構建開放型經濟新體制問題研究

王茜　張繼　高錦涵

21世紀的前十年，世界經濟變化巨大，全球價值鏈分工體系逐步形成、區域經濟合作的勢頭不斷加強。與此同時，我國改革開放的政策紅利、加入WTO的制度紅利以及廉價勞動力的資源紅利正在不斷消退，亟需進行更深層的改革，以適應經濟全球化新形勢，參與構建高標準、全覆蓋的全球經貿治理平臺。在此背景下，上海自貿區應運而生。

上海自貿區的重要管理措施創新便是實行“準入前國民待遇+負面清單”的管理模式。與此同時，“準入前國民待遇+負面清單”正成為國際投資貿易規則的新航標。上海自貿區積極引入準入前國民待遇和負面清單，探索外商投資管理模式的新路徑，不僅是參與構建全球貿易投資規則的必要之舉，也是倒逼國內改革的必要嘗試。然而，涉及的改革領域和制度性改革不僅局限于自貿區本身，更涉及全國層面的改革，特別是在金融、法律、行政、監管和機構協調等領域，目前仍然存在諸多難題。

一、準入前國民待遇與負面清單

聯合國貿易和發展會議文件根據外資國民待遇適用的不同階段，將國民待遇分為準入前國民待遇和準入后國民待遇。準入前國民待遇，指在企業設立、取得、擴大等階段給予外國投資者及其投資不低于本國投資者及其投資的待遇，其核心是東道國給予外國資本市場準入的國民待遇，是一種更加完整、更加全面的國民待遇。這要求在國內各種所有制資本之間實現平等待遇，保障各類市場主體能夠公開、公平、公正地參與市場競爭，充分發揮市場在資源配置中的基礎性作用。

所謂負面清單（Negative List），是相對于正面清單（Positive List）而言的一種國際通行的外商投資管理辦法，指一國禁止外資進入或限定外資比例的行業清單。簡而言之，負面清單遵循“法無禁止皆可為”的原則進行投資管理的方法，其主要內容涉及貿易投資自由化、金融國際化和行政法制化。負面清單的管理模式要求取消行政審批制度轉而使用備案管理制度，有利于為各類企業創造公平的競爭環境。在實質上要求政府放棄事前監管，往往帶來市場不確定性、開放風險以及缺乏實施產業政策和經濟調控的空間。因此，實施負面清單管理模式，需要政府實行高水平的事中和事后監管。

二、上海自貿區構建開放經濟體制面臨的挑戰

1.負面清單質量不高

2013版負面清單公布的190項管理措施中，禁止類38項，限制類152項，大部分限制性條件是《外商投資產業指導目錄》的“翻版”。原有的外商投資壁壘仍然存在，內容沒有實質性改變，質量不高。但也應該看到，負面清單所體現出來的是體制改革的突破，減少政府干預，讓市場在資源配置中起更大作用。

2014版的負面清單中依舊存在許多問題。首先，依然存在行業限制，削減的51條不符措施中有23條是基于分類調整而減少的。其次，因內外資均有限制而取消14條，雖不在負面清單之列，但依舊無法投資。例如“色情業和投博彩業”就已從負面清單中刪除，因為中國法律禁止投資色情、投博彩業。此外，2014版清單依舊將林業、采礦業等產業列入保留范圍，負面清單依然沒有突破《指導目錄》限制。

2.合規監管向事后監管的轉變問題

實行準入前國民待遇+負面清單，要求對內資和外資實行國民待遇，平等對待不同性質企業。然而在國內現行的行政審批投資準入管理體制下，財稅制度等仍因企業性質而異，隱性壁壘短時間內無法清除。這給自貿區合規監管向事中、事后監管帶來了不少問題。

3.外資準入標準不清晰

2013版負面清單中190項措施中對多數投資活動提出應“須合資、合作”，但未明確外資“標準”。一、外資的進入是指實體性直接投資還是間接投資，負面清單中未作出明確規定。近年來，投資的定義范圍朝著擴大的方向發展，將間接投資納入保護范圍。2014版負面清單中依然沒有對外資定義的解釋說明。二、目前，中國基于英美法按照企業注冊地來認定企業是否為外商，與使用住所地認證標準的國際趨勢相背離，這可能為開放后的市場監管帶來一系列管理難點與潛在風險。明確外資認證標準帶來的不單是外資規模的變化，也是管理規范和標準的改變，進一步與國際規則相銜接。

4.對國內產業的沖擊問題

一方面，外資的涌入會促進上海自貿區內相關產業的開放進程；另一方面，短期內，外資則有可能沖擊國內基礎薄弱、競爭優勢小的“幼稚產業”。將開放后的服務業置身市場中與國際資本競爭，由市場來發揮資源配置和優勝劣汰的作用，促進國內服務業的良性發展。當然，也要充分考慮如何保護和培育區內服務業。政府轉變職能、健全法規引導國內服務業壯大的過程，也是構建開放型新經濟新體制的過程。

三、轉向事中、事后監管

準入前國民待遇+負面清單的管理模式帶來的是政府亟需轉變監管方式，既要避免多重監管，也不能出現監管遺漏；既要保證監管的順利進行，也要保證監管效果。上海市已提出了構建事中、事后監管的基本體制，建立安全審查機制、反壟斷審查機制、企業年度報告公示制度、信用管理體系、綜合執法體系和部門監管信息共享機制，希望通過這六大機制的綜合運用，提高政府服務管理的透明度，實施有效的事中事后監管。然而，除了建立基本監管制度外，也需充分考慮監督體制運行過程中可能出現的問題，比如職能定位、機構設置、監管方式、監管手段等細節。參照國內現在少有的事中事后監管實施現狀，有許多值得自貿區借鑒和改進的方面：

1.建立健全企業信息披露制度

由于不再提前審批，企業的信息披露就顯得格外重要，要滿足投資者對企業運營狀況、資產質量狀況的公開、公平、公正了解的要求，也要滿足政府在宏觀層面上的管理要求。

2.創新和升級監督手段，全面和細化監督內容

以資本市場監管作為參考，資本市場的監管存在著數據量大、參與者眾多、環節多等特點，手工業務處理效率低，易造成監管的滯后。借助統一的網絡平臺實現信息的收集與匯總，不僅提高了信息的傳播效率，還有利于進一步信息的分析。以金融服務業為例，央行事后監督系統目前注重對業務的復核功能，無法核查業務的合法、合規和真實性。如此，自貿區應根據行業的特點，更新監管手段，豐富監督內容。

3.提升預警機制，信息共享

風險往往藏匿于大量的數據信息背后，加強核查后信息的綜合分析，強化對風險的定量、定性分析，才能提升對風險的預警。全球價值鏈的背景下，不同行業，不同部門之間貌似不相關性，實際存在著莫大的聯系，實現信息的共享，對于企業而言能夠加強自身對風險的防范，對于監管部門則能加強部門間的聯合監管，提高監管效能。

4.規范管理，提升管理效果

要實現規范監管，首先要完善法律法規建設，依法監管，降低監管人為因素與隨意性。對于違規者，在明確違規性質的前提下，加強懲罰的力度，提高違規成本，通過高效的管理，逐步建立良性的發展態勢。（本文系上海對外經貿大學085項目（Z085FX14022）的階段性成果，作者王茜為上海對外經貿大學WTO學院副教授、國際經貿治理與中國改革開放聯合研究中心研究員；張繼為上海對外經貿大學2012級碩士研究生；高錦涵為上海對外經貿大學2014級碩士研究生）

編輯|趙麗芳 lifang.zhao@wtoguide.net