關于霧霾問題的考察

韓曉武

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關于霧霾問題的考察

韓曉武

霧霾已成為當前我國大氣污染的一個突出問題。抓緊找出霧霾的成因，并采取切實有效的措施解決霧霾問題，已成為今后一個時期我國環境保護甚至可以說是經濟社會發展的一項十分緊迫的任務。

一、霧霾已成為我國環境污染的突出問題

改革開放以來，我國經濟長期高速發展，舉世矚目。但隨之而來的生態環境也受到較大破壞。特別是近些年來，我國從東到西，從北到南，除個別地區外，可以說普遍出現了霧霾天氣，其中許多地區出現了大規模嚴重霧霾天氣，持續時間之長、覆蓋范圍之廣、污染程度之重前所未有。據國家環保部《全國空氣質量月報》顯示，自2013年對全國74個重點城市實施PM2.5監測以來，平均超標天數比例達47.7%，而且重度污染比例很大。根據有關部門監測數據，細顆粒物（PM2.5）嚴重超標，覆蓋了從京津冀到長三角再到珠三角的廣闊區域，甚至還波及到海南、香港等地，覆蓋范圍達270多萬平方公里，受影響人口6億以上。監測數據顯示，部分地區PM2.5的測試值甚至超過1000ug/m3，北京、石家莊等城市前兩年甚至曾達到過900ug/m3。持續大面積霧霾帶來的經濟社會風險和重大損失，無疑已成為關系我國經濟可持續發展甚至社會和諧穩定的重大問題。

二、霧霾的成因錯綜復雜尚在探索中

日益嚴重的霧霾引起各界高度關注，也引發各界對其成因的激烈討論。綜合起來主要有以下幾種觀點：

一是“碳排放說”，即霧霾主要來自于燃煤和汽油等化石燃料。例如，綠色和平組織和英國利茲大學研究團隊前一段發布了一項研究報告，指出中國京津冀地區PM2.5污染，煤炭燃燒排放出的大氣污染物是最大根源。其中，煤炭燃燒排放出的污染物，對一次PM2.5顆粒物排放貢獻為25%，而對二氧化碳和氮氧化物的貢獻則分別達到了82%和47%。北京大學環境模擬與污染控制國家重點實驗室的一份研究報告也指出，49%的PM2.5來自于燃煤。這些研究報告雖然在研究結論的具體數據上有一定出入，但共同點是將霧霾的成因指向燃煤和汽油等化石燃料。目前“碳排放說”在數量上占有一定優勢。

二是“多來源說”，即霧霾形成的原因有多種因素，而且不同地區也有所差異。國家環保部曾發布《2011年中國機動車污染防治年報》，指出機動車排放的氮氧化物、揮發性有機物約占北京市污染物排放總量的58%和40%，機動車排放形成的細微顆粒物約占PM2.5來源的22%。2013年中科院大氣物理研究所課題組也指出北京地區PM2.5有六個重要來源，其平均貢獻率分別是土壤塵15%、燃煤18%、生物質燃燒12%、汽車尾氣與垃圾焚燒4%、工業污染25%、二次無機氣溶膠26%。可以看出，這項研究結論與環保部的研究結論相差很大。復旦大學大氣化學研究中心主任莊國順領導的課題組對2000—2012年上海兩個監測點實施的監測結果顯示，上海機動車尾氣造成大氣中PM2.5污染貢獻已經超過50%。這方面的研究報告也還有許多。從這些報告也可以明確看到，盡管各方研究的具體結論不一，但有一點是相同的，即霧霾是多種因素造成的。

三是“氣候成因說”，即霧霾是由多種氣候因素相互作用的結果。以國家氣候中心氣候監測室首席氣候專家周兵為代表指出，全球氣候變暖帶來的暖冬使得冷空氣活動減弱，導致“靜穩天氣”和“輻射逆溫”提升了霧霾發生頻率和霧霾的濃度。一些研究認為，逆溫層好比一個鍋蓋覆蓋在城市上空，這種高空的氣溫比低空氣溫更高的逆溫現象，使得大氣層低空的空氣垂直運動受到限制，空氣中懸浮微粒難以向高空飄散而被阻滯在低空和近地面。近些年城市里大樓越建越高，阻擋和摩擦作用使風流經城區時明顯減弱。靜風現象增多，不利于大氣中懸浮微粒的擴散稀釋，容易在城區和郊區周邊積累形成霧霾。這派觀點還認為在大氣中經過物理化學反應產生二次生成細顆粒物——硝酸鹽、硫酸鹽、銨鹽和有機氣溶膠，這些也可能導致霧霾形成，而且比碳排放等直接排放還要多。

