《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》新進(jìn)展

葉波　梁詠

《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（TPP）的談判起源于早期“太平洋四國(guó)”的優(yōu)惠貿(mào)易協(xié)定。在20世紀(jì)90年代的亞太經(jīng)合組織非正式會(huì)議上，美國(guó)、澳大利亞、新加坡、智利和新西蘭五國(guó)倡導(dǎo)將上述協(xié)定發(fā)展為新類型的自貿(mào)協(xié)定。2005年6月，初步形成了包括20章環(huán)境和勞工合作的兩個(gè)諒解備忘錄的協(xié)定文本草案，當(dāng)時(shí)協(xié)定名稱叫《跨太平洋戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》，主要目標(biāo)是締結(jié)一個(gè)在亞太經(jīng)濟(jì)體間高質(zhì)量的、廣泛的自貿(mào)協(xié)定。

但由于在21個(gè)亞太經(jīng)合組織成員間建立亞太自由貿(mào)易區(qū)的努力并沒有成功，于是轉(zhuǎn)而在部分經(jīng)濟(jì)體間試圖締結(jié)新的自貿(mào)協(xié)定。2008年9月，美國(guó)宣布加入TPP談判，澳大利亞、秘魯也迅速宣布加入，越南要求作為觀察員參加，日本也表達(dá)了在將來參加談判的愿望，于是原本只有4個(gè)國(guó)家參加的協(xié)定談判迅速增加為7個(gè)國(guó)家。

第一輪TPP談判在澳大利亞墨爾本舉行，主要包括澳大利亞、新西蘭、美國(guó)等7個(gè)成員，越南作為觀察員參加。2014年2月，澳大利亞、加拿大、智利、日本、美國(guó)和越南等12個(gè)國(guó)家的貿(mào)易部長(zhǎng)和代表們?cè)谛录悠屡e行了最近一輪談判，認(rèn)為在達(dá)成一個(gè)廣泛和平衡的貿(mào)易協(xié)定方面邁出了堅(jiān)實(shí)一步，并在市場(chǎng)準(zhǔn)入方面取得了進(jìn)展，承諾盡快結(jié)束TPP談判。

目前，TPP談判方包括澳大利亞、文萊、加拿大、智利、日本、馬來西亞、墨西哥、新西蘭、秘魯、新加坡、美國(guó)和越南（越南于2010年11月宣布正式加入TPP談判）12個(gè)成員。

協(xié)定的主要內(nèi)容

（一）市場(chǎng)準(zhǔn)入存爭(zhēng)議

簽訂自貿(mào)協(xié)定的重要作用就是削減產(chǎn)品的關(guān)稅和配額，據(jù)目前而言，12個(gè)TPP成員方的平均最惠國(guó)關(guān)稅率從0%-10%不等，而TPP將就11000多種產(chǎn)品逐步取消關(guān)稅，在協(xié)定生效時(shí)對(duì)部分產(chǎn)品取消關(guān)稅，而對(duì)部分敏感產(chǎn)品逐步取消關(guān)稅。就紡織品、鞋類而言，以美國(guó)為代表的發(fā)達(dá)國(guó)家和越南這樣的發(fā)展中國(guó)家立場(chǎng)存在很大不同，美國(guó)在自貿(mào)協(xié)定中往往約定了很長(zhǎng)時(shí)間逐步取消上述產(chǎn)品關(guān)稅，并且規(guī)定了特殊保障措施和限制性原產(chǎn)地規(guī)則以保護(hù)本國(guó)生產(chǎn)商，而越南則要求降低關(guān)稅以便進(jìn)入美國(guó)市場(chǎng)。

就服務(wù)貿(mào)易而言，美國(guó)非常希望擴(kuò)大服務(wù)業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入，希望在服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域的承諾能夠超越WTO項(xiàng)下《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》的承諾水平。

就跨境服務(wù)而言，TPP將采取否定列表的方式，要求對(duì)TPP成員方的服務(wù)提供者貫徹非歧視待遇。對(duì)服務(wù)提供者的數(shù)量、服務(wù)總額、雇傭的人數(shù)以及外資公司組織形式都沒有限制，相互承認(rèn)服務(wù)提供者的專業(yè)資質(zhì)和允許資本自由流動(dòng)。在美韓自貿(mào)協(xié)定中，美國(guó)將快遞服務(wù)的市場(chǎng)準(zhǔn)入視為重點(diǎn)，上述做法應(yīng)也延續(xù)至TPP談判中。

