村級治理評價中存在的問題及原因

陳傳偉++夏波

摘 要： 村級治理是國家治理的基石，村級治理的目標(biāo)是實現(xiàn)村莊的善治。村級治理有助于維護農(nóng)村社會的穩(wěn)定，有助于促進農(nóng)村經(jīng)濟和各項事務(wù)的發(fā)展，有助于黨和國家各項方針政策在農(nóng)村的實施，有助于推動農(nóng)村基層管理制度的轉(zhuǎn)型。村級治理評價是村級治理的風(fēng)向標(biāo)和指揮棒。正確認(rèn)識村級治理評價中存在的問題，并找出其中的深層次原因，有利于更好地提升村級治理水平。

關(guān)鍵詞： 村級治理；評價； 問題； 原因

中圖分類號： D422.0 文獻標(biāo)識碼： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2016.01.011

治理理論于20世紀(jì)90年代在西方興起，“治理”的本義是指控制、引導(dǎo)、操縱。村級治理也有學(xué)者稱之為鄉(xiāng)村治理，學(xué)術(shù)界對于這個概念的定義也是大同小異，并沒有進行十分明確的界定，共同的理解是從治理的角度來審視中國農(nóng)村村民自治制度，是鄉(xiāng)村公共權(quán)威對鄉(xiāng)村公共事務(wù)的組織、管理和調(diào)控。村級治理的目標(biāo)是實現(xiàn)村莊的善治，是實現(xiàn)鄉(xiāng)村的有序和現(xiàn)代化。特別需要注意的是，村級治理、鄉(xiāng)村治理、村治中的“村”并不是指代自然村或行政村，而是泛指農(nóng)村社會或鄉(xiāng)村社會，只有這樣才更有利于從整體上推進鄉(xiāng)村研究。中國村級治理模式的轉(zhuǎn)換源自人民群眾的自發(fā)創(chuàng)造，源自于自身利益的需要。迄今為止，中國農(nóng)村村級治理從第一個村委會在廣西宜州市合寨村誕生開始已經(jīng)實踐了35個年頭，不管是形式上還是內(nèi)容上，村級治理都得到了極大的豐富和發(fā)展，有效并準(zhǔn)確地評價村級治理的績效，是為了更好地提升各地村級治理的水平。當(dāng)前，學(xué)術(shù)界對村民自治的效果評價存在著不同的觀點，有的認(rèn)為村民自治成就斐然，有的則持相反的意見，認(rèn)為村民自治的效果不盡如人意，還存在一些問題與不足。其實，應(yīng)該從辯證的角度來分析村級治理的績效，成就不可忽視，問題也不容回避。要從村級治理實踐中正視這些問題，并且深入剖析產(chǎn)生問題的原因，找到解決問題的對策措施，才能更好地提升村級治理的績效。

一、村級治理評價中存在的主要問題

（一）村組織目標(biāo)不明確，村干部崗位責(zé)任制不完善

村委會是群眾性的自治組織，雖不是一級政府，沒有行政職能，但要承擔(dān)一定的行政任務(wù)。如有的行政審批事項明確提出要有村委會的證明，村委會還要參與社會治安綜合治理、動員村民義務(wù)獻血、協(xié)調(diào)掃盲等工作。這些事項其實與村級公共事務(wù)和公共事業(yè)關(guān)聯(lián)并不大。各省對村委會的職責(zé)都作出了細化規(guī)定，雖然表述有所不同，但是具體內(nèi)容沒有明顯差異，而且僅僅是一般性的規(guī)范。另外，村干部崗位責(zé)任制也不完善，很多地方針對村干部制定了相應(yīng)的崗位職責(zé)，但是還不是很完善，宏觀的指標(biāo)多，定量的、可操作性的少，內(nèi)容簡單，形式單一，沒有具體要求，缺少沒有完成崗位職責(zé)的處罰措施。比如針對村黨支部書記的崗位職責(zé)，提出“帶領(lǐng)全村干群為建設(shè)文明和諧的村莊而努力奮斗”、“及時貫徹黨的方針政策”、“負責(zé)黨支部的建設(shè)和整頓，做好新黨員的培養(yǎng)、教育和發(fā)展工作”、“督促村的財務(wù)管理定期公布”等等。針對村主任的崗位職責(zé)，提出“負責(zé)村內(nèi)行政日常工作，主管農(nóng)、林、水、交通、土地管理等各項工作”、“協(xié)助總支書記開展全面工作”、“負責(zé)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整推廣應(yīng)用，科技產(chǎn)品的宣傳示范”、“組織村民對科技知識的學(xué)習(xí)”等等。再比如，上下屆村委會交接手續(xù)問題，也沒有明確規(guī)定。如何交接？財務(wù)如何交接？公章如何交接？如果上屆村委會不履行交接手續(xù)怎么辦？

