長江怎么“大保護”

[欄目主持人] 湖北省社會科學院副院長、研究員秦尊文

[主持人語] 十八大以來，黨中央、國務院以改革激發活力、以創新增強動力、以開放提升競爭力，依托長江黃金水道，大力推進長江經濟帶建設這一重大國家戰略。2016年1月5日，習近平總書記在重慶召開推動長江經濟帶發展座談會時指出：推動長江經濟帶發展必須堅持生態優先、綠色發展的戰略定位，這不僅是對自然規律的尊重，也是對經濟規律、社會規律的尊重。如何貫徹落實這一精神？本期刊發拙作《長江怎么“大保護”》、中國地質大學（武漢）區域經濟與投資環境研究中心主任鄧宏兵教授的《強力推進長江經濟帶綠色發展》、湖北省社會科學院長江中游城市群研究中心副主任路洪衛副研究員的《完善長江經濟帶健康發展的區域協調體制機制》一組文章，就是學習習近平總書記重慶講話精神的體會和建議，都站在全流域的角度，落實“共抓大保護，不搞大開發”，切實把修復長江生態環境擺在壓倒性位置。當然，“不搞大開發”并不是不開發，而是要大力提升經濟發展綠色化水平，讓綠水青山成為金山銀山，促進長江經濟帶健康可持續發展。作為國家確定的“十三五”時期我國區域經濟發展的引領區，長江經濟帶“共抓大保護，不搞大開發”將成為我國國土開發和區域發展的風向標。我們希望通過對這一問題的討論，為決策者提供借鑒，促進實現“綠色富國、綠色惠民”的美好理想。

2016年1月5日，習近平總書記在重慶召開推動長江經濟帶發展座談會時指出：“當前和今后相當長一個時期，要把修復長江生態環境擺在壓倒性位置，共抓大保護，不搞大開發。”習總書記講話具有很強的針對性。近幾十年來，長江生態系統不斷退化，水域面積不斷減少，水生生物賴以繁衍、生存的環境嚴重惡化，長江物種減少、資源衰竭。國寶白鰭豚難覓蹤跡，長江鰣魚多年不見，中華鱘、白鱘數量急劇減少。特別是水污染情況比較嚴重。根據水利部門發布的最新水資源公報，劣于Ⅲ類水河長占到總評價河長的22.6%，在164個省界斷面中全年水質劣于Ⅲ類的占10.4%，在60個重點湖泊中全年水質劣于Ⅲ類的占76.7%，在1150個重要水功能區中按全指標評價個數達標率僅為68.5%，在評價的329個水源地中全年水質均合格的僅占58.7%。長江流域廢污水排放量年年增長，2014年達到338.8億噸，排污主要集中在太湖水系、洞庭湖水系、鄱陽湖水系和江西湖口以下干流，中游干流和漢江、上游岷沱江支流也有一定的排污量。此外，由于部分地區地下水過量開采，致使地下水位逐年下降，形成了地下水漏斗，面積最大的長三角蘇錫常漏斗地下水埋深大于40米的范圍達到1124平方公里。保護長江流域生態環境，已經到了刻不容緩的地步。

一、以法治手段推進長江水污染防治

為貫徹執行《中華人民共和國水污染防治法》，長江經濟帶有關省市制定了嚴格的法規，如《浙江省水污染防治條例》《湖北省水污染防治條例》《湖北省漢江流域水污染防治條例》《湖南省湘江流域水污染防治條例》《江蘇省長江水污染防治條例》《江蘇省太湖水污染防治條例》《鄱陽湖生態經濟區環境保護條例》《巢湖流域水污染防治條例》《重慶市長江三峽庫區流域水污染防治條例》等，再如上海市委通過了《上海市水污染防治行動計劃實施方案》，云南省政府印發了《云南省水污染防治工作方案》，貴州省制定了《貴州三峽庫區上游區及影響區水污染防治規劃》，四川省也正在推進水污染防治立法工作。

長江流域各省市關于水污染防治的法規已基本形成，關鍵是要穩抓落實，即要堅決杜絕有法不依、執法不嚴的行為。要加強水污染預防，排放水污染物不得超過國家或者地方規定的排放標準和總量控制指標。向水體直接或間接排放污染物的企業事業單位和個體工商戶，必須執行排污申報、排污許可制度。新建、改建、擴建直接或者間接向水體排放污染物的建設項目，必須依法進行環境影響評價。禁止違反排污許可證的規定排放水污染物，禁止餐飲、洗滌、洗車經營者直接向水體排放污水，禁止私設暗管排污或者以其他規避監管的方式排放水污染物。嚴格水功能區監督管理，加強南水北調水源地和飲用水源區保護，優化沿江取水口和排污口布局。

