政府改革的頂層設計時刻——基于馬克思廉價政府理論的思考

繆　姝

（福建師范大學馬克思主義學院，福建福州，350007）

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政府改革的頂層設計時刻——基于馬克思廉價政府理論的思考

繆姝

（福建師范大學馬克思主義學院，福建福州，350007）

［摘要］當前，我國改革步入攻堅期和深水區，改革形勢的復雜、改革進程的減緩和改革動力的不足都呼吁政府從人民群眾的根本利益出發，統攬全局，凝聚共識。政治領域標志著“自上而下”的“頂層設計”新名詞由此脫穎而出。為了克服政府改革頂層設計的泛化，我們重新回歸馬克思《法蘭西內戰》一文，其民本、精簡、責任的理念，為當下我國確立政府改革頂層設計的使命注入新視角，有利于我國政府攻破利益調整難點、簡政放權，全面正確履行政府職能，籌謀劃中國社會發展新藍圖，續航中國改革發展穩步向前。

［關鍵詞］政府；頂層設計；途徑

“頂層設計”概念最初源于工程學，首見于“十二五”規劃，后成為中國新的政治名詞。“不謀全局者，不足以謀一域；不謀萬世者，不足以謀一時。”習近平總書記就《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》向十八屆三中全會作說明時強調全面深化改革需要加強各項改革的關聯性、系統性、可行性研究。當前，我國改革步入攻堅期和深水區，標志著“自上而下”的“頂層設計”一詞脫穎而出，領銜2014年度十大流行語，是時代走勢的先鋒，更是黨心民意的共鳴。當我們再次把目光投向馬克思關于廉價政府的論述，仍然能感受到其政治哲學思想對當下我國政府改革的可貴啟示。

一、政府改革頂層設計迫在眉睫

頂層設計是一個工程學的術語，即以系統的方法和戰略的思維對各要素進行統籌規劃和有效整合。作為政治領域的新名詞，頂層設計強調從人民群眾的根本利益出發，統攬中國改革全局，從而最大限度地統一改革共識，凝聚改革動力，降低改革風險，奠定長遠發展的基石。可以說，頂層設計概念的提出，反映我國核心決策層對當下社會有機體運行的全局反思和統籌謀劃中國社會發展新藍圖的擔當，是續航中國改革發展穩步向前的新命題。

（一）改革形勢復雜呼吁政府頂層設計

改革開放初期，百廢待興，偌大的外部環境猶如一條深不見底的河。對于這個歷史悠久、國情特殊的東方大國來說，沒有任何一個現成可行的模式得以照搬或移植，唯有全國上下凝心聚力“摸著石頭過河”，不斷摸索、試錯和總結，在實踐中獲得真知。一方面，改革初期近乎于白紙的外部環境使得一項改革往往比較容易找到切入點和推行力。另一方面，由于長期試錯改革中形成了改革不同步、不配套、不平衡的局面，改革中的短板不言而喻。目前，我國面臨的改革環境與改革初期大相徑庭，各種深層次矛盾和問題日益浮現，涉及面更廣、關聯性更強、風險更大，往往牽一發而動全身。如果仍局限于問題導向，很可能顧此失彼。面臨新形勢，“頭痛醫頭、腳痛醫腳”的應急式改革不行，“修修補補”、“隔靴搔癢”的碎片化改革也不行，將“五位一體”完全割裂的分散化改革同樣不行。因此需要通過頂層設計來加強改革的配套性和系統性，認真梳理改革中的短板，并根據實際情況“自上而下”繪制改革線路圖，以實現政治、經濟、文化、社會、生態“五位一體”系統推進，協同發展。