進一步明確村組織目標(biāo)和村干部崗位責(zé)任制，可以更好地履行村級治理的任務(wù)，也更有利于村民對村委會工作的監(jiān)督。在實踐中，如果村委會對其中的某一職責(zé)不作為，或是不能很好地履行自己的職責(zé)，就可以根據(jù)有關(guān)規(guī)定，通過村民會議或村民代表會議對其評議或質(zhì)詢。

（二）村干部對評價滿意度不高

村干部對評價滿意度不高是村級治理中存在的主要問題之一。由于村干部待遇本來就不高，激勵機制有限，同時工作中矛盾多、任務(wù)重、責(zé)任大，在很多地方，村委會基本都沒有工作作息制度，每天都要安排村干部值班，處理村民事務(wù)，這些都嚴(yán)重影響了他們對工作的積極性，難以調(diào)動他們的工作熱情。村干部一般來說還要落實鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府簽定的工作責(zé)任制，要制定村里的本年度工作計劃，要和各個村民小組長簽定工作責(zé)任制，要嚴(yán)格遵守上下班、值班、請假制度，不能以權(quán)謀私等等。村干部隊伍中比較普遍的情況是年齡偏大，學(xué)歷偏低，知識老化，思想保守，加之一些村民思想上認(rèn)為不靠村里吃，不靠村里喝，只要不觸犯法律，你就拿我沒辦法，有的村民根本就不把村委會和村干部放在眼里，還要將村級治理考核評價的結(jié)果與他們本來就不高的待遇掛鉤，也導(dǎo)致村干部對村級治理滿意度不高。

（三）溝通和反饋少，評價對象參與性差

布迪厄認(rèn)為沒有民眾權(quán)利和民眾參與的政治必定會導(dǎo)致腐敗，這是因為領(lǐng)導(dǎo)者把公共事務(wù)私人化了。這樣就可能會導(dǎo)致民眾對國家感到絕望，導(dǎo)致對抗和矛盾，而不是合作。廣大農(nóng)民群眾參與到村級治理的實踐過程中，可以提高其民主意識和法律意識，從選舉的宣傳動員到選民登記、候選人提名、競選、提問、質(zhì)詢、唱票、計票、公布結(jié)果等過程中，使其認(rèn)識到鮮活的具體的民主實踐，同時也是對其權(quán)利的尊重和保護，可以鍛煉其政治參與能力，提高政治素質(zhì)。在當(dāng)前的村級治理考評中，評價對象的參與還不夠，精英階層熱情參與而普通村民態(tài)度冷淡，溝通反饋少，行政化色彩還比較濃厚，從評價指標(biāo)體系的設(shè)計，到宣傳發(fā)動，到領(lǐng)導(dǎo)出席打分，到考核結(jié)果的公布，到事后的監(jiān)督與實施都有所體現(xiàn)。農(nóng)村領(lǐng)導(dǎo)干部似乎是標(biāo)準(zhǔn)的制定者，考評的主導(dǎo)者，結(jié)果的判定者，這樣致使村民群眾對村級治理漠不關(guān)心，不聞不問，不冷不熱，對民主選舉缺乏熱情，只種自己的地，發(fā)自己的家，誰給我好處我就投誰的票，認(rèn)為村里的事都是村干部的事、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事，沒有意識到權(quán)利與義務(wù)的對等，不能履行應(yīng)盡的義務(wù)。

（四）針對村級治理的培訓(xùn)缺乏，治理改進不明顯

因為經(jīng)費等制約因素，針對村級治理層面的培訓(xùn)還很少，農(nóng)村勞動力數(shù)量還是很充裕的，只是由于分散的勞作方式，要將其有效地組織動員起來比較難，他們對村級治理的專業(yè)知識不太感興趣也了解不多。村級治理的主體是人，當(dāng)前基層治理中許多問題與治理結(jié)構(gòu)有關(guān)，也與鄉(xiāng)村干部、黨員和村民的素質(zhì)有關(guān)。一些鄉(xiāng)村干部對村級治理沒有正確的心態(tài)，不尊重制度和程序，方法簡單，態(tài)度蠻橫，民主意識淡薄，影響了村級治理的績效。因此，加強針對村級治理的培訓(xùn)，提高鄉(xiāng)村干部、黨員和村民的公民素質(zhì)，是實現(xiàn)村級治理善治的重要條件。要加強對他們的政策知識、管理知識、法律知識、科技知識的培訓(xùn)，通過黨校學(xué)習(xí)、外出培訓(xùn)、示范觀摩等形式，進行比較系統(tǒng)的教育與培訓(xùn)，樹立其責(zé)任感與榮譽感，提高其領(lǐng)導(dǎo)才干和公共精神，從而推動村級治理的發(fā)展。湖南省岳陽市岳陽縣針對村干部實施素質(zhì)提升工程，對村黨支部書記進行系統(tǒng)培訓(xùn)，對村干部開展治保、計生、會計等業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提升村干部管理水平。為了開闊村干部眼界，近幾年來還組織了64名村黨支部書記到江蘇省華西村、山東省南山村等地考察學(xué)習(xí)，自2008年開始選聘優(yōu)秀大學(xué)畢業(yè)生到村里任職，為村級治理帶來了生機與活力。

