農(nóng)地非農(nóng)化視角下地票交易供給側(cè)的激勵(lì)機(jī)制及空間效應(yīng)研究

朱鳳凱，張鳳榮，李 樂

（1.華中農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430070；2.中國農(nóng)業(yè)大學(xué)資源與環(huán)境學(xué)院，北京 100193；3.東營市國土資源局，山東 東營 257091）

農(nóng)地非農(nóng)化視角下地票交易供給側(cè)的激勵(lì)機(jī)制及空間效應(yīng)研究

朱鳳凱1，張鳳榮2，李 樂3

（1.華中農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430070；2.中國農(nóng)業(yè)大學(xué)資源與環(huán)境學(xué)院，北京 100193；3.東營市國土資源局，山東 東營 257091）

研究目的：基于農(nóng)地非農(nóng)化模型，從農(nóng)戶與區(qū)縣政府兩個(gè)層面，考察指標(biāo)供給側(cè)的激勵(lì)機(jī)制及空間效應(yīng)，以期為地票交易供給側(cè)激勵(lì)效率的完善提供參考。研究方法：文獻(xiàn)法和模型分析法；研究結(jié)果：空間上的“指標(biāo)漂移”受到區(qū)域差異的影響，導(dǎo)致農(nóng)戶和區(qū)縣政府層面上空間激勵(lì)低效的問題。研究結(jié)論：（1）在農(nóng)戶層面，地票增值收益的返還，忽視了宅基地資源價(jià)值的空間差異，造成了宅基地退出的空間低效和耕地保護(hù)效果的大打折扣；（2）區(qū)縣政府層面，地票需求者和供給者的雙重身份，指標(biāo)漂移過程中發(fā)展權(quán)的損失使其缺乏持續(xù)供給地票的積極性。（3）供給側(cè)激勵(lì)的改善需結(jié)合地票增值收益的形成和宅基地區(qū)位、功能差異，把握地票供給決策的影響因素，形成空間上層次分明、各有側(cè)重的地票供給激勵(lì)。

土地經(jīng)濟(jì)；地票制度；農(nóng)地非農(nóng)化；激勵(lì)機(jī)制；空間效應(yīng)；重慶市

1 引言

城市擴(kuò)張過程中的農(nóng)地非農(nóng)化已經(jīng)成為地方政府通過積累土地資本發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的重要途徑，伴隨城市飛速擴(kuò)張，城郊優(yōu)質(zhì)的耕地資源不可避免地被大量占用，嚴(yán)峻的耕地保護(hù)形勢(shì)催生出更加嚴(yán)格的建設(shè)用地指標(biāo)控制。與此同時(shí)，農(nóng)村宅基地的無償使用和退出機(jī)制缺失，也使得大量農(nóng)村建設(shè)用地閑置浪費(fèi)。人口城市化與土地城市化不協(xié)調(diào)的問題在全國普遍存在。

在城市化發(fā)展的瓶頸期，全國多個(gè)省、市進(jìn)行了城鄉(xiāng)用地空間置換的實(shí)踐，借助城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策“拆舊—建新—安置”的運(yùn)行模式，為城市擴(kuò)張?zhí)峁┙ㄔO(shè)用地指標(biāo)[1]。其中，重慶市的地票交易更是引入了市場(chǎng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了建設(shè)用地指標(biāo)的市場(chǎng)交易和空間漂移，在保障耕地面積不減少的前提下，不但在年度建設(shè)指標(biāo)計(jì)劃之外，為地方政府的土地城市化開辟了新的空間，而且借助城鄉(xiāng)級(jí)差地租使農(nóng)戶“沉睡的土地資產(chǎn)”變現(xiàn)，促進(jìn)了人的城市化。

地票制度在取得成效的同時(shí)，在一些具體環(huán)節(jié)的做法上也飽受爭(zhēng)議。學(xué)術(shù)界從運(yùn)行機(jī)制、收益分配和制度績(jī)效等方面做了大量調(diào)研和分析，針對(duì)地票制度運(yùn)行中，地票收益分配機(jī)理和土地發(fā)展權(quán)（建設(shè)指標(biāo)）的分配等焦點(diǎn)問題展開了熱烈的討論。從以往的研究來看，往往過分推崇和強(qiáng)調(diào)農(nóng)村土地資產(chǎn)變現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)效率和級(jí)差地租帶來的指標(biāo)增值，對(duì)宅基地本身保障屬性和資源價(jià)值的思考不多[2-3]。雖然對(duì)地票供給環(huán)節(jié)的行政發(fā)包模式有所提及，但缺乏對(duì)基層政府行為激勵(lì)的深入分析[4-5]。

鑒于此，本文以重慶市地票交易為例，借助地票交易下的農(nóng)地非農(nóng)化模型，分析“指標(biāo)漂移”背景下農(nóng)地非農(nóng)化的收益分配機(jī)理，從農(nóng)戶和區(qū)縣政府兩個(gè)層面考察地票交易供給側(cè)的激勵(lì)機(jī)制和空間效應(yīng)，以期為地票供給側(cè)激勵(lì)效率的提升提供科學(xué)參考。

2 農(nóng)地非農(nóng)化過程中的市場(chǎng)均衡

在中國特有的城鄉(xiāng)二元土地制度下，城市的發(fā)展和建設(shè)用地的擴(kuò)張，不可避免地伴隨著農(nóng)村土地的征用和轉(zhuǎn)用[6]。本文通過農(nóng)地非農(nóng)化視角下的建設(shè)用地供需模型的引入，來表述中國城市建設(shè)用地?cái)U(kuò)張下市場(chǎng)均衡的形成機(jī)理。