四是“建筑排放說”，即建筑工程使用的建筑材料以及建筑物的耗能是霧霾形成的重要原因。這種觀點認為建筑能耗每年占到全球總能耗的40%，我國95%以上的建筑物都是高耗能建筑，加上建筑過程中大量消耗鋼材、板材等所產生的碳排放，對大氣污染物形成的影響不可小覷。這個說法以中國房地產研究會為代表，該研究會曾專門發表過一篇研究報告，持有這種觀點的人數量并不太多。

五是其他觀點，甚至歪理邪說。隨著關于霧霾成因論爭的不斷升溫，一些異端甚至邪說也開始出現。比如美國人馬克安在網絡上發表過一篇《中國煤炭工業的崩潰和核霧染災難》的博文，認為華北霧霾主要是來自內蒙古自治區大營地區煤礦的放射性鈾，因而他提出了“核霧染災難說”。再比如有人提出了“氣候武器說”，認為霧霾與美國高頻主動極光研究計劃項目（HAARP）有關，認為美國人利用高頻電磁波束控制高層大氣，最終達到改變上層大氣風向、控制氣象效果的目的，霧霾的產生與此有關。

關于霧霾的成因之所以眾說紛紜甚至各派觀點南轅北轍，除了霧霾的形成確實復雜，主要還是我們對霧霾的形成和構成還缺乏綜合性、系統性監測研究，各研究機構還處于“各自為政、自說自話”的狀態。考察有關的研究報告，可以發現其中絕大多數研究結論是基于有限的范圍，監測力量零散，難以全面反映大氣污染整體狀況。特別是對PM2.5成因及傳輸機理的研究，還缺乏科學有效的論證，研究層次與深度不夠。實際上，霧霾是全人類共同面對的一個問題。很多西方發達國家在經濟快速發展階段都曾出現過遮天蔽日的嚴重“霧霾”天氣。英國首都倫敦就曾因霧霾嚴重而被稱為“霧都”。相比之下，我國是世界上工業化發展最快的新興經濟體國家，高耗能、高污染產業比重較大，傳統的煤煙型污染問題尚未完全解決，又向工業排放、燃煤取暖、機動車尾氣、建筑和道路交通揚塵、居民燃燒排放以及沙塵暴等多種大氣污染共存的復合型污染演變，由此所引發的較大區域綜合性大氣污染問題與霧霾天氣頻發也必然具有發展的階段性特征。因此，從前一段人大調研和執法檢查的情況看，霧霾的形成并且日益嚴重的原因雖然很復雜，但從深層次分析，應該說是經濟因素、非經濟因素長期積累和共同作用的結果。以下一些因素，可以說得到了較為普遍共識：

第一，盲目追求增長速度，產業結構不合理，重化工業發展過度。前面簡單介紹了圍繞霧霾成因的各派觀點，盡管眾說紛紜，但有一點是共同的，即工業污染是主要霾源之一（歪理邪說除外）。多年來一些地方過于追求發展速度，重化工產能快速擴張，鋼鐵、火電、水泥、電解鋁等高污染、高耗能的重化工業，投資規模過大、增長速度過快。過度投資不僅導致產能嚴重過剩，而且嚴重污染環境。以鋼鐵工業為例，碳排放總量1995年4.5億噸，到2009年猛增至11.9億噸，而目前鋼鐵等重化工業產能利用率不到75%。許多污染企業就分布在城市周邊，嚴重影響城市空氣質量。一項研究報告指出，過去8年全球碳排放量增加了1/3，其中2/3來自我國，我們已經成為全球碳排放增速的第一大國。

