力清單的現狀，進而較全面的揭露其各方面存在的問題，并提出了筆者認為可行的完善舉措。筆者相信，通過我們所有人的努力，在不遠的將來，教育部的權力清單能夠很好地解決“權為民所授，權為民所用，如何為民所用，如何讓民滿意”的問題，權力清單制度會成為一項完美有效的制度，為創建中國特色社會主義法治社會發揮其應有的作用。

參考文獻

[1]徐彬.國內首份市長“權力清單”[N].南方周末，2005-08-25（A04）

[2]孫柏瑛，楊新沐.地方政府權力清單制度：權力監督制約的新探索[J].行政科學論壇，2014，1（6）：29-33

[3]佚名.中央政府“曬”出權力清單——專家解讀國務院各部門公開行政審批事項目錄[J].當代貴州，2014：9-10

[4]陳向芳，鄧薇.行政權力清單制度評析及完善——以制度價值為研究視角[J].廣東行政學院學報，2015，27（3）：9-15