土地征收過程中各利益主體的相互作用分析
——以浙江省W村A地塊征地為例

王心良，胡大偉，許連君

(浙江水利水電學院 經濟與管理學院，杭州 310018)

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土地征收過程中各利益主體的相互作用分析
——以浙江省W村A地塊征地為例

王心良，胡大偉，許連君

(浙江水利水電學院 經濟與管理學院，杭州 310018)

以浙江省某征地案例為研究對象，解析了征地過程中政府部門、被征地農民和其他因素對征地的作用。在征地過程中，政府為了推進征地工作盡力排除農民參與征地過程，造成信息不公開等工作缺陷；農民參與程度低，對征地補償標準不滿意，阻礙了征地進程；新經濟形勢下城市建設用地需求減緩等延緩了用地進度。因此，加強農民參與征地過程、注重征地信息公開、提高征地補償標準是減少征地補償矛盾糾紛、推進征地工作的重要途徑。

土地征收；利益相關主體；相互作用

我國實行農村集體土地和城市國有土地的二元土地制度。《中華人民共和國憲法修正案》規定:“國家為了社會公共利益的需要,可以按照相關法律規定對農民集體所有的土地實行征收或征用,并給予補償?！盵1-3]目前，我國正處于從傳統農業社會向現代工業社會轉型的時期，處在城市化中期階段，在將來相當長時間內依然需要大量征收土地。全國各地每年因征地而產生的矛盾糾紛層出不窮，不時見諸報端。征地沖突不斷，僵局難破，原因何在？本文以浙江省某市的一宗續延時間較長而未完成項目建設的征地為案例，解析征地過程中各方所起的作用,探討矛盾糾紛產生的原因。

1 被征地案例村莊的征地歷史

1.1 案例村莊基本情況

Y市是位居浙江中部的全國百強縣市，經濟發達，市場發育良好。Y市W村位于城郊結合部，與國際商貿城隔江相望，毗鄰某省道，地理位置十分優越。全村將近2000余人，有黨員80余人，有村民代表40人[4]。2014年，全村集體經濟收入876萬元，村民人均年收入達21273元。全村舊村改造工程已基本完成，村容村貌煥然一新。村兩委積極完善村級服務組織，先后建立村綜合管理辦、義務勞動隊、平安服務隊、老年協會等組織，初步實現了建設成為經濟繁榮、環境優美、設施完善、文明和諧的社會主義新農村的目標[5]。

1.2 案例村莊的征地歷程

20世紀80年代，W村有耕地1300余畝，均為基本農田。自1990年開始征用W村土地以來，先后在該村土地上修建了兩條城市主干道，建設了電視臺、配電所、圖書館、檔案館、人工湖、影劇院等公益項目，也修建了住宅區和寫字樓等商業項目。前后10多次征地，W村的耕地幾乎全部都被征收，目前僅剩30多畝耕地還在村民手中[6]。

W村被征收土地的補償標準參照國家規定執行，從最初的1萬元每畝到后期的3.6萬元每畝。被征地農民的社會保險按照年齡分成兩類，一類是達到發放養老保險年齡的老年人，男性60周歲，女性55周歲，只要一次性交齊10萬元失地農民養老保險，就可以每月領取2100多元的養老保險；另一類是沒有達到法定領取年齡的年輕農民，需要按月繳納養老保險，繳滿15年之后，到法定年齡就可以領取養老金，如果到法定年齡尚未繳滿15年，需要額外補交一定數量保險金。在留地安置方面，街道留給W村1500平方米的留置用地和5幢高層的用地指標，目前土地已經被征收，但處于閑置等待開發的狀態[7]。

2 本案例宗地的征地過程

2.1 被征土地地塊基本情況

2013年擬開征的W村A地塊，占地100畝，90畝為耕地，另外不足10畝為園地。按照城市規劃，該地塊為公共事業用地。該地塊距國際商貿城和高速公路出口均約3 公里，北靠體育中心，坐享圖書館、球場、博覽中心、會展中心等休閑文化設施，絕佳的區位、成熟的配套、便捷的交通使該地塊價值不菲。也正是由于這么好的地理位置，讓很多開發商盯上這塊地，欲改變其土地規劃，成為商業用地[8]。