（二）改革進程減緩呼吁政府頂層設計

當下多數人持有改革進程相對以往減緩的觀點，根本原因在于中國改革已進入到以協調利益關系為重點的攻堅階段，與早期普惠式的改革不同，當下改革旨在不同利益集團角逐博弈的名利場中謀求出路。首先改革已經進入“深水區”，“容易改得都差不多了，剩下的都是難啃的硬骨頭”，其牽涉面之廣、難度之大非一朝一夕三言兩語能攻克完畢。其次，改革自身遭遇強有力的阻擊。政府出臺的改革計劃，因既得利益的阻力很難推行或在實施過程中變形。更有甚者，極少數既得利益利用資源優勢操縱改革議程竊取改革成果。再次，政府在政治決策環境中同樣攜帶“經濟人”的自利特性。我國長期強勢政府的慣性導致介入資源配置過深，放手改革紅利、下狠心對自己動刀子已成為重中之重。當下，處理好政府與市場關系是改革的核心問題，政府改革已成為深化各項改革的關鍵環節，這意味著必須對改革模式進行反思。只有重塑政府這一未來中國經濟巨輪的“舵手”，通過“自上而下”的頂層設計推動，拿出壯士斷腕和刮骨療毒的勇氣，沖破既得利益藩籬，才能使中國這艘巨輪揚帆續航。

（三）改革動力不足呼吁政府頂層設計

近些年，人們紛紛感慨改革動力不足，其根本原因在于利益分配懸殊導致改革共識出現分化。既得利益群體仰仗政治、經濟或知識方面掌握豐富的優勢資源，擁有了制定“游戲規則”的話語權，在改革中先富了起來；而反觀獲利持續下降者或利益受損者“相對剝奪感”較強。既得利益群體既無動力去釋放自身利益，又不愿意建立一個協同妥協的機制，甚至仍奢望操縱改革規則獲取持續性收益，而利益受損群體缺乏真正推動利益關系調整的總體性思路和利益博弈能力，對改革的價值認同出現動搖。因此，匯聚改革動力必須探究改革的價值訴求，重塑改革共識。頂層設計是一種使命的復歸，強調改革始終與每一個公民息息相關，改革是人民的事業，改革的動力來源于順應人民的呼聲、來源于人民的首創精神，以全局戰略的眼光，真真切切調整利益格局，大刀闊斧分配既得利益“蛋糕”，給予公民普惠性改革成果，從而凝聚改革共識，集約社會動力，良性循環，系統性、協同性推進改革進程。

二、政府改革頂層設計的使命

目前中國的改革進入重要的戰略轉折期，同時也是復合型風險多發期，利益的分化與整合相互交織，甚至部分矛盾和問題已經到達臨界點。頂層設計的提出是我國廣義政府核心決策層最重要的戰略考量，是對中國社會轉型的系統把握。為了克服政府改革頂層設計的泛化，我們重新回歸馬克思，把目光投向《法蘭西內戰》一文，尋求重塑政府的借鑒意義。筆者看來，廉價政府不僅僅是一味強調性價比高的節約政府，其要義囊括民本、精簡、責任，為當下我國確立政府改革頂層設計的使命注入新視角。

（一）民本是政府改革頂層設計的出發點和歸宿

人民群眾是歷史的創造者。實踐表明，我國新時期持續30多年的各項豐碩的改革成果，每一步都離不開人民群眾的智力支持和熱情參與。改革走到今天，進入利益博弈時期，既得利益者、特殊利益者和相對利益受損者盤根錯雜，貧富分化差距拉大的背景下人們對進一步改革的價值認同發生了變化。因此我們必須反思物欲的探求，厘清利益的角逐，重塑改革的民本價值訴求。實際上，馬克思早已敏銳認識到人民的公仆必須竭誠為人民服務，絕不可以有凌駕于社會之上的特權。“表面上高高凌駕于社會之上的國家特權，實際上正是這個社會最丑惡的東西，正是這個社會一切腐敗事物的溫床”［1］98-99《法蘭西內戰》中，公社提醒公職人員：“從公社委員起，自上至下一切公職人員，都只能領取相當于工人工資的報酬。從前國家的高官顯宦所享有的一切特權以及公務津貼，都隨著這些人物本身的消失而消失了。”［1］99-100長期以來我國強勢政府有所作為，是創造“中國奇跡”的推手。然而與此同時“看得見的手”“越位”行為屢見不鮮，反而限制了市場活力。因此政府改革頂層設計必須從自我革新入手、問計于民，政府官員理應除了忠誠地充當人民的直接代表外，不擔負任何其他的使命，僅成為社會本身負責的勤務員。

