環保產業的新時代

姜青新

環保產業的發展需要政府和市場“雙劍合璧”，共同推動。位于北京市朝陽區的高安屯垃圾焚燒發電廠項目是北京市環保基礎設施的重點工程，項目采用BOO模式，由金州環境集團負責投資、建設和運營

為確保環保資金發揮實效，環境保護部擬出臺《政府采購環境服務指導意見》（以下簡稱《意見》），環保投入將從以往的“過程買單”轉向“見效付費”，環境服務模式的轉型，有望迎來環保產業新的時代。這將幫助政府更加合理地使用財政資金，同時可以吸引更多社會資本進入環境服務領域，放大財政環保投入資金的作用。將許多環境公共服務項目納入地方政府采購，并一律通過公開招投標進行。

納入到指導意見中的政府采購的環境公共服務，將包括城鄉生活廢水、垃圾收集、轉運、處理的單項或者一體化服務，城鄉區域河道水域、公園湖泊水質養護、城鄉植樹種草，國家公園、自然保護區等環保、城鄉公用土地的環境修復服務。《意見》規定，政府購買環境服務將一律通過公開招投標的方式獲得。目前由地方政府“買單”大力建設的環境污染監測系統也將納入到改革領域，將由專業的機構建設和運行，政府資金將轉向按照效果來支付費用。

此外，即將出臺的指導意見中，除了包括可以購買環境服務的內容，還有引導產業的相關政策。比如，環境服務的投融資、環境服務收費、消除條塊分割、打破行業壁壘、稅收、建立企業提供環境服務的考核機制等。

近年來，從中央到地方各級政府都下大力氣進行環保投入，保守估計最近10年用于環保的總投入約為4萬億元。但是，巨額環保資金卻沒有完全用到該用的地方，環境基礎設施建設已經成為審計問題頻發的“重災區”。堅信《意見》的出臺將有力地促進環保資金的使用效率，環保投入將從以往的“過程買單”轉向“見效付費”，環境服務模式的轉型，有望迎來環保產業發展的新時代。

政府采購環境服務的內容和產業引導政策有望明確，由“過程買單”轉向“見效付費”，讓環保產業升級與轉型進一步明朗化，進入綜合環境服務業時代

從購買治理工程到購買服務，環保投入將從以往的“過程買單”轉向“見效付費”。這將幫助政府更加合理地使用財政資金，同時可以吸引更多社會資本進入環境服務領域，放大財政環保投入資金的作用。

此前，環境保護部已經就環境服務進行過多次調研，北京、山東、河北等地進行了政府采購環境服務的試點工作，一些地方政府也開始出售和剝離一部分環境服務類企業和資產。比如，過去地方政府要投入大量財政資金建設城市污水處理廠，承擔了污水處理廠工作人員、運行等多項費用。以后更多的模式將是由社會資金籌建污水處理廠，企業成為政府的污水處理服務商，政府根據治理服務的效果來付費。

據了解，《意見》明確了引導環境服務產業的相關政策，這都將充分激發市場主體的作用。比如環境服務的投融資、環境服務收費、消除條塊分割、打破行業壁壘、稅收、建立企業提供環境服務的考核機制等。另外，此次政府采購公共服務的定調，也讓環保產業的升級與轉型進一步明朗化。環保產業將進入綜合環境服務業時代，商業模式創新與轉型的時機正在成熟，合同環境服務將成為環境服務業快速發展的突破口。

在新政策推動下，環境公共服務的范圍將進一步擴大，管網運營與維護、土地修復、水體修復、河湖修復、生態修復等更多環境領域市場需求將被進一步釋放，并進入合同環境服務范圍之內。公共服務的采購方也將轉型和擴大，從單一的城市政府向跨區域、跨流域轉變。產業格局將隨之改變。

由政府購買環境服務，改變了以往將資金直接撥付到相關部門和企業的做法，使環保資金發揮最佳使用效果

2002年后，我國的環保工作進入基礎設施快速建設階段，產業發展也進入到了工程建設階段。到2008年，產業投資快速增長，一批優秀企業已經成長形成，產業發展也進入了轉型過渡期。政府在環境治理服務上的投入越來越大，地方政府對環保的投入也在普遍增加。據統計，2014年中央預算主要支出項目安排上，節能環保的預算支出達到2109.09億元，比2013年增長7.1%。但是，很多資金在流轉過程中被“雁過拔毛”，以致需要巨額資金投入的環境基礎設施建設已成為歷年審計問題頻發的“重災區”。