2.2 征地開始之前農民參與度低

W村A地塊被圈圍之前，村民沒有得到任何關于土地征收的信息。首先是沒有提供征地信息公告和征地安置補償公告，農民無法得到與自己切身利益相關的信息，如被征收土地的面積、補償標準、補償方式、補償款收取時間等信息。其次是沒有進行征地調查，被征土地的權屬關系也沒有到現場確認，得到當地農民的認可。第三是沒有召開村民代表參加的征地會議，只是在村支書、村委會主任等村干部同意的情況下就簽訂了征地協議[9]。

按照村民組織法規定，凡涉及村民重大利益的決定，必須召開村民代表大會和村兩委會議，征得大家同意；按照中國土地管理法，還要求征地過程要發布兩次征地信息公告。但是，此次征地既未征得村兩委同意，又未召開村民代表大會，僅憑村支書和村長兩人簽名就強征土地。村民擔心自己的土地利益受損，因此聯合抵制此次征地。

2.3 征地工作遭遇村民強烈抵制

2013年9月，當政府土地管理部門組織的挖掘機鏟除莊稼、圈圍土地的時候，村民集體出面抵制，征地工作一時陷入僵局。政府出動警力協助，并派官員跟部分村民代表協商，都未取得實際性進展。臨時過渡方案也未最終確定，搬遷補償問題未達成一致，沒有取得雙方都認可的結果。由此，不斷滋生新的村民和官方之間的矛盾，最后形成征地困局。

國家規定，對于征地拆遷沒有賠償到位的，一律不得強行施工，更不得以任何理由和任何借口濫用警力參與征地拆遷。然而，該地塊最后還是被圍成圈，土地被隔離，農地被拋荒。經過3年多時間，土地規劃仍未得到批準，土地還處在未利用狀態，未完成征地之初建設成為市場或者商品房的計劃。

3 征地工作進展遲滯的原因

3.1 政府部門工作的不足之處

3.1.1 有限的土地指標導致征地手續和批文不齊

由于國家的土地建設指標不夠，地方政府為了發展經濟就默許開發商先行土地開發建設，或者迫使開發商不得已先開發，采取先上車后補票的策略，因而造成很多征地都沒有完整手續。農民未見政府部門出示的“一書四方案”等在征地工作開始之前就必須提供的批文。在Y市統一征地辦公室和村民委員會所簽的征地補償協議中，除了區塊、面積、“四至”范圍和補償標準外，其他內容均為空白，甚至連征用項目、征地用途也只字未提，“Y征字”的年份和編號也未填寫。因此，該地塊的征地手續是否齊全，值得懷疑[10]。

3.1.2 主體意識強烈，不讓農民參與征地過程

政府的官本位思想根深蒂固，導致地方官員不希望農民參與征地過程，而由他們操控征地流程。在本案例中，政府官員不敢也無法公開相關征地手續，使農民不能以一個平等的主體與政府官員對話，溝通征地相關事誼和了解征地所有環節。農民反映他們沒有參與征地過程中的地塊確認和面積測量等工作。也就是說，該地塊在征地之前，未召開村民代表大會，未通過合法程序讓村民簽字認可，村民也未參與征地過程的相關工作。本案例地塊在城鎮建設規劃中的用途是居住用地，但地方政府卻擅自將居住用地變更為商業用地。

3.1.3 征地信息不透明，政府信息公開不到位

政府機關對政府信息公開存在思想障礙，漠視公眾的知情權。在具體事件中，公眾常常會看到一些本應公開的信息被某些部門以各種理由拒絕公開。在本案例中，政府對于應該公開的征地備案信息以內部管理信息為由不予公開，對于要求征地信息公開的答復也采取消極態度處理，不作正面答復或直接駁回。根據村民反映，他們沒有看到過征地的兩次信息公告，對征地工作和征地安置補償工作都不了解，因此也無法對征地工作抱有支持態度。打鐵還需自身硬，政府部門只有完全按照法律法規辦事，才能夠順利完成征地工作，實現法制社會的偉大事業。