城市建設(shè)用地?cái)U(kuò)張的市場(chǎng)均衡可由圖1描述。橫軸代表土地?cái)?shù)量，縱軸代表價(jià)格，假設(shè)社會(huì)發(fā)展的初始階段城市建設(shè)用地供給曲線是S。由于短期建設(shè)用地供給缺乏彈性，供給曲線垂直于橫軸，代表城市原有的存量建設(shè)用地。隨著城市發(fā)展對(duì)建設(shè)用地需求的日益增加，為了彌補(bǔ)土地供給的短缺，城市周邊的農(nóng)村集體土地被征用轉(zhuǎn)用為城市建設(shè)用地。土地的供給從長期來看具有一定的彈性，供給曲線變?yōu)?S'。在建設(shè)用地需求為D'的情況下，土地市場(chǎng)均衡價(jià)格為P1。整個(gè)城市發(fā)展和用地?cái)U(kuò)張的過程中，通過農(nóng)地征用轉(zhuǎn)用而增加的社會(huì)福利為△aec的面積。

現(xiàn)階段城鄉(xiāng)二元土地制度下，國家壟斷城市建設(shè)用地一級(jí)市場(chǎng)。通過征用農(nóng)村集體土地，再以將其以劃撥或出讓的形式在一級(jí)市場(chǎng)中流通。在政府參與農(nóng)地轉(zhuǎn)用并壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)的情況下，城市土地使用者的需求價(jià)格和農(nóng)戶供給價(jià)格從P1分別變?yōu)镻出和P征，政府通過征地、出讓在城市土地開發(fā)過程中獲得的單位面積收益分配為（P出-P征）。

P征與P出之間的差額主要由外部成本、土地增值收益和政府行政成本三個(gè)組成部分。（1）農(nóng)地征用和轉(zhuǎn)用是具有負(fù)外部性的行為，個(gè)體行為決策往往無法達(dá)到社會(huì)最優(yōu)，政府利用新增建設(shè)用地使用費(fèi)、耕地開墾費(fèi)等費(fèi)用，將社會(huì)成本納入到土地使用者的個(gè)體決策中；（2）城市土地開發(fā)涉及用途轉(zhuǎn)變的土地增值，而這部分增值往往來自于政府的基礎(chǔ)設(shè)施投資，因此，政府通過收取土地出讓金的形式，來回收投資收益，獲取土地所有者應(yīng)得的利益（漲價(jià)歸公）；（3）政府行政成本，即征地出讓過程中的所有交易費(fèi)用，一般表現(xiàn)為各種手續(xù)費(fèi)等其他稅費(fèi)的形式。征地出讓過程中的政府收益，看作是一種“稅”，是考慮外部成本、土地增值和交易費(fèi)用下，對(duì)“土地”這一商品征收的從量稅，表現(xiàn)為圖1中的bd段。通過征“稅”，使得農(nóng)地流轉(zhuǎn)均衡數(shù)量由Q1降為Q2，雖然造成了bdc的福利損失，但因?yàn)榭紤]了社會(huì)成本，消除了農(nóng)地非農(nóng)化過程中的市場(chǎng)失靈，更有利于耕地資源保護(hù)[7]。

圖1 傳統(tǒng)的農(nóng)地非農(nóng)化模型[8]Fig.1 Traditional model of farmland conversion

圖2 地票交易下的建設(shè)用地市場(chǎng)均衡Fig.2 Market equilibrium of construction land with land coupon

3 “指標(biāo)漂移”下的建設(shè)用地市場(chǎng)均衡

一般來講，地票制度包含地票的生產(chǎn)、交易、落地使用和收益分配4個(gè)環(huán)節(jié)。通過農(nóng)戶宅基地的退出復(fù)墾、指標(biāo)交易和落地使用，在保證耕地面積不變前提下，實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地指標(biāo)在城鄉(xiāng)之間的“漂移”和集中，解決城市擴(kuò)張過程中面臨的用地指標(biāo)限制。地方政府通過用地指標(biāo)在城鄉(xiāng)之間的“漂移”，增加了建設(shè)用地的供給量，同時(shí)，也刺激了對(duì)建設(shè)用地指標(biāo)的需求，達(dá)到新的市場(chǎng)均衡。

如圖2所示，在原有的建設(shè)用地市場(chǎng)均衡下，P征、P出分別為地票交易前的出讓價(jià)格（需求價(jià)格）和征地價(jià)格（供給價(jià)格），ad為征地與出讓價(jià)格之間的差額，則有：

地票交易運(yùn)行后，新的市場(chǎng)均衡形成：（1）供給方面，供給曲線S'本身并沒有移動(dòng)，因?yàn)榈仄苯灰椎氖找娣峙洳簧婕俺鞘兄苓厡⒈徽嫉氐霓r(nóng)戶，他們的征地補(bǔ)償仍然按照既定標(biāo)準(zhǔn)。但地票運(yùn)行使建設(shè)用地的供量給從Q3增加到了Q4，（Q4- Q3）即為地票交易指標(biāo)的規(guī)模。新的均衡下建設(shè)用地供給價(jià)格由P征沿供給曲線變?yōu)镻征'；（2）需求方面，地票的實(shí)施刺激和釋放了建設(shè)用地的市場(chǎng)需求，需求曲線D'向上移動(dòng)到D''，新的均衡下建設(shè)用地需求價(jià)格有P出變?yōu)镻出'。令征地與出讓價(jià)格之間的差額為bc，則有：

需求曲線的移動(dòng)可以從地票價(jià)款中的增值收益得到證實(shí)。根據(jù)地票實(shí)施細(xì)則，地票持有者在獲取土地使用權(quán)后，地票款計(jì)入地塊價(jià)格中，沖抵新增建設(shè)用地使用費(fèi)和耕地開墾費(fèi)。也就是說，地票實(shí)施前后，土地獲得成本有了變化：