（二）精簡是政府改革頂層設計的內在要求

政府運行的高效率和滿意度是提升政府公信力的根本保障。自中央“八項規定”和《黨政機關厲行節約反對浪費條例》出臺以來，各級政府部門嚴控“三公”消費，取得了可觀的成效，節約政府運行成本意識得以強化，重新贏得人民群眾的信任。然而，改革開放以來多達七次的政府機構改革仍未逃脫“精簡——膨脹——再精簡——再膨脹”的怪圈。我國政府機構龐大臃腫、部門林立、職能不清、人員富余仍是未能徹底解決的一個老問題。精，即政府運行效率高；簡，即政府機構設置要“瘦身”。精簡不僅僅單純地意味著政府運行成本的最小化，而是旨在降低公共服務成本、提高公共服務效率的同時，優化服務質量，讓人民放心，讓人民滿意。這與馬克思強調的政府本質在于輕徭薄賦、造福社會不謀而合。“社會公職不會再是中央政府賞賜給它的爪牙的私有財產”，“一切公職人員像公社委員一樣，其工作報酬只能相當于工人的工資”［1］98-99。同時，堅決消除機構臃腫、人浮于事的現象，樹立公仆意識，以此辦法來“取締國家寄生蟲的非生產性活動和胡作非為，從根源上杜絕把巨量國民產品浪費于供養國家這個魔怪”。

（三）責任是政府改革頂層設計的必然要件

政府改革頂層設計的核心是厘清政府與市場邊界，但實際上，市場經濟資源配置的過程無時不受到來自公共權力的左右。尤其我國強勢政府的傳統，加之轉型過程中面臨制度稀缺的真空及行政文化的缺失，公共權力自身攜帶的自私理性一旦缺乏硬性約束，極易通過插手市場過程換取利益要素。因此加強對公共權力的監督，防止公共權力膨脹濫用是政府改革頂層設計的關鍵。馬克思在《法蘭西內戰》中倡導的廉價政府含有“責任政府”之義，即政府官員沒有任何凌駕社會之上的特權，堅持由人民推選、受人民監督、為人民負責的理念，堅決遏制政府官員毫不作為、胡作非為、作威作福的惡行。一方面，人民投票推選自己的工人階級政府代表。具有“普通選舉權”的人民就如同“為自己企業招雇工人和管理人員的雇主一樣”來挑選為公社服務的勤務員，從根本上扼殺了舊國家官僚政府“擁有令人傾心的官職、金錢和權勢”貪污腐化的根源；另一方面，“一切社會公職，甚至原應屬于中央政府的為數不多的幾項職能，都要由公社的勤務員執行，從而也就處在公社的監督之下”，人民已經“用真正的責任制代替虛偽的責任制，因為這些勤務員總是在公眾監督之下進行工作的”。［1］167一旦不合民意，隨時可能被罷免撤換。

三、政府改革頂層設計藍圖與實現路徑

回顧30多年的改革歷程，市場經濟體制建立與運行初期，以宏觀調控為代表的政府主導功不可沒。然而隨著市場經濟體系的不斷完善和市場自我調節功能的逐步健全，人們逐漸意識到長期大而全的政府治理格局所攜帶的負面效應亟需消除。當前，政府既是改革的主導者，同時也是被改革的對象，甚至同樣也是改革阻力的來源。人們開始呼喚一個不斷放權、給經濟“松綁”的有限政府。唯有政府自我糾錯、自我設計、繪制藍圖，才能進一步激發改革活力，續寫發展新篇章。