3.2 被征地農民強烈反對

3.2.1 農民對征地補償標準和社會保障不滿意

本案例征用土地的價格為每公頃54萬元，相當于每平方米54元，而周邊地塊商住用途的掛牌出讓價為每平方米10萬元以上，兩者相差懸殊。由此可以看出，一方面，被征地農民無法享受到農地轉化成建設用地所帶來的差額利益；另一方面，低廉的征地補償水平與農民的一系列支出相比相差懸殊。因此，作為一個理性的農民自然無法接受這樣的征地結果，進而本能地抵制征地。其實，農民也希望土地被開發，早日得到經濟發展帶來的好處，然而，征地補償標準過低，土地產權轉移導致村民的財產損失，必然使農民在征地過程中采取抵制言行。相對來說，其他一些城市的農民并不反對土地征收，反而非常希望土地被征收，主要是因為征地補償的收益要高于農地收益，所以他們非常支持征地[11]。

3.2.2 農民在征地補償過程中的參與程度低

政府部門為了順利完成征地工作，故意不履行合法的程序，不公開征地相關信息，剝奪村民的征地補償知情權、參與權、監督權、申訴權。這些行為都降低了農民在征地過程中的參與程度，認為政府部門暗箱操作，自身應得的權益不能得到保護，反而還可能受到損害。在本案例中，當地政府為了早日完成征地工作，未召開村民代表大會，沒有通知當事人參與丈量土地面積，也不公開征地信息，這些蒙蔽農民的“策略行為”，把村民排除在征地工作之外，讓很多村民心生怨氣，削弱了民眾對于征地合法性的認同。

3.3 媒體等外在力量的影響

3.3.1 媒體報道引起上級政府的重視

政府應妥善應對突發事件，爭取社會輿論的支持，迅速平息事態，維護安定有序的社會局面。在征地糾紛開始后，某報社記者到現場采訪并進行報道。該報道對征地用途、征地程序、征地手續等內容提出質疑，當地政府不能就這些問題給予合理的答復，說明征地過程的確存在不足。這些情況通過報道反饋給上層領導，促使當地政府重新評估自己的工作，審視自己的職權，同時也給其造成了極大的壓力，迫使他們慎重處理本次征地工作。

3.3.2 媒體報道引起其他區域的關注

進入20世紀90年代以后，因征地引發的矛盾、糾紛數量雖多，政府解決矛盾、糾紛的能力卻沒有提升，疲于應付民眾的各種抵制言行。報道之后，暴露出的征地程序不合理等問題也讓其他行政部門和外地政府聚焦到本宗征地案。報紙上報道的內容，如擬征地公告和擬征地協議等對民眾起到了科普作用，讓更多老百姓知道了征地的規范做法，對合法的征地工作的普及推廣起到了很好的作用。報紙的報道也使當地政府對征地工作更為謹慎[12]。

3.4 宏觀形勢對征地的作用

3.4.1 新常態下要求征地工作更加規范

中央明確提出，要認識新常態、適應新常態、引領新常態，把穩增長作為經濟工作的首要任務。浙江省作為發達地區，在很多領域都走在全國前列，其各種做法都起到了先鋒模范作用，征地工作也不例外，應該更加規范、更為細致，不出任何差錯，這樣才能保證征地補償工作達到各方面滿意，從而順利完成征地工作。

3.4.2 新形勢下城市建設用地需求減緩

地方政府具有“經營性”特征。長期以來，經濟增長是考核基層政府的重要內容，在這種機制下，地方官員將GDP增長作為任職期內的唯一目標，而基層政府已有的債務及其他社會問題往往得不到重視。從當前經濟運行情況看，各項指標的增速在逐步放緩，經濟下行壓力依然很大。在Y市，面對經濟發展新常態，工業用地、城市建設用地、交通運輸用地等用地需求逐漸降低。經濟放緩帶來的土地需求降低，意味著土地招拍掛的價格會降低，將減少土地收益，從而降低了政府部門出讓土地的動力。與其讓土地被廉價拍賣，不如讓土地暫時空置，這也是W村征地進程受阻的影響因素。