據(jù)調(diào)查，重慶市2009年主城6區(qū)的新增建設(shè)用地使用費(fèi)和耕地開墾費(fèi)價(jià)格為7.33萬元/畝，當(dāng)時(shí)地票成交價(jià)格平均為9.3—9.5萬元/畝，高出2萬元/畝[8]；2011年江津地區(qū)的數(shù)據(jù)顯示，按照最高40元/m2計(jì)算的話,新增建設(shè)用地使用費(fèi)和耕地開墾費(fèi)價(jià)格約合2.67萬元/畝 ，而在 2011年3月份公布的標(biāo)號(hào)為“渝農(nóng)地所告字

［2011］ ”3號(hào)地票公開出讓公告中, 地票每畝的起拍價(jià)已經(jīng)漲到了16萬元/畝，這一差額變得更大[9]。換句話說，地票價(jià)款在扣除新增建設(shè)用地使用費(fèi)和耕地開墾費(fèi)之后的增值很大，也即bc - ad＞0。由式（1）和式（2），可知P出' - P征' -（P出- P征）＞0，由P出' - P出＞P征' - P征＞0，可得P出'＞P出。在圖2中反應(yīng)為需求量曲線的平移，由原來的D'變?yōu)镈''。

4 地票供給側(cè)的激勵(lì)機(jī)制與空間效應(yīng)

與建設(shè)用地增減掛鉤的“拆舊—建新”對(duì)應(yīng)模式不同，地票交易最大的特點(diǎn)是建設(shè)指標(biāo)在空間上的“漂移”，即農(nóng)戶不知道宅基地騰退的指標(biāo)用在哪里，用地企業(yè)也不知道購買的指標(biāo)來自哪里，所有地票通過市場(chǎng)這只看不見的手來實(shí)現(xiàn)空間上的漂移和分配。既然脫離了拆舊建新一對(duì)一的用地模式，地票的供給和落地便涉及到空間上的分配，指標(biāo)來自哪里，用在什么地方，都會(huì)影響到整個(gè)地票制度運(yùn)行的效果。

從地票供需平衡的角度來看，土地財(cái)政依賴和耕地保護(hù)限制下，各級(jí)政府的用地需求一直很強(qiáng)烈，在土地財(cái)政依賴和建設(shè)指標(biāo)緊缺催生出的地票需求，能否通過各種“價(jià)格”形式和經(jīng)濟(jì)激勵(lì)順利傳導(dǎo)到地票交易的供給側(cè)，是整個(gè)制度能否順利運(yùn)行的關(guān)鍵。因此，需要解決的關(guān)鍵問題是對(duì)地票供給者的激勵(lì)。而地票的供給又涉及到兩個(gè)不同的層面：一方面，在指標(biāo)騰退環(huán)節(jié)，農(nóng)戶作為宅基地的占用和使用主體，必須有合適的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)才肯退出；另一方面，在指標(biāo)的落地環(huán)節(jié)，區(qū)縣政府扮演著地票需求者和供給者的雙重角色，要在自身發(fā)展空間緊張的情況下完成全市每年的地票供應(yīng)任務(wù)，也離不開有效的激勵(lì)措施。鑒于此，本文將依據(jù)現(xiàn)行的地票交易制度，從指標(biāo)騰退和指標(biāo)落地兩個(gè)角度，分別考察地票供給的激勵(lì)機(jī)制及其產(chǎn)生的效應(yīng)。

4.1 農(nóng)戶層面的激勵(lì)機(jī)制與空間效應(yīng)

地票制度的實(shí)施打破了建設(shè)用地市場(chǎng)原有的供需平衡，在農(nóng)地非農(nóng)化過程中產(chǎn)生了新的分配機(jī)制。使農(nóng)戶得以通過城鄉(xiāng)之間的級(jí)差地租，將自有財(cái)產(chǎn)變現(xiàn)，分享城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果，為以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的城市化提供了有效路徑[2-3]。要了解農(nóng)戶作為地票供給者所得到的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，必須明確其參與農(nóng)地非農(nóng)化的福利分配機(jī)理和財(cái)產(chǎn)變現(xiàn)過程。

圖2中展示了地票交易運(yùn)行后，城市建設(shè)用地市場(chǎng)達(dá)到新的供需平衡。此時(shí)，額外每單位建設(shè)用地的需求價(jià)格由P出上升至P出'，土地供給價(jià)格從P征上升至P征'。兩者的共同作用，使得農(nóng)地非農(nóng)化過程中，征地價(jià)格與出讓價(jià)格之間的差額（上文模型中提到的“稅”）由ad段，增加為bc段。與地票制度實(shí)施之前相比，農(nóng)地非農(nóng)化過程中征地價(jià)格和出讓價(jià)格之間的差額收益，除去外部性成本、土地增值收益和政府行政成本之外，還增加了地票交易中的增值收益，參考圖2可表示為（bc - ad）×（Q4- Q3）。按照現(xiàn)行的地票交易制度規(guī)定，地票增值收益中扣除政府行政成本后，應(yīng)全部返還地票的供給者—農(nóng)戶集體。地票增值收益作為一種直接的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，使農(nóng)村宅基地的退出成為可能。地票交易為宅基地這一農(nóng)戶資產(chǎn)在集體土地制度之外的變現(xiàn)提供了有效途徑。

地票交易制度中經(jīng)濟(jì)激勵(lì)方式，不但在土地收益分配的邏輯性和公平性、合理性上遭到了學(xué)者的質(zhì)疑，而且在政策實(shí)施效果，尤其是耕地保護(hù)效果顯得不盡人意。賀雪峰[5]就曾經(jīng)質(zhì)疑這種農(nóng)戶財(cái)產(chǎn)權(quán)的變現(xiàn)形式，認(rèn)為地票的價(jià)值并不是農(nóng)戶宅基地的自身價(jià)值的體現(xiàn)，而是其所代表的建設(shè)用地指標(biāo)的價(jià)值體現(xiàn)，是國家土地用途管制導(dǎo)致建設(shè)用地稀缺所產(chǎn)生的增值收益。將宅基地復(fù)墾后騰退的指標(biāo)拿去城里使用并變現(xiàn)，是一種“變戲法”式的數(shù)字游戲。