第二，地方保護主義嚴重，環保法規執行不力。改革開放以來，我國出臺了包括大氣環境保護方面的大量環保法律法規，雖然不能說已十分健全完善，但應該說已經是有法可依了。可是，由于種種原因，這些法律法規并未得到認真執行，有的可以說形同虛設。再加上一些相關立法比較原則，執法的“自由裁量權”較大，一些地方“上有政策、下有對策”。有些地方政府受“發展是硬道理”的影響，把“發展”放在優先位置，環保執法不嚴、違法不究，甚至不讓環保人員進入企業檢查治污情況，導致一些污染項目長期受到保護，違法排污成本很低，污染行為始終得不到有效遏止。而且，由于傳統的粗放式管理，城市道路以及建設建筑工地的揚塵不按規定處理、農田秸桿隨意焚燒等違法行為也沒有得到有效控制，這些對霧霾的形成也起到推波助瀾的作用。

第三，主管部門之間職責不清甚至相互掣肘，相關政策有的不統一。從管理職能來說，目前環境保護職能分散、相互扯皮等問題在一定程度上存在。大氣污染防治法規定的52項管理職能中，有20項沒有明確管理部門，而有的管理職能又存在交叉情況。比如，機動車管理職能涉及環保、公安、交通、質檢等13個部門，部門間未能有效協調聯動。同時，國家有關部門出臺了大量環保政策文件，涉及財政、稅收、科技等多方面，然而，不同部門出臺的不同領域環保政策，有的存在矛盾甚至沖突，使得基層和企業無所適從，導致監管、追責、懲罰等環節滋生許多障礙，降低了政策效果。

第四，治霾投入不足，渠道單一，有的浪費嚴重。目前，治理污染主要依靠國家財政投入，資金不足、效率較低，是制約環保產業發展的一個重要瓶頸。治霾不僅投入低，而且有的地方有的單位的投入還存在尋租腐敗。近年來，中央財政加大環保領域投入，一些單位和個人便不擇手段套取、騙取環保資金。據國家審計署去年對《10個省1139個節能減排項目審計結果》顯示，有的企業和單位違規申請并獲得專項資金1.41億元。另據《關于環保領域34個利用國外貸款項目績效情況的審計結果》發現，環保項目在建設和運營管理中被套取、挪用資金1.28億元。這些也在一定程度上影響了霧霾治理的成效。

三、要下大力氣采取切實措施進行霧霾治理

霧霾的形成是自然與人為因素共同作用的結果。因此，霧霾治理應該是一項系統工程，應以深化改革為突破口，有針對性地采取切實有效的措施，逐步解決霧霾問題。

一是要采取切實措施堅決治理工業霾源。這方面工作的主要方向，應該是轉變盲目發展重化工業的思路，堅決遏制重化工業的盲目投資發展。我國經歷的經濟快速發展階段與經濟體制轉軌階段高度重合。不合理的經濟體制是經濟粗放發展、能源粗放利用的重要原因。所以，為了消除大氣霧霾，必須先解決“體制霧霾”。要從工業污染源頭來控制，遵循自然生態系統運行規律，通過清潔工藝技術、產品生態設計、生態工業園區建設等，加快建設生態工業體系，特別是嚴格控制PM2.5，從根本上防霾。要推動企業清潔生產，鼓勵開發清潔工藝與技術，加強新產品開發，促進與治理霧霾相關的節能、節水、資源節約、生態友好以及替代產品形成市場，促進經濟、社會、生態價值相統一。加快發展清潔能源，加強區域分布式能源體系建設，加強能源需求側管理，根據能源供給確定需求，規劃產業發展。做好城市固廢、垃圾等量大面廣和污染嚴重的廢物處理，加快研發控制廢物資源化全過程污染的關鍵技術，發展循環經濟。

二是要大力振興環保產業。我國正面臨向綠色經濟轉型的重大挑戰和機遇。發展環保產業，將為霧霾治理提供最直接和強有力的產業支撐。要大力推進基礎設施綠色化，加速垃圾焚燒設施等的減排，優化交通網線，發展綠色交通，加速推廣樓宇節能技術，普及綠色建筑。要加快開發環保設備、技術和產品，對家電、汽車等日用品實現無污染、易回收、可再生的新型綠色產品的研發、引進和產業化。國家可以考慮設立專項研發基金和產業化基金，鼓勵科研院所、高校、環保企業，開展大氣污染治理尖端技術裝備攻關，推進環保技術創新和環保產業商業模式創新，提高引進技術的轉化率、成功率。拓寬技術轉移模式，引進優秀外企直接參與節能環保產業發展。