4 結論

從對本案例的分析可知，征地工作需要政府部門自身完善征地進程，只有這樣，才能夠保證征地的順利進行。

4.1 保障農民全程參與征地工作

土地征收中政府處于主導地位。征地是否符合公共利益、征地方案的批準以及補償標準都由政府說了算，被征地人在征地過程中缺乏表達自己意見的機會。農民對補償程序參與不夠充分，缺乏實際參與聽證的途徑，農民權益得不到充分的保障。因此，需要建立農民參與的聽證制度，讓農民直接參與征地事務的管理和決策，廣泛地聽取百姓呼聲，汲取百姓智慧，以順利開展征地工作。在征地補償監督方面，特別是征地補償費用的監督和管理，應在征地補償費撥付到村后切實加強監管。征地費用的分配、使用方案，應由村民會議或者征收土地農村經濟組織成員討論決定，并由農村集體經濟組織提出申請，經當地街道或者鄉鎮政府審查同意后實施。

4.2 強化征地過程中的信息公開

隨著被征地農民維權能力的不斷提高，現行征地信息公開機制已難以滿足要求。征地信息公開制度的初衷是增加透明度，維護公眾權益，化解社會矛盾。但是，如果不能規范操作，非但達不到目的，反而成為制造糾紛的誘因，在客觀上也不利于規范地方政府的征地行為和提高其依法行政水平。從化解社會矛盾、促進社會和諧角度看，征地信息是越早公開越主動。在征地依法報批前，市、縣國土資源部門必須按照有關規定，將擬征土地的用途、位置、補償標準、安置途徑，以及對擬征土地補償標準和安置途徑具有申請聽證的權利等內容，以書面形式告知被征地集體經濟組織和農戶。對于公開的方式，可以根據條件變通，涉及保密內容的，信息公開機關可以特定方式向當事人公開，在充分保障公眾知情權和參與權的同時，對濫用權力情形加以限制。

4.3 提高征地補償水平，完善補償模式

為了提高被征地農民利益，應做到以下幾點：一是提高征地補償費、征地安置費、青苗費和地上附著物費用等的補償標準，減少村鎮提留,以提升農民的補償直接性收入；二是農民能夠以較低價格獲得相對完善的社會保險和養老保險,真正做到衣食無憂,讓農民能安心地享受城市化帶來的效益；三是推行留地安置政策，按照國家規定，10%—15%的土地可以安置在工業用地，也可以村里自己招商引資，發展第二產業和第三產業；四是開創適合當地農民的補償模式,因地制宜,采取能滿足農民需求的征地補償方式，使農民能夠獲得跟預期接近的征地補償收入，而且不會降低原有生活水平，必然能順利推進征地工作。

總之，征而未用，沖突不已，需要征地各利益主體以國家大局為重，在保證各方利益不受損的前提下，保護農民對土地所擁有的占有權、使用權和收益權，有效防范地方政府因實施不科學的征收政策而對農村集體和農民造成的不利影響，從而順利實現土地從農地轉變為國有建設用地的目標，為當地經濟建設做出貢獻。

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責任編輯：沈 玲

Analysis on Interaction between Interest Subjects in the Process of Land Expropriation—A Case Study of Land Expropriation of A Land Block in W Village of Zhejiang Province

WANG Xinliang, HU Dawei, XU Lianjun

(College of Economics and Management, Zhejiang University of Water Resources and Electric Power, Hangzhou 310018, China)

Taking a case of land expropriation in Zhejiang Province as a research object, this paper analyzes the effects of government departments, land-expropriated farmers and other factors on land expropriation.During the process of land expropriation, in order to promote the work of land expropriation，the government has tried its best to refuse farmers to participate in the land expropriation, resulting in the work defect that the information was not disclosed to pubic; The low degree of farmers′ participation and their dissatisfaction on land expropriation compensation standards have hindered the process of land expropriation; The slowness of demand for urban construction under the new economic situation has slowed down the land expropriation process.Therefore, it is advised to reduce the contradiction and disputes and promote land expropriation work through strengthening farmers′ participation in the process of land expropriation, emphasizing information disclosure and improving land expropriation compensation standards.

land expropriation; interest subject; interaction

2016-07-19

教育部人文社會科學基金項目(14YJC790122)；國家社會科學基金項目(15BGL133)；教育部人文社會科學研究青年基金項目(15YJC820016)

王心良(1974-)，男，浙江縉云人，教授，博士，主要從事土地經濟管理研究；胡大偉(1979-)，男，河南信陽人，副教授，博士，主要從事土地法研究；許連君(1981-)，女，浙江天臺人，副教授，碩士，主要從事土地資源利用研究。

F224.3

A

1009-3907(2016)11-0007-04