有關(guān)金融服務(wù)，TPP一開始準(zhǔn)備將金融服務(wù)單獨(dú)作為一章加以規(guī)定。就美韓自貿(mào)協(xié)定有關(guān)金融服務(wù)的規(guī)定而言，區(qū)分了以跨境服務(wù)形式提供的金融服務(wù)和以商業(yè)存在形式提供的金融服務(wù)。如果金融服務(wù)以商業(yè)存在形式提供，采取了否定列表的方式；在以跨境服務(wù)提供金融服務(wù)的情況下，僅限于特定類型的銀行和保險(xiǎn)服務(wù)。

美國(guó)還要求TPP成員方開放海事服務(wù)市場(chǎng)以及在服務(wù)業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入方面采取人員臨時(shí)進(jìn)入提供服務(wù)的模式。除了美國(guó)與新加坡、智利的自貿(mào)協(xié)定之外，并沒有其他自貿(mào)協(xié)定納入有關(guān)人員臨時(shí)流動(dòng)的條款。

綜上，就服務(wù)業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入談判而言，發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家始終存在差異。美國(guó)、澳大利亞、加拿大、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家一定會(huì)要求擴(kuò)大服務(wù)業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入，而發(fā)展中國(guó)家則對(duì)服務(wù)業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入態(tài)度謹(jǐn)慎，上述態(tài)度上的差異也必然反映在TPP談判中。

（二）農(nóng)業(yè)談判有障礙

農(nóng)業(yè)談判的關(guān)注焦點(diǎn)就是農(nóng)產(chǎn)品以何種條件進(jìn)入其他經(jīng)濟(jì)體的市場(chǎng)，具體就美國(guó)農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)準(zhǔn)入而言，美國(guó)在TPP農(nóng)業(yè)談判問題上兼具進(jìn)攻和防守利益。

在進(jìn)攻利益方面，美國(guó)的很多農(nóng)業(yè)和食品生產(chǎn)商寄希望于TPP帶來的市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)會(huì)，尤其是目前日本、馬來西亞和越南這三個(gè)TPP談判方與美國(guó)并沒有簽訂自貿(mào)協(xié)定。以日本為例，日本雖然是美國(guó)第四大農(nóng)產(chǎn)品出口市場(chǎng)，但對(duì)敏感農(nóng)產(chǎn)品采取了高關(guān)稅和配額措施。隨著人口增長(zhǎng)和收入的提高，馬來西亞和越南也將對(duì)美國(guó)的農(nóng)產(chǎn)品和食品有旺盛的需求，美國(guó)的棉花也可會(huì)因?yàn)樵侥媳容^發(fā)達(dá)的紡織業(yè)而出口到越南。美國(guó)的農(nóng)產(chǎn)品和食品加工業(yè)非常歡迎加拿大、墨西哥和日本加入TPP談判，認(rèn)為可以進(jìn)一步打開加拿大的奶制品市場(chǎng)，解決墨西哥對(duì)進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品采取的非關(guān)稅措施，進(jìn)一步開放日本受高度保護(hù)的本國(guó)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)。

在防守利益方面，美國(guó)的乳制品產(chǎn)業(yè)一方面希望進(jìn)入若干TPP成員的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，但同時(shí)也面臨著來自新西蘭同類產(chǎn)品的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。美國(guó)糖產(chǎn)業(yè)則反對(duì)開放本國(guó)市場(chǎng)。