提高違法成本是水污染治理的重中之重。建議推廣湖北省的經驗。《湖北省水污染防治條例》規定：違反水污染防治法律法規造成水污染事故的，由環境保護主管部門責令限期采取治理措施消除污染；不按照要求采取治理措施或者不具備治理能力的由環境保護主管部門依法確定有治理能力的單位代為治理，所需費用由違法者承擔；對造成重大或者特大水污染事故的，應責令關閉；對直接負責的主管人員和其他直接責任人員處上一年度從本單位取得的收入30%-50%的罰款。建設項目的水污染防治設施未建成、未經驗收或者驗收不合格，擅自將主體工程投入生產或者使用的，由環境保護主管部門責令停止生產、使用，直至驗收合格，處30-50萬元罰款。受到罰款處罰，拒不改正的，依法作出處罰決定的行政機關可以按照原處罰數額按日連續處罰，或者提請縣級以上人民政府責令停產整頓、關閉；對排污單位主要負責人處5萬元以上10萬元以下罰款。特別是其中“按日連續處罰”和對主要負責人處罰的規定，是前所未有的，力度也是空前的。《湖北省水污染防治條例》規定：污染水環境違法行為涉嫌犯罪的，負有水污染防治監督管理職責的部門應當及時將案件移送司法機關，依法追究刑事責任。這大大提高了違法成本，增強了對水污染違法的震懾力。

二、全面落實最嚴格水資源管理制度

強化水資源開發利用控制、用水效率控制、水功能區限制納污“三條紅線”的先導作用和剛性約束，加快建立水資源水環境承載能力監測預警機制。落實十八屆五中全會提出的“以水定產、以水定城”要求，加強重大規劃和建設項目水資源論證，引導長江經濟帶合理安排產業布局，促進流域經濟社會發展與水資源水環境承載能力相協調，推動實現綠色發展、循環發展、低碳發展。

加強水資源開發利用控制紅線管理。嚴格控制流域和區域取用水總量，嚴格規范取水許可審批管理，對取用水總量已達到或超過控制指標的地區，暫停審批建設項目新增取水；對取用水總量接近控制指標的地區，限制審批建設項目新增取水。對不符合國家產業政策或列入國家產業結構調整指導目錄中淘汰類的，產品不符合行業用水定額標準的，在城市公共供水管網能夠滿足用水需要卻通過自備取水設施取用地下水的，以及地下水已嚴重超采的地區取用地下水的建設項目取水申請，審批機關不予批準。

嚴格地下水管理和保護。建立健全地下水監管體系，實行地下水取用水總量控制和水位控制，加強地下水動態監測。長江流域各省市人民政府要盡快核定并公布地下水禁采和限采范圍。在地下水超采區特別是長三角地區，禁止農業、工業建設項目和服務業新增取用地下水，并逐步削減超采量，實現地下水采補平衡。深層承壓地下水原則上只能作為應急和戰略儲備水源。依法規范機井建設審批管理，限期關閉在城市公共供水管網覆蓋范圍內的自備水井。啟動建立地下水監測站網建設，在已有的地下水監測工作基礎上，充分銜接“國家地下水監測工程”監測網絡，實現地下水監測信息共享。

加強用水效率控制紅線管理。全面推進節水型社會建設，建立健全有利于節約用水的體制和機制，穩步推進水價改革。各項引水、調水、取水、供用水工程建設，必須首先考慮節水要求。水資源短缺、生態脆弱地區要嚴格控制城市規模過度擴張，限制高耗水工業項目建設和高耗水服務業發展，遏制農業粗放用水。要強化用水定額管理，建立用水單位重點監控名錄。加快推進節水技術改造，加大農業節水、工業節水、城市生活節水工作力度。加快城市污水處理回用管網建設，逐步提高城市污水處理回用比例。

三、強化重要生態系統修復與保育

加強森林生態系統保護與建設。加強源頭區和河流兩岸防護林建設，開展重要水源地、三峽庫區、南水北調水源區、石漠化和山洪地質災害易發區的陡坡耕地退耕還林，加強天然林、野生動植物和自然保護區、森林公園建設，強化生物多樣化保護。加強長江流域防護林建設，在管理和培育好現有防護林基礎上，通過人工造林、封山育林、退耕還林、低效林改造，營造以水源涵養、水土保持、護岸護堤為主導功能的生態防護林，打造功能穩定的長江生態屏障。大力實施山區綠化、平原綠化、通道綠化、鄉村綠化和門戶綠化，著力構建綠色生態屏障和城鄉綠色生態網絡，努力建設完備的生態安全體系。