據報道，國家審計署對9個省市2010年度城鎮污水垃圾處理專項資金審計中發現，13個單位將污水垃圾處理資金用于出借、股權投資和其他基礎設施建設等支出，涉及污水垃圾處理項目建設財政資金3308萬元、污水處理項目建設貸款10.03億元，占9個省市專項投入的6.14%。

此外，有些項目未實現預期目標，造成嚴重的資產閑置、損失浪費現象。據審計署發布的《10個省1139個節能減排項目審計結果》顯示，部分已完工節能減排項目達不到預期的節能減排效果，涉及專項資金15.87億元。《關于環保領域34個利用國外貸款項目績效情況的審計結果》顯示，13個項目存在資產閑置或損失浪費現象，金額共計4.3億元。而政府通過公開招投標購買環境服務有利于堵住資金使用“黑洞”。比如將政府投入統一到由政府購買環境服務，改變了以往將資金直接撥付到相關部門和企業的做法，使環保資金發揮最佳使用效果。

北京大學中國公共財政研究中心主任林雙林稱：“如果政府什么都管，難免導致財政資金使用效率低下。社會上有很多專業化的公司愿意提供服務，政府通過公開招投標購買環境服務，有利于提高效率、提高服務水平。但需要注意的是，購買的時候要公開招標，確保競爭公平公正，防止出現腐敗、權力尋租等問題。”

環境服務業發展需要政府和市場“雙劍合璧”，產業模式轉型將帶來市場繁榮，產值迅速增長

當今社會的運作和發展模式，離不開“有形的政府之手”和“無形的市場之手”。而政府在環境治理中只發揮調節作用，市場發揮決定性作用。因此，環保產業的發展需要政府和市場“雙劍合璧”，共同推動。中國社會科學院城市發展與環境研究所所長潘家華表示，對環境的管理體不應該是行政性的、簡單的、命令式的。環境是一種資源，要發揮市場在資源配置中的決定性作用。

林雙林介紹說，現在包括美國在內的西方國家政府購買服務體系已經非常健全，“公共事務”政府購買服務方面有了很大改變。目前，美國環境服務業已逐漸成為拉動GDP增長的重要動力。2010年，美國環境服務業占GDP份額為1.13%，創造了大量就業崗位。產值為611.5億美元，污水處理服務產值為469.1億美元，環境咨詢與工程設計服務產值為270.2億美元，環境修復服務產值為121.8億美元，環境測試與分析服務產值為18.4億美元。

近年來，包括中國、泰國、馬來西亞在內的一些發展中國家開始對“公共事務”部門進行改革，在污水、垃圾處理領域引入BOT、BOO等運行模式，引導私人部門進行資金投入。根據經濟合作與發展組織（OECD）統計，1990年～2004年，11個OECD國家加上“金磚四國”通過公私合營方式在水處理服務部門投資額達112億美元。

“政府讓社會上的私人公司提供服務，同時也請私人公司監督，確保服務的質量。政府購買服務是改革的一個方向，主要是為了提高財政資金的使用效率。花一樣的錢，把事情辦得更好或者辦更多的事。”林雙林說。“環境服務業模式的轉型意味著產業迎來一個新的時代，可能會使產值由原來的1000億元增長到幾萬億元甚至更多。”清華大學環境學院環境產業研究中心主任傅濤認為，環境服務業模式的轉型將帶來環保市場井噴。

而據香港萬得通訊社報道，截至2011年年底，我國環境服務業年收入總額約為1500億元，占環保產業的15%，收入年增長率為30%。“十二五”期間，如繼續保持30%的年增長率，則意味著到2015年年底全國環境服務業年產值將達2250億元。

環保產業是具有廣闊發展潛力的新興戰略性產業，近年來得到了國家的高度重視和社會的極大關注。國家在環保方面的投入大幅度增加，社會資本正進入環境領域，接下來隨著《政府采購環境服務指導意見》的出臺，我國環保產業將進入又一個發展的高潮期，環保產業將在市場引領下步入快速發展的軌道。（作者單位：北京師范大學教育技術學院）

編輯|劉書梅 shumei.liu@wtoguide.netendprint