正是因?yàn)樯鲜鲈颍F(xiàn)行的地票收益分配模式將產(chǎn)生一個(gè)突出問題：由于宅基地退出的區(qū)位因素和資源價(jià)值被忽略，經(jīng)濟(jì)激勵(lì)出現(xiàn)了耕地保護(hù)上的空間低效。農(nóng)戶宅基地騰退的指標(biāo)在土地交易所上市之后，其增值收益在政府指導(dǎo)價(jià)格的基礎(chǔ)上由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)決定。雖然政府指導(dǎo)價(jià)格作為交易低價(jià)能夠部分反映宅基地的現(xiàn)狀區(qū)位價(jià)值（安置復(fù)墾等成本），但市場(chǎng)需求旺盛下市場(chǎng)價(jià)格一般會(huì)大大超出指導(dǎo)價(jià)。市場(chǎng)價(jià)格一定的前提下，同樣一畝地票必然是安置復(fù)墾成本低的遠(yuǎn)郊區(qū)增值收益較高。而且不同區(qū)位的農(nóng)戶也會(huì)算一筆賬，對(duì)于部分遠(yuǎn)郊農(nóng)戶來講，要么由于進(jìn)城務(wù)工宅基地早已空置廢棄，要么因?yàn)槭栌诠芾泶嬖凇耙粦舳嗾钡默F(xiàn)象，將雜草叢生的老宅舊宅退出并得到地票收益，自然相當(dāng)劃算；而對(duì)近郊平原丘陵區(qū)的農(nóng)戶來講，本身的就業(yè)生計(jì)方式已經(jīng)非農(nóng)化或兼業(yè)狀態(tài)，宅基地仍然承擔(dān)著季節(jié)性或部分留守家庭成員的居住保障功能，有的甚至衍生出了生產(chǎn)功能和財(cái)產(chǎn)性功能，宅基地退出的機(jī)會(huì)成本較大，目前的地票收益分配對(duì)他們的激勵(lì)效果有限。因此，目前的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)形式，必然造成宅基地退出多分布于偏遠(yuǎn)郊區(qū)的空間格局。

根據(jù)重慶市地票交易所公示數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2014年，地票交易總規(guī)模中有81.43%來源于重慶市“一小時(shí)經(jīng)濟(jì)圈”之外的偏遠(yuǎn)郊區(qū)。這種忽略空間差異和農(nóng)戶差異的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)方式間接影響了“指標(biāo)漂移”的政策效果。邊遠(yuǎn)山區(qū)本來就存在大量已經(jīng)撂荒的邊際土地，宅基地退出之后即使復(fù)墾為農(nóng)地也很快會(huì)被大自然自動(dòng)“生態(tài)恢復(fù)”[11]，難以實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)的基本目標(biāo)；而在指標(biāo)落地的區(qū)域往往集中在城鎮(zhèn)建成區(qū)周邊，占用的都是優(yōu)質(zhì)耕地。某種意義上來講，“指標(biāo)漂移”的做法沒有改變以往“占補(bǔ)平衡”政策所帶來的“耕地上山”的弊端，賬面面積平衡的假象下，耕地總體質(zhì)量和產(chǎn)能的下降不可避免。

4.2 區(qū)縣政府的發(fā)展權(quán)損失與激勵(lì)缺乏

從上文的分析來看，地票交易的實(shí)質(zhì)是城鄉(xiāng)之間土地流轉(zhuǎn)福利和增值收益的再分配。確保這一過程順利進(jìn)行的關(guān)鍵，除了地票交易平臺(tái)的搭建之外，最重要的便是地票增值收益的存在。在地票制度之前，傳統(tǒng)的農(nóng)地非農(nóng)化過程中，土地收益只涉及到近郊被征地農(nóng)戶、城市土地使用者和政府三者之間的分配。而在地票交易背景下，農(nóng)地非農(nóng)化的收益分配涉及到4方利益：近郊被征地農(nóng)戶、城市土地使用者、政府和地票供給者。政府在農(nóng)地非農(nóng)化過程中收益增加的部分必須通過地票價(jià)款的形式返還地票的供給者。因此，地票增值收益的存在（bc - ad＞0），是確保地票制度具有經(jīng)濟(jì)可行性的關(guān)鍵。

地票增值收益是否存在取決于哪些條件？對(duì)建設(shè)用地市場(chǎng)供需平衡的分析可以給出答案。如圖2所示，在ad已知的前提下，bc的大小既與地票的規(guī)模（Q4- Q3）有關(guān)，也決定于需求曲線D'移動(dòng)的幅度（α' - α）。由式（1）—式（2）可知，bc - ad = P出' - P出+ P征- P征'。由于地票指標(biāo)規(guī)模遠(yuǎn)小于已有的年度建設(shè)指標(biāo)市場(chǎng)供應(yīng)量（重慶市地票規(guī)模是年度建設(shè)指標(biāo)供應(yīng)計(jì)劃的10%），同時(shí)，城市近郊存在征地區(qū)片價(jià)，一定規(guī)模和范圍內(nèi)的征地價(jià)格相對(duì)穩(wěn)定，市場(chǎng)平衡下供給價(jià)格P征'≈P征，也即：

假定市場(chǎng)需求曲線為線性，記為Q = α - βP出（Q為農(nóng)地非農(nóng)化規(guī)模；α，β符號(hào)均為正）。地票實(shí)施后，需求曲線向上移動(dòng)，變?yōu)镼' = α' - βP出'。若Q3和Q4分別為地票實(shí)施前后市場(chǎng)均衡條件下的農(nóng)地非農(nóng)化規(guī)模，便有：