強化水生態修復和保護，促進人水和諧。進一步健全現代生態水網體系，因地制宜推進江河湖庫水系連通，著力構建布局合理、生態良好，引排得當、循環通暢，蓄泄兼籌、豐枯調劑，多源互補、調控自如的現代江河湖庫生態水網體系，提高水資源調控能力，改善長江生態環境容量。加強長江干流、主要支流河道崩岸治理，推進鄱陽湖、洞庭湖和長江口綜合治理，開展中小河流治理，加強重要河流及河段堤岸加固和清淤疏浚。進一步擴大干支流水庫的防洪庫容，推進長江中下游重要蓄滯洪區建設，提高重點防洪保護區的防洪保安能力。加強城市防洪排澇體系建設，強化山洪災害防治。

加強濕地保護與恢復。完善以國際重要濕地、國家重要濕地、濕地公園和濕地自然保護區（小區）為主體的濕地保護體系。大力實施退耕還濕、退漁還濕等濕地恢復工程，擴大濕地面積，恢復濕地功能。在全面掌握并科學分析長江流域濕地資源的前提下，合理劃定濕地保護紅線并將濕地紅線保護納入地方政府考核體系。

加強生物多樣性保護。劃定生物多樣性保護優先區域，有效遏制生物多樣性維護功能持續下降趨勢。加強麋鹿、金絲猴等重點野生動物的拯救和保護，加強極小種群野生動植物的保護，積極開展自然保護區建設。在重要野生植物遺傳資源分布地、重要生物廊道、野生動物遷徙停歇地等敏感區域，研究建立生物多樣性保護小區。建設生態廊道，增加重要棲息地之間的連通性，保護植被群落及生境的完整性。加強外來物種監管，建立外來物種預警系統，提升檢疫能力，加大外來有害物種防治力度。加強轉基因生物環境安全的檢測，建立轉基因生物環境釋放監管機制，組織開展轉基因生物環境釋放跟蹤監測。

加強水土流失治理。以小流域為單元，推進荒山綠化和水土保持工程。強化生產建設項目監督管理，嚴格實行水土保持“三同時”制度。建立健全水土保持、建設項目占用水利設施和水域等補償制度。大力實施重要生態保護區、水源涵養區、江河源頭區生態自然修復和預防保護，加快水土流失及巖溶地區石漠化治理，實施退耕還林還濕，恢復河湖生態功能，建設沿江、沿河、環湖水資源保護帶、生態隔離帶，增強水源涵養和水土保持能力。

四、大力提升經濟發展綠色化水平

加快推進工業轉型升級。首先，壯大高新技術產業和戰略性新興產業規模。加快制定長江經濟帶創新驅動產業轉型升級方案，以沿江國家級、省級開發區為載體，以大型企業為骨干，打造電子信息、高端裝備、汽車、家電、紡織服裝等世界級制造業集群。其次，堅決實施供給側結構性改革，加大淘汰落后或過剩產能力度。加快淘汰電力、鋼鐵行業以及化肥、電解鋁、鐵合金、水泥、平板玻璃、造紙、紡織等行業落后產能，重點加強城市小鍋爐、小熱電、小化工等專項治理工作。依據相關法律法規，妥善做好淘汰落后產能企業的職工安置和相關穩定工作。再次，深入推進“兩化融合”。重點支持傳統支柱產業應用信息技術、產品和裝備，發揮影響力大、創新能力強、產業鏈帶動作用明顯的骨干企業在“兩化融合”中的示范作用。

加快發展生態農業。保護和利用好長江流域寶貴農業資源，推進國家有機食品生產基地建設，建設一批生態農業示范區。推行種植業清潔生產。進一步加大測土配方施肥的推廣力度，加強緩釋肥的推廣使用，指導農民科學施用配方肥。嚴格控制農藥污染，全面禁止使用高毒高殘留農藥，加強替代產品和技術的研究推廣。在畜禽養殖業規模較大區域，建立一批標準化養殖小區，使畜禽養殖從低水平、分散性養殖向規模化、集約化、生態化養殖發展。根據水域、灘涂等資源狀況，確定合理的養殖規模、養殖方式，建設一批清潔水產養殖基地。大力推廣循環生態農業模式，推進農業廢棄物的資源化和產業化。

加快發展服務業。一是優先發展生產性服務業。優先發展以物流、金融、科技、商務為代表的集約高效、綠色低碳的生產性服務業，積極推動生產性服務業與制造業、農業的互動融合發展，提升科技服務經濟社會發展的支撐能力。要特別注重發展綠色航運業，通過“油改汽”等措施減輕航運船舶對長江水體的污染。二是積極發展生活性服務業。拓展服務領域，重點促進商貿、旅游、文化、體育、房地產、家庭服務的繁榮發展，滿足廣大人民群眾多層次、多樣化的需求。三是培育壯大新興服務業。推進動漫、通用航空、軟件與服務外包、物聯網、云計算等產業發展，鼓勵發展總部經濟、網絡經濟等新業態，搶占新興服務業發展制高點。

[責任編輯：馬昌運]