（五）評價結(jié)果應(yīng)用形式單一，激勵作用不大

很多地方都在每年年底針對村黨支部委員和村委會成員進行考評，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府成立的考評組，通過查閱相關(guān)資料、民主測評、開座談會、個別談話、聽取匯報等方式，對執(zhí)行上級政策決議的情況、年度工作目標(biāo)完成情況、履行崗位責(zé)任制情況、班子團結(jié)情況、廉潔自律情況、為群眾辦實事情況、貫徹民主集中制情況等內(nèi)容進行考評。但由于當(dāng)前制度的制約，對考核評價結(jié)果的應(yīng)用僅僅是一般的物質(zhì)獎勵，并沒有和晉升、降職等其他措施相結(jié)合，有的地方還存在走過場、搞形式主義的現(xiàn)象，導(dǎo)致村干部積極性不夠，也導(dǎo)致考評結(jié)果應(yīng)用形式單一，激勵作用不大。這就要求必須重視評價結(jié)果的應(yīng)用，提升評價結(jié)果的激勵作用，要與晉升、晉級、公務(wù)員招錄等方式結(jié)合起來，以增強村級干部的責(zé)任心，提高其對考核結(jié)果的重視程度。調(diào)動村干部的積極性，還可以約束其行為，防止工作中出現(xiàn)隨意性的現(xiàn)象。

二、村級治理評價中產(chǎn)生問題的原因分析

（一）村級治理評價理念的不正確

村級治理理念是指關(guān)于村級治理的設(shè)想、計劃、看法以及觀念等。村級治理理念包括四個方面的基本內(nèi)容：一是村的政治定位；二是村內(nèi)的社會經(jīng)濟關(guān)系；三是村級治理的主體；四是村級治理的結(jié)構(gòu)與手段。學(xué)術(shù)界、政府官員、農(nóng)村居民的心目中對治理理念有著自己的觀點與設(shè)想，各種治理理念的提出，相互之間的論爭以及不同理念的制度化程度，真實刻畫了重建中國鄉(xiāng)村秩序的步履之沉重。村級治理評價體系的完善不僅僅體現(xiàn)在法律法規(guī)的制定與完善上，更重要的是要在治理理念上有轉(zhuǎn)化與提升。村級治理評價體系中應(yīng)當(dāng)吸收采納一些先進的治理評價理念，而且要使這些先進的治理評價理念在評價體系有所體現(xiàn)。這些理念包括：要把經(jīng)濟發(fā)展指標(biāo)與社會發(fā)展指標(biāo)、環(huán)境保護指標(biāo)結(jié)合起來；要把當(dāng)前效果評價與遠期效果評價結(jié)合起來；既要體現(xiàn)當(dāng)前治理的現(xiàn)狀，也要反映出治理后的美好前景；既要有客觀的評價指標(biāo)，也要有主觀的評價指標(biāo)；要把顯績評價與潛績評價結(jié)合起來；既要有結(jié)果指標(biāo)，也要有投入指標(biāo)和過程指標(biāo)；要把定性的評價與數(shù)量化、可測量評價結(jié)合起來；要把鄉(xiāng)鎮(zhèn)考評小組評價與服務(wù)對象評價、專家評價結(jié)合起來；要把指標(biāo)評價與個人談話評價結(jié)合起來；還要體現(xiàn)出為了消除社會歧視、社會貧困、社會冷漠、社會對立所作出的努力。