聯(lián)合式（3）—式（5）可得使bc-ad＞0成立的條件為：

由式（6）可知，地票需求量增加與供給規(guī)模增加的相對(duì)幅度，是決定地票增值收益大小的關(guān)鍵。正如圖2所示，當(dāng)需求增加大于地票供給時(shí)，地票增值收益為正。因此，若想確保一定的地票增值收益，必須依據(jù)建設(shè)用地需求的增加幅度，來確定地票供給的規(guī)模。與需求不相稱的地票供給規(guī)模，很容易影響到地票運(yùn)行的經(jīng)濟(jì)可行性。

地票需求的旺盛與否與其增值收益的大小密切相關(guān)，也是城市擴(kuò)張動(dòng)力和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的直接體現(xiàn)，落實(shí)到空間區(qū)位上則是中心城區(qū)與郊區(qū)城鎮(zhèn)城市化水平的差異。理論上，土地需求者根據(jù)對(duì)地塊增值的預(yù)期，來決定競(jìng)拍地票時(shí)的出價(jià)。若地塊位于地租地價(jià)水平較高、有良好土地升值預(yù)期的主城區(qū)，企業(yè)在保障成本支出和利潤后，仍可承受較高的土地取得成本，自然肯花高價(jià)購買地票。反之，則地票競(jìng)拍價(jià)格會(huì)較低。根據(jù)重慶市地票公示信息統(tǒng)計(jì)，截至2014年，約有97%的地票落在了重慶市“一小時(shí)生活圈”內(nèi)，其中超過80%的地票落在重慶市主城9區(qū)之內(nèi)，落于重慶市其他地區(qū)的地票指標(biāo)僅占3%。

重慶市地票落地的空間分布，基本體現(xiàn)了市場(chǎng)機(jī)制對(duì)資源配置中的基礎(chǔ)作用，地票落地區(qū)域集中于中心城區(qū)在配置效率上并沒有問題。但指標(biāo)落地的區(qū)域不平衡，卻導(dǎo)致了區(qū)縣基層政府積極性不高的問題。重慶市地票供給的機(jī)制是典型的“行政發(fā)包”，重慶市國土部門每年給各區(qū)縣制定了年度地票供應(yīng)的指標(biāo)任務(wù)，并納入政府工作考核體系[12]。

對(duì)于區(qū)縣政府來講，完成地票供給任務(wù)相當(dāng)于要減少自己轄區(qū)內(nèi)的建設(shè)用地總量，把騰退出的指標(biāo)漂移到中心城區(qū)，損失的是土地發(fā)展權(quán)這一財(cái)政收入的重要依托。區(qū)縣政府作為地票指標(biāo)的供給者，其本身也有著強(qiáng)烈的建設(shè)指標(biāo)需求。本來花費(fèi)了很大力氣騰退出的建設(shè)指標(biāo)，一轉(zhuǎn)手漂移到中心城區(qū)使用，而自身發(fā)展的用地需求卻難以得到滿足。尤其是位于郊區(qū)的各區(qū)縣，由于發(fā)展水平和行政能力的原因，本來就在全市建設(shè)用地指標(biāo)分配中處于劣勢(shì)；現(xiàn)在若繼續(xù)通過指標(biāo)漂移的形式，把自己轄區(qū)騰退出的建設(shè)指標(biāo)“漂移”至中心城區(qū)，未來發(fā)展的空間將受到更大的限制。

不少區(qū)縣政府轉(zhuǎn)而進(jìn)行對(duì)區(qū)縣更為有利的 “規(guī)范意義”上的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目，這樣便可將指標(biāo)留在本縣域之內(nèi)，而不再需要漂移出去交易[13]。尤其像江津區(qū)這種區(qū)位條件優(yōu)越、城市化發(fā)展迅速的近郊區(qū)縣，地票供給任務(wù)對(duì)他們來說已經(jīng)成為一種負(fù)擔(dān)。一定比例的地票價(jià)款收益已經(jīng)不能調(diào)動(dòng)基層政府地票供給的積極性，要求指標(biāo)落在本地的呼聲越來越高。因此，目前亟待解決的是區(qū)縣政府作為地票“供給者—需求者”雙重身份下的供給激勵(lì)問題。

5 地票供給側(cè)激勵(lì)的效率改進(jìn)

從地票供給側(cè)的激勵(lì)來看，不管是農(nóng)戶還是區(qū)縣政府，空間差異都是影響激勵(lì)效率和效果的重要因素。就地票制度而言，要實(shí)現(xiàn)地票供給側(cè)激勵(lì)效率的提升，必須建立空間差異化的收益分配機(jī)制，減少效率損失。那么，地票收益分配的根本依據(jù)應(yīng)該是什么？怎樣才是空間上有效的地票供給激勵(lì)？筆者認(rèn)為應(yīng)綜合宅基地的原始功能和地票增值收益的產(chǎn)生機(jī)理兩個(gè)方面來考察。

宅基地分配和使用制度設(shè)計(jì)是建立在其原始功能上的，即服務(wù)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，為農(nóng)戶提供居住保障的功能。宅基地退出之后的農(nóng)戶失去了居住保障，讓渡了土地權(quán)利。農(nóng)戶理應(yīng)得到的補(bǔ)償應(yīng)該是放棄宅基地使用權(quán)對(duì)其自身造成的經(jīng)濟(jì)損失，是宅基地退出的機(jī)會(huì)成本。而地票的增值收益則主要取決于建設(shè)用地的供需關(guān)系，是地票“供不應(yīng)求”所產(chǎn)生的溢價(jià)。因此，地票價(jià)款的組成理論上應(yīng)該表示為：