三是要在稅收金融等一系列政策上積極扶持、支持治霾等環保產業的發展。加快環境稅制改革，可在保持現有總稅率的基礎上，調整稅收結構，實行綠色稅收，在不增加企業負擔的情況下提高全社會環保投入，加快環保產業發展。完善環境金融政策，開發綠色金融產品，降低環境績優企業或項目的融資成本，鼓勵環境友好技術和產品發展。要拓寬環境領域投融資渠道，鼓勵社會資本進入。積極探索治霾市場化機制，在準入條件、稅收、技術、人才等方面予以積極扶持。

四是要建立科學監測評估制度和體系。黨的十八大以來，包括霧霾監測在內的我國生態環境監測體制建設不斷加快，特別是2015年7月印發的《生態環境監測網絡建設方案》，明確提出到2020年初步建成陸海統籌、天地一體、上下協同、信息共享的環境監測網絡體系，為霧霾監測評估制度和體系建設提供了重要基礎。針對我國各地霧霾成因差異性較大的具體國情，依據各地自然地理特征、大氣污染程度、城市空間分布以及大氣環流等特點，建立全國和區域性監測網絡。加強多污染物協同控制的基礎研究，包括研究二次無機或有機顆粒物來源、形成和轉化機制，區域間的相互影響。在對污染物監測和污染源調查分析的基礎上，編制大氣污染物排放清單，包括PM2.5、可吸入顆粒物、二氧化硫、氮氧化物、揮發性有機物等，建立大氣污染源排放數據庫，分析污染來源及其時空變化規律，為霧霾治理提供科技支撐。總的目標是形成“全面設點、全國聯網、自動預警、依法追責”的國家霧霾監測新格局。

五是要強化依法治霾。嚴格執行全國人大常委會2014年新修訂的《環境保護法》，加大對環境違法行為的法律制裁，實行污染企業“黑名單”制度。鼓勵人民群眾自覺參與到環保事業中，為公民監督政府和污染責任人提供制度渠道和良好環境。增強環保部門依法履職能力，對環境破壞行為和直接責任單位采取最嚴厲的懲罰措施，包括關閉污染企業，沒收污染設施、設備等。要加大對公共及企業環保設施運營的監管力度，確保治污設施正常運轉，對于安裝了環保設備但不開環保設備、違法偷排的行為，堅決依法嚴懲。對失職瀆職、監管不到位的，嚴肅追查責任。在霧霾監測預警機制方面，也要強化法治。明確環境監察機構的法律地位，推動多元共治的霧霾治理體系。將治理包括霧霾在內的環境污染作為干部考核的主要指標，完善環保目標責任制和考核評價制度，以實際減排效果和區域空氣環境質量明顯好轉作為重要考核標準。

六是積極研究和借鑒發達國家經驗教訓。由于我國對于大氣污染監測和研究相對較晚，科研能力及管理手段還相對落后。為了加快研究步伐，提高治理能力，積極吸取發達國家在加強研究監測、科學治理霧霾方面的經驗和教訓。2005年美國在“清潔空氣州際法規”（CAIR）的框架下，建立了一整套包括排放清單編制技術、空氣質量數值模擬技術、情景預測技術等污染綜合防治的技術體系，依據大量的監測、排放清單研究和模型計算，找出污染源及其構成，并相應制定各類污染源的減排方案。對于國外治霾的先進理念、先進技術、先進方法，我們應認真研究借鑒。

治理霧霾最重要的是要構建起長效機制和制度體系，這是消滅霧霾的治本之策。實行最嚴格的源頭保護制度、損害賠償制度、責任追究制度，制定保護紅線，用制度保護空氣質量防治霧霾污染。霧霾治理既要抓緊，同時也不能急于求成，要與經濟社會發展的節奏相協調。在即將開始的“十三五”經濟新常態的大邏輯下，增長速度、經濟結構、增長方式和增長動力等均將發生深刻變化，因此，對霧霾治理也將提出新的要求，機遇和挑戰并存，只要抓住機遇、迎接挑戰，就能迎來霧霾治理的新勝利。

（本文作者：十二屆全國人大常委會副秘書長）

責任編輯：張翔

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