（一）政府改革頂層設計的理念是攻破利益調整難點

正如馬克思早年所說的，“人們之間的關系最根本的是物質利益關系”。30多年的改革開放取得巨大成就的根源在于找準最廣大人民群眾這一強大驅動力，最大限度上解放和發展生產力，給予全民普惠的紅利。然而不可否認，隨著改革進程的深入，利益格局失衡、思想激蕩交鋒、沖突矛盾突發已成為進一步推進改革的攔路虎。若經濟領域的巨大成就因利益分配失衡不能與民共享而導致改革共識喪失，那么改革的價值訴求何在，改革的動力何在，改革的目的何在，改革將何去何從。因此政府改革頂層設計必須從攻破利益調整難點入手，以超越既得利益的勇氣，敢于清掃漸進式改革過程中滋生的與民奪利的特殊利益集團，既要總攬全局、又要上下結合，實現人民群眾的利益訴求與核心決策層主張的良性互動。既要構建保證社會子系統間協同發展的制度體系，又要深入群眾、問計于民、問政于民、問需于民。既要有自上而下的執行力，又要尊重基層群眾的首創精神，千方百計擴大鞏固擴大改革的群眾基礎，保護改革成果，促成改革成果共享。

（二）政府改革頂層設計的根本途徑是簡政放權

政府頂層設計就是要在政府與市場這個牽動全局的核心問題上找準癥結，有所突破，以點帶面，放管結合，進一步釋放市場活力。眾所周知，簡政放權是一場政府的“自我革命”，是回應改革新形勢的新思路，貫穿新一屆政府施政的全過程，是政府開門的頭等大事。2015年《政府工作報告》明確2014年全年國務院各部門全年取消和下放246項行政審批事項，并強調繼續把簡政放權、放管結合作為改革的重頭戲。簡政放權，“簡”就是深入推進政企分開、政事分開、政社分開，簡化對微觀經濟活動的直接干預，“放”就是向市場、社會放權，最大限度地激發市場和社會的潛能。當然，“放權”不是給政府減壓，不是撒手不管，更不是無所作為，而是工作理念的轉變，強調加強宏觀調控，嚴格事中跟進和事后監管，以此從根本上克服政府職能越位和缺位的問題。同時，《政府工作報告》中首次次納入治理庸官懶政內容，對工作不力的，要約談誡勉，為官不為、懶政、怠政的，要公開曝光，堅決追究責任。［5］這意味著政府工作較之于先前要做得更細致，監管要更到位，對政府職能部門提出了更嚴格的要求：不僅執政理念要變，更要增長駕馭工作全局的能力，更要尊重市場規律，主動出擊，研究市場規律，具備戰略前瞻眼光，對市場發展有利的要積極鼓勵，正向引導，對市場發展不利的要及時調整，合理糾偏，做到“放管結合”，理順政府與市場的關系，千方百計促改革調結構惠民生。

（三）政府改革頂層設計的重點是全面正確履行政府職能

有學者提出，中國市場經濟體制就是一個政府主導的經濟體制，源于政府不僅僅提供公共產品，甚至直接作為最重要的市場主體，直接參與市場。實際上，全能政府統攬包辦社會事務的問題一直存在，政府“越位”行為降低了資源配置效率，“缺位”行為導致某些領域真空運轉，險象環生。因此，政府改革頂層設計要摒棄以往僅僅圍繞自身談改革的弊端，而是以更加系統、全局的眼光將政府—市場—社會視為宏觀的國家公共治理層面來考慮政府的職能轉變，把政府的四大職能同市場配置資源的決定性作用，以及社會組織自我管理能力作為一個整體來考量。在市場經濟條件下，企業是自負盈虧的獨立市場主體，政府必須減少微觀直接的干預，把重心置于提供基礎設施等有形的公共產品和培育統一、開放、競爭、有序的市場體系，以奠定現代市場體系順暢運行的基本前提，創造公開、公平、公正的競爭環境，優化資源配置、促進市場主體良性競爭。另一方面，為了控制政府規模，降低政府服務成本，優化服務質量，這就要求引入多元治理模式，利用多方智慧，創新社會治理，把某些政府的事務性管理工作以適當的方式交給社會志愿組織、中介機構、基層社區承擔，始終把為廣大人民謀發展增福祉作為最大責任。

參考文獻：

［1］馬克思恩格斯選集（第3卷）［M］.北京：人民出版社，2012.

［2］李克強.2015年政府工作報告全文［EB/OL］.http：// money.163.com/15/0305/10/AJUHVMR400255565. html，2015-3-5.

［作者簡介］繆姝（1979-），女，講師，研究方向為馬克思主義哲學。

［中圖分類號］C913

［文獻標識碼］A