地票價(jià)款=新增建設(shè)用地使用費(fèi)+耕地開墾費(fèi)+宅基地退出成本+地票增值收益+政府行政成本

理論上合理的收益分配應(yīng)該是農(nóng)戶獲得其相應(yīng)的宅基地退出成本，而區(qū)縣政府和農(nóng)村集體獲得因建設(shè)指標(biāo)稀缺導(dǎo)致的地票增值收益。地票價(jià)款的數(shù)額及地票價(jià)款中宅基地退出成本和地票增值收益這兩個(gè)關(guān)鍵組成部分的比例，必須體現(xiàn)退出宅基地在空間區(qū)位上的差異性。因此，地票供給側(cè)的效率改進(jìn)應(yīng)從農(nóng)戶和區(qū)縣政府層面分別考慮：

（1）農(nóng)戶層面——收益分配應(yīng)體現(xiàn)宅基地的區(qū)位與功能價(jià)值。地票價(jià)款及其分配比例必須體現(xiàn)出宅基地空間區(qū)位和資源使用價(jià)值的差異。在地票價(jià)款中，地票增值收益作為整個(gè)土地市場(chǎng)上建設(shè)用地指標(biāo)稀缺所產(chǎn)生的溢價(jià)，在不同區(qū)縣之間應(yīng)該是相差不大的。地票價(jià)款在空間上的差異主要由宅基地退出成本體現(xiàn)。因此，農(nóng)戶層面的收益分配規(guī)則主要包括兩個(gè)方面：①參考基準(zhǔn)地價(jià)成果，對(duì)地票落地區(qū)域進(jìn)行細(xì)分，將地票供給地和使用地進(jìn)行級(jí)差地租的匹配，以需求為導(dǎo)向，確保不同地票供給區(qū)域所得的地票價(jià)款體現(xiàn)出區(qū)位差異。例如在中心城基準(zhǔn)地價(jià)等別較高的商住用地上，優(yōu)先使用近郊平原丘陵區(qū)供給的地票，而在基準(zhǔn)地價(jià)等別較低的土地或工業(yè)用地上，使用遠(yuǎn)郊山區(qū)供給的地票。這樣在地票成交價(jià)上便可以體現(xiàn)出宅基地退出成本的區(qū)位差異。②針對(duì)宅基地退出的農(nóng)戶，綜合宅基地區(qū)位、功能和利用強(qiáng)度等指標(biāo)，對(duì)宅基地的退出成本進(jìn)行評(píng)價(jià)和測(cè)算，基于測(cè)算結(jié)果來調(diào)整不同區(qū)縣政府與集體、農(nóng)戶之間的收益分成比例。農(nóng)村宅基地是保障性住房的產(chǎn)物，理論上農(nóng)戶對(duì)宅基地只有根據(jù)自身需要占用、使用的權(quán)利，當(dāng)農(nóng)戶脫離農(nóng)業(yè)，甚至農(nóng)村之后，宅基地的住房保障功能便相應(yīng)地退化和消失。例如偏遠(yuǎn)山區(qū)的農(nóng)戶，迫于農(nóng)業(yè)比較收益的低下而外出務(wù)工，其宅基地常年空置甚至早已廢棄，其住房保障功能早就弱化甚至消失，農(nóng)戶分成比例應(yīng)適當(dāng)降低；對(duì)于近郊平原丘陵區(qū)的農(nóng)戶，由于區(qū)位的優(yōu)勢(shì)不缺非農(nóng)就業(yè)的機(jī)會(huì)，農(nóng)村宅基地仍然承擔(dān)著季節(jié)性或部分留守家庭成員的住房保障功能，有的甚至衍生出了生產(chǎn)功能和財(cái)產(chǎn)收益功能，農(nóng)戶分成比例理應(yīng)基于區(qū)位和現(xiàn)狀價(jià)值適當(dāng)提高。

通過以上兩個(gè)方面的措施，可以有計(jì)劃地提高地票交易制度在耕地保護(hù)上的空間效率。如圖3（a）所示，收益分配規(guī)則調(diào)整之前，山區(qū)、丘陵和平原區(qū)的宅基地因區(qū)位差異，存在不同的退出成本。但在地票的公開市場(chǎng)交易下，面對(duì)的卻是幾乎相同的成交價(jià)格（P0）。遠(yuǎn)郊山區(qū)宅基地退出后獲得的生產(chǎn)者剩余（地票增值收益）多于近郊。而收益分配規(guī)則的調(diào)整（圖3（b）），使得不同區(qū)位的農(nóng)戶面臨不同的地票價(jià)格（P1，P2和P3），且均高于其保留價(jià)格（宅基地退出成本），將地票交易的生產(chǎn)者剩余由之前的三角形S0的面積調(diào)整為三角形S1、S2與S3之和。農(nóng)戶在做出宅基地退出決策時(shí)主要衡量地票流轉(zhuǎn)收益與宅基地退出成本（機(jī)會(huì)成本）的差異，基于家庭總效用最大化的目標(biāo)，在退出收益大于成本時(shí)，理性的選擇必然是退出。因此，理論上可在不影響農(nóng)戶宅基地退出決策的前提下，促使近郊丘陵平原區(qū)的農(nóng)戶有更大的退出可能性，將宅基地退出區(qū)域的重心向丘陵平原區(qū)轉(zhuǎn)移。