在農(nóng)業(yè)談判中還存在下列比較顯著的問題，相對(duì)于制成品比較低的平均關(guān)稅，一些TPP參加方對(duì)農(nóng)產(chǎn)品和食品的平均關(guān)稅率就比較高，而且采取了配額限制進(jìn)口數(shù)量。在目前的TPP談判中，就存在取消對(duì)上述敏感產(chǎn)品的保護(hù)以實(shí)現(xiàn)貿(mào)易自由化和加強(qiáng)服務(wù)業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入、加強(qiáng)保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)等目標(biāo)的權(quán)衡，這都是TPP談判各方當(dāng)前面臨的問題。以日本為例，日本在多大程度上可以放棄對(duì)敏感產(chǎn)品的保護(hù)，將在很大程度上決定了最終TPP的涵蓋范圍有多廣。2013年1月，日本仍然主張對(duì)大米和其他敏感農(nóng)產(chǎn)品采取配額措施，美國(guó)希望日本取消配額之外產(chǎn)品的高關(guān)稅，但日本依然堅(jiān)持了自己的立場(chǎng)。在上述情況下，其他TPP成員方也謹(jǐn)慎地關(guān)注形勢(shì)的變化。總的來說，其他TPP成員方在農(nóng)產(chǎn)品問題上的立場(chǎng)與日本相似，都希望保護(hù)本國(guó)的農(nóng)產(chǎn)品免受來自其他國(guó)家農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，例如美國(guó)的奶制品和糖生產(chǎn)商也不希望美國(guó)開放本國(guó)市場(chǎng)。

（三）國(guó)有企業(yè)受關(guān)注

國(guó)有企業(yè)是TPP談判中的新議題。國(guó)有企業(yè)一般是指由政府直接或間接擁有或影響的企業(yè)，政府一般對(duì)國(guó)有企業(yè)給予了很多優(yōu)惠，例如補(bǔ)貼、低成本信貸、在政府采購(gòu)中享有優(yōu)先地位以及貿(mào)易保護(hù)等，私人企業(yè)一般都不會(huì)享有上述競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，所以也阻礙了競(jìng)爭(zhēng)。基于對(duì)上述阻礙競(jìng)爭(zhēng)行為的關(guān)注，美國(guó)形成了TPP中的國(guó)有企業(yè)條款。就TPP成員方而言，國(guó)有企業(yè)在越南國(guó)民經(jīng)濟(jì)中占據(jù)了約40%的比例，而國(guó)有企業(yè)在馬來西亞和新加坡中也占據(jù)了重要地位，TPP中目前有關(guān)國(guó)有企業(yè)的規(guī)定也可能成為未來亞太自貿(mào)協(xié)定和WTO相關(guān)談判的基礎(chǔ)，上述條款也有可能在將來對(duì)中國(guó)這樣的擁有強(qiáng)大國(guó)有企業(yè)的經(jīng)濟(jì)體適用。

在美國(guó)已經(jīng)簽訂的自貿(mào)協(xié)定中，已經(jīng)有若干個(gè)自貿(mào)協(xié)定規(guī)定了國(guó)有企業(yè)的公平競(jìng)爭(zhēng)問題。總的來說，在承認(rèn)國(guó)有企業(yè)的存在和發(fā)展的同時(shí)，對(duì)國(guó)有企業(yè)要求貫徹國(guó)民待遇、非歧視和透明度要求。

具體就TPP中的國(guó)有企業(yè)條款而言，美國(guó)2011年首先提出了有關(guān)國(guó)有企業(yè)的條款，而其他國(guó)家要求美國(guó)對(duì)國(guó)有企業(yè)的認(rèn)定不僅限于聯(lián)邦層面，還應(yīng)將聯(lián)邦以下的州和市的國(guó)有企業(yè)包括進(jìn)來。2013年5月，澳大利亞也提出了有關(guān)國(guó)有企業(yè)的條款，澳大利亞本身就有旨在實(shí)現(xiàn)國(guó)有企業(yè)和私人企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)中立的國(guó)內(nèi)法制度，提案也在很大程度上照搬了國(guó)內(nèi)法規(guī)則。上述建議提出后，有關(guān)國(guó)家認(rèn)為上述提案很難在國(guó)際層面實(shí)施，對(duì)國(guó)有企業(yè)和私人企業(yè)采取不同的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)未必見得合適。目前TPP中有關(guān)國(guó)有企業(yè)部分的談判仍然在進(jìn)行中。

（四）電子商務(wù)隱私議題有分歧

按照2011年11月的框架，TPP成員方將就以互聯(lián)網(wǎng)和其他電子方式進(jìn)行的產(chǎn)品和服務(wù)的貿(mào)易進(jìn)行規(guī)則的談判，主要涉及對(duì)貿(mào)易的障礙、海關(guān)稅、數(shù)字環(huán)境、電子交易的認(rèn)證、消費(fèi)者保護(hù)、本地化要求以及確保信息自由流動(dòng)的其他條款。