在政策落實(shí)后，遠(yuǎn)郊農(nóng)戶宅基地對(duì)應(yīng)的地票價(jià)值必然減少，農(nóng)戶的心理不可避免會(huì)有落差，可能影響到一部分地票供給。但近郊平原丘陵區(qū)的農(nóng)戶收益分配比例的提高會(huì)促使該地區(qū)更多的農(nóng)戶考慮退出宅基地，這在一定程度上可以彌補(bǔ)由遠(yuǎn)郊山區(qū)地票供給的減少。另一方面，即使總的地票供給量受到影響，但從空間上來看，退出宅基地的來源重心由遠(yuǎn)郊山區(qū)向近郊平原丘陵區(qū)拉近，減少了“宅基地復(fù)墾投資—山區(qū)新增耕地—新增耕地撂荒”這一過程性浪費(fèi)，提高了復(fù)墾新增耕地的質(zhì)量和利用的可持續(xù)性。可以預(yù)見，新的收益分配規(guī)則和經(jīng)濟(jì)激勵(lì)手段將會(huì)在平原區(qū)形成新的村落體系和農(nóng)田格局。在以林地為景觀基質(zhì)的遠(yuǎn)郊山區(qū)，廢棄宅基地作為干擾斑塊，即使不退出，也會(huì)因常年缺少維護(hù)而被“大自然”的力量自動(dòng)修復(fù)成生態(tài)用地，對(duì)生態(tài)環(huán)境基本沒有負(fù)面影響。

圖3 收益分配規(guī)則調(diào)整后不同區(qū)位農(nóng)戶面臨的激勵(lì)變化Fig.3 Changes of the incentives for households at different locations after the adjustment of land coupon income distribution

（2）區(qū)縣政府層面——地票增值收益分配與發(fā)展權(quán)激勵(lì)相結(jié)合。事實(shí)上，重慶市在區(qū)縣政府層面已經(jīng)有相應(yīng)的政策激勵(lì)，比如給予區(qū)縣政府返還30%地票指標(biāo)、地票價(jià)格打折和1萬元/畝的工作經(jīng)費(fèi)等多項(xiàng)經(jīng)濟(jì)激勵(lì)[14]。但目前來看，激勵(lì)效果上并不理想。工作經(jīng)費(fèi)包含了政府的行政成本，相對(duì)于地票增值來說數(shù)額并不大，激勵(lì)效果有限。而地票指標(biāo)返還和地票價(jià)格打折等給予區(qū)縣政府優(yōu)惠政策相當(dāng)于在市場(chǎng)配置的基礎(chǔ)上利用行政權(quán)力改變部分地票的落地區(qū)域，其實(shí)質(zhì)是行政手段對(duì)市場(chǎng)配置的干預(yù)，忽視了地票制度運(yùn)行的內(nèi)在機(jī)理。

地票指標(biāo)返還相當(dāng)于在地票交易之前就規(guī)定其將來使用的區(qū)域進(jìn)行限定，那么，在可行性研究階段，企業(yè)就會(huì)通過成本收益分析，否決購買地票的方案，最后很可能出現(xiàn)地票無人問津、導(dǎo)致流拍的現(xiàn)象。尤其對(duì)部分發(fā)展?jié)摿τ邢蕖⑼恋匦枨笤鲩L乏力的區(qū)縣來說，30%的地票返還指標(biāo)可能難以消化。與區(qū)縣土地需求不相稱的地票供給規(guī)模帶來的后果會(huì)是地票增值收益的消失。即使多余的地票最終被政府土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)“消化”，這種沒有需求拉動(dòng)的土地城市化最終也會(huì)造成低密度、低質(zhì)量的城鎮(zhèn)擴(kuò)張和地方政府債務(wù)問題。

然而，地票價(jià)格打折可以通過降低拿地成本的方式吸引企業(yè)通過投資可行性決策來購買地票，并使用在具有良好投資回報(bào)的近郊區(qū)縣。打折后的地票價(jià)款雖然相比用在中心城區(qū)的收益會(huì)有所降低，但根據(jù)農(nóng)戶層面的激勵(lì)措施中的分析，這部分地票可由遠(yuǎn)郊山區(qū)供給，只要地票落地區(qū)域與宅基地退出區(qū)域存在合理的級(jí)差地租，使農(nóng)戶獲得的地票收益分配能彌補(bǔ)其宅基地退出成本，對(duì)宅基地退出的理性決策影響不大。具體的地票價(jià)格與供給量可交由空間細(xì)分后的市場(chǎng)來配置。

區(qū)縣政府層面供給激勵(lì)的核心在于，一方面因地票供給而損失的發(fā)展權(quán)需要得到補(bǔ)償，另一方面，落在郊區(qū)區(qū)縣的地票指標(biāo)必須與其建設(shè)用地需求（經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平）相協(xié)調(diào)。因此，地票增值收益分配與發(fā)展權(quán)激勵(lì)兩種方式的結(jié)合，是解決區(qū)縣政府供給激勵(lì)的有效途徑。首先，基于農(nóng)戶宅基地退出成本的評(píng)估，在新的收益分配規(guī)則下，適當(dāng)提高遠(yuǎn)郊山區(qū)政府在地票收益中的分配比例，從財(cái)政收益上給予供給激勵(lì)；其次，依據(jù)現(xiàn)狀城市化水平和城鎮(zhèn)體系發(fā)展規(guī)劃，評(píng)估區(qū)縣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和土地需求潛力，對(duì)于近郊發(fā)展勢(shì)頭較好的區(qū)縣，側(cè)重于建設(shè)指標(biāo)的激勵(lì)，根據(jù)其地票供給規(guī)模給予地票價(jià)格的折扣，或者可以封閉運(yùn)行的增減掛鉤指標(biāo)，滿足這部分區(qū)縣的發(fā)展建設(shè)需求；最終依據(jù)“中心城—近郊—遠(yuǎn)郊”的城鎮(zhèn)發(fā)展空間體系，形成“遠(yuǎn)郊側(cè)重收益分配、近郊側(cè)重發(fā)展權(quán)補(bǔ)償”的激勵(lì)模式，優(yōu)化建設(shè)用地空間布局。

6 結(jié)論

地票交易作為城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的“升級(jí)版”，打破了傳統(tǒng)模式上的建設(shè)用地市場(chǎng)平衡和耕地占補(bǔ)平衡局面。通過地票這一發(fā)展建設(shè)許可的引入，在確保耕地面積不減少的前提下，為地方政府土地財(cái)政依賴下的城市發(fā)展模式開辟空間；同時(shí)，允許宅基地退出的農(nóng)戶通過地票價(jià)款補(bǔ)償?shù)男问剑瑓⑴c農(nóng)地非農(nóng)化的收益分配，分享城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。面對(duì)城市發(fā)展旺盛的土地需求，地票制度想要順利運(yùn)行，必須妥善解決供給側(cè)的指標(biāo)來源問題。考慮到重慶市地票指標(biāo)供給的“行政發(fā)包”模式，地票的供給不但建立起農(nóng)戶參與土地收益分配的激勵(lì)機(jī)制，而且要滿足區(qū)縣政府作為指標(biāo)供給者和需求者雙重身份的發(fā)展訴求。

本文借助城市建設(shè)用地供需模型，從地票供給側(cè)的農(nóng)戶和區(qū)縣政府兩個(gè)層面，分析了當(dāng)前重慶市地票制度運(yùn)行中經(jīng)濟(jì)激勵(lì)上存在的空間低效等問題，并提出了針對(duì)性的效率提升對(duì)策：（1）農(nóng)戶層面，將指標(biāo)供不應(yīng)求而產(chǎn)生的地票增值收益連同宅基地退出成本一起返還農(nóng)戶集體的收益分配方式，掩蓋了農(nóng)戶宅基地本身的資源價(jià)值。在空間上造成宅基地退出多集中于偏遠(yuǎn)山區(qū)的效應(yīng)，不但耕地保護(hù)效果上打了折扣，也沒有讓已經(jīng)實(shí)現(xiàn)生計(jì)非農(nóng)化的近郊農(nóng)戶順利實(shí)現(xiàn)城市化；（2）區(qū)縣政府層面，雖然地票集中落地于土地需求較高的中心城區(qū)體現(xiàn)了市場(chǎng)配置的經(jīng)濟(jì)效率，但空間上指標(biāo)落地的不均衡和“行政發(fā)包”式的供給地票模式，使得不少區(qū)縣地票供給的積極性大大降低，轉(zhuǎn)而推行有利于自身發(fā)展的增減掛鉤。缺乏對(duì)區(qū)縣政府 “供給者—需求者”雙重身份下的有效激勵(lì)，將成為地票可持續(xù)運(yùn)行的難題。

針對(duì)地票供給側(cè)激勵(lì)的空間低效問題，本文從地票收益分配和發(fā)展權(quán)激勵(lì)入手，提出了效率改進(jìn)的策略。一方面，依據(jù)宅基地的功能現(xiàn)狀與資源價(jià)值調(diào)節(jié)農(nóng)戶收益分配比例。體現(xiàn)農(nóng)戶層面地票供給激勵(lì)的空間差異，解決近郊平原丘陵區(qū)退出激勵(lì)不足的問題，將宅基地退出區(qū)域的重心從遠(yuǎn)郊向近郊轉(zhuǎn)移。另一方面，結(jié)合區(qū)縣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與建設(shè)用地需求，建立層次分明、各有側(cè)重的激勵(lì)機(jī)制。在宅基地價(jià)值評(píng)估與地票收益分配比例調(diào)整的基礎(chǔ)上，對(duì)近郊區(qū)縣采用地票價(jià)格打折、增減掛鉤指標(biāo)激勵(lì)等方式，補(bǔ)償其因地票供給產(chǎn)生的發(fā)展權(quán)損失。

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（本文責(zé)編：戴晴）

Study on the Economic Incentives and Spatial Effects on the Supply Side of Land Coupon from the Perspective of Farmland Conversion

ZHU Feng-kai1, ZHANG Feng-rong2, LI Le3
（1. College of Public Administration, Huazhong Agricultural University, Wuhan 430070, China; 2. College of Resources and Environmental Sciences, China Agricultural University, Beijing 100193, China; 3. Dongying Bureau of Land and Resources, Dongying 257091, China）

The purpose of this paper is to analyze the incentive mechanism and the spatial effects on the supply side of Chongqing’s land coupon system, based on the farmland conversion model and to provide references for improving the efficiency of incentive on land coupon’s supply side. Methods of literature analysis and model analysis are used in the research. The results show that spatial transference of construction land quota is bound to be affected by regional differences, which thereby causes spatial inefficient of economic incentive in both rural households and county-level governments. In the aspect of rural households, economic incentives for farmers neglected the spatial differences of therural residential land value, and has caused spatial inefficient of rural residential land exit and hampered the performance of cultivated land protection. In the aspect of the county-level governments, there was a lack of efficient incentive for development right with regard to the sustainable land quota supply, considering their dual identities of the supplier and demander. In conclusion, we defined the effective conditions for the income distribution and spatial distribution of land coupon, based on analyzing the incremental benefit formation mechanism of land coupon and the location and function of rural household homestead system. We also argued that incentives with spatial difference should be proposed in the steps of rural residential land exit and land coupon utilization, through evaluating rural residential land value and potential land market demand in the specific county.

land economy; land coupon system; farmland conversion; incentive mechanism; spatial effects; Chongqing

F301.1

A

1001-8158（2016）10-0011-08

10.11994/zgtdkx.20161111.104616

2016-07-21；

2016-08-17

國家自然科學(xué)基金項(xiàng)目（41271111）；中央高校基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)基金（0900206296）；中國不動(dòng)產(chǎn)市場(chǎng)研究中心開放課題（201601）。

朱鳳凱（1986-），男，山東昌邑人，講師。主要研究方向?yàn)橥恋乩靡?guī)劃與土地整治。E-mail: zfk_0118@mail.hzau.edu.cn

張鳳榮（1957-），男，河北滄州人，教授。主要研究方向?yàn)橥恋匾?guī)劃與評(píng)價(jià)、土地可持續(xù)利用。E-mail: frzhang@cau.edu.cn