美國(guó)認(rèn)為，隨著全球經(jīng)濟(jì)中使用電子商務(wù)的不斷增長(zhǎng)，談判上述條款是非常重要的。在TPP談判中，美國(guó)的提案要求有關(guān)國(guó)家不能限制通過互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)行的數(shù)據(jù)傳輸，如果采納了上述條款，就可能會(huì)影響各國(guó)互聯(lián)網(wǎng)審查的國(guó)內(nèi)法律。美國(guó)的高科技公司當(dāng)然主張跨境的數(shù)據(jù)傳輸應(yīng)當(dāng)是不受限制的，反對(duì)在數(shù)據(jù)儲(chǔ)存方面的本地化要求，從而可以促進(jìn)基于互聯(lián)網(wǎng)的服務(wù)和云計(jì)算的發(fā)展。支持論者認(rèn)為，在數(shù)據(jù)傳輸方面開放邊境不會(huì)削弱對(duì)隱私的保護(hù)。但諸如澳大利亞、新西蘭等TPP談判方認(rèn)為，不要求在當(dāng)?shù)貎?chǔ)存數(shù)據(jù)與它們本國(guó)保護(hù)隱私的法律并不一致，澳大利亞認(rèn)為私人部門并不足以保護(hù)隱私，各國(guó)政府在數(shù)據(jù)的跨境流動(dòng)方面應(yīng)當(dāng)有行政裁量權(quán)。越南和馬來西亞基于商業(yè)或者監(jiān)管的理由，也要求采取當(dāng)?shù)睾肯拗啤?/p>

TPP“前途未卜”

就目前TPP的前景而言，主要問題就是美國(guó)沒有獲得貿(mào)易促進(jìn)授權(quán)，美國(guó)以政府擁有貿(mào)易促進(jìn)授權(quán)來進(jìn)行整個(gè)TPP的談判，但實(shí)際上美國(guó)并沒有獲得與日本進(jìn)行自貿(mào)協(xié)定談判的國(guó)會(huì)授權(quán)，這就使得協(xié)定的談判存在比較大的不確定性。

另外一個(gè)問題就是協(xié)定條款對(duì)潛在成員具有的影響問題。TPP談判方都承認(rèn)，目前談判能獲得的經(jīng)濟(jì)利益其實(shí)并不大，除非諸如中國(guó)這樣的大型經(jīng)濟(jì)體加入?yún)f(xié)定。如果協(xié)定條款規(guī)定得過于嚴(yán)格或者產(chǎn)生的利益過少，那其他經(jīng)濟(jì)體就未必愿意加入TPP，所以談判成員就不能只顧及自身利益，也必須為潛在加入?yún)f(xié)定的成員考慮。就協(xié)定條款而言，TPP雖然允許其他經(jīng)濟(jì)體加入?yún)f(xié)定，但基本上不會(huì)重新再進(jìn)行談判，一旦形成協(xié)定文本，其他經(jīng)濟(jì)體就只能從整體上接受協(xié)定條款。

就目前協(xié)定的最新談判進(jìn)展而言，美國(guó)當(dāng)然也有自己的國(guó)家利益。TPP是奧巴馬加強(qiáng)同亞洲關(guān)系的支柱，美國(guó)希望這些亞洲國(guó)家向美國(guó)出口商和投資者進(jìn)一步開放市場(chǎng)，以促進(jìn)美國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和就業(yè)增加。具體而言，美國(guó)希望日本減少農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口關(guān)稅，但目前雙方意見分歧很大。韓國(guó)政府表示將深度分析加入TPP對(duì)農(nóng)、牧、水產(chǎn)業(yè)等敏感領(lǐng)域造成的影響，并積極聽取利害關(guān)系各方和專家的意見，也是“顧左右而言他”。總之，上述亞洲國(guó)家并不打算在TPP上讓步，TPP談判預(yù)計(jì)不會(huì)很快結(jié)束。（作者葉波為上海對(duì)外經(jīng)貿(mào)大學(xué)副教授；梁詠為復(fù)旦大學(xué)法學(xué)院副教授）

編輯|趙麗芳 lifang.zhao@wtoguide.net