（二）村級治理目標(biāo)的不合理

當(dāng)前的村級治理評價中還比較重視經(jīng)濟發(fā)展目標(biāo)，輕視民生目標(biāo)。有的甚至把村莊的經(jīng)濟發(fā)展程度作為衡量村莊治理好壞的唯一標(biāo)準(zhǔn)。只要經(jīng)濟上沒有達到設(shè)定的指標(biāo)，就否定工作的成就，這其實是很片面的觀點。農(nóng)村經(jīng)濟落后，以經(jīng)濟發(fā)展為主要評價指標(biāo)，大力發(fā)展經(jīng)濟，把經(jīng)濟搞上去，無可厚非。但是把經(jīng)濟發(fā)展作為農(nóng)村治理評價的首要甚至唯一指標(biāo)，導(dǎo)致“富人治村”鄉(xiāng)村治理模式的出現(xiàn)，也是不恰當(dāng)?shù)?。村級治理只是在推動農(nóng)村基層治理走向民主和法制的軌道，并不能賦予村級治理過多的責(zé)任。村級治理的重要功能是發(fā)揮農(nóng)村民主，建設(shè)農(nóng)村政治文明。因為人不僅僅是需要富裕的物質(zhì)生活，更需要一個民主的、和諧的、舒暢的精神生活。當(dāng)然，隨著黨和政府對新農(nóng)村建設(shè)考評指標(biāo)的調(diào)整，這種現(xiàn)象有所好轉(zhuǎn)，考評指標(biāo)設(shè)計中環(huán)境保護、公共服務(wù)和民生方面的權(quán)重有所增加。

（三）村級治理考評機制的不科學(xué)

當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村級治理的目標(biāo)管理考評機制還有待完善與改進，雖然有考核，但在很多情況下，并沒有十分明確的、具體的、操作性強的標(biāo)準(zhǔn)，對于做得好的推力不大，對于做得差的也沒有相應(yīng)的對策措施。村級治理中對村級事務(wù)的考核評價往往是只憑主觀印象，憑個人感覺，不能客觀公正地評價村級組織的工作成績，對村級治理的好與壞并不能十分準(zhǔn)確地加以界定。這就要求必須科學(xué)地設(shè)定治理評價的指標(biāo)體系，要做到重點突出，目標(biāo)明了，主觀指標(biāo)和客觀指標(biāo)比例恰當(dāng)，有很強的可操作性和實用性，使治理考評結(jié)果體現(xiàn)治理的真實水平和實際情況。此外，還需特別注意將加強社會治安綜合治理情況，強農(nóng)惠農(nóng)惠民政策的落實情況，安全生產(chǎn)和環(huán)境保護情況，防洪救災(zāi)抗災(zāi)情況，耕地保護制度的落實情況，村務(wù)公開情況與農(nóng)村農(nóng)田水利等基礎(chǔ)公共設(shè)施建設(shè)等工作納入村級績效評估內(nèi)容，全面考核評價農(nóng)村基層組織履責(zé)狀況，完成縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府年度工作任務(wù)情況和具體的工作實效。

（四）村干部治理輔導(dǎo)的不完善

村級治理中很多地方的村干部對村級治理的相關(guān)知識、相關(guān)制度、操作程序和法律法規(guī)還了解得不夠。這就很有必要加強對村干部的輔導(dǎo)與培訓(xùn)，提升他們的素質(zhì)與素養(yǎng)，使他們了解各個層面的法律法規(guī)，從而提高村級治理的制度化、規(guī)范化水平。具體來說，針對村干部輔導(dǎo)與培訓(xùn)的主要內(nèi)容應(yīng)包括：

1. 村委會選舉、換屆各個階段每個環(huán)節(jié)的內(nèi)容、流程與要求。因為《中華人民共和國村委會組織法》和選舉辦法中對選舉的規(guī)定原則性很強，而可操作性不強。在實際工作中，選舉的過程要復(fù)雜得多，須依據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定，結(jié)合本地的實際情況，制定切合實際的操作性強的選舉規(guī)程。

2. 要嚴(yán)格民主程序，保證村委會選舉的民主性與合法性，要使廣大村干部嚴(yán)格執(zhí)行各種相關(guān)的工作制度，比如選舉機構(gòu)工作制度，回避制度，選舉過程和結(jié)果的公開制度，使他們能夠及時糾正處理違法違規(guī)行為。

3. 學(xué)會運用多種宣傳教育形式，保證村委會選舉的成功。這就包括利用張貼法律法規(guī)、懸掛橫幅和標(biāo)語、召開集中學(xué)習(xí)會議、廣播、文藝演出、知識競賽等形式向廣大農(nóng)民群眾進行宣傳，增強他們的民主法制觀念，調(diào)動他們參政議政的積極性。

（五）不重視村級治理評價結(jié)果運用

結(jié)果運用是考核評估的落腳點，考核評估的導(dǎo)向作用靠結(jié)果運用來體現(xiàn)?？己说哪康脑谟讵剝?yōu)罰劣、獎勤罰懶、激勵先進、鞭策后進。過去沒有很好地把考核評價結(jié)果與獎優(yōu)罰劣、干部運用、改進工作等結(jié)合起來，考核評價的導(dǎo)向作用不明顯。加強對村級治理考核評價結(jié)果的合理使用，可以進一步提高考核評價工作的影響力，增加考核評價工作的權(quán)威性。在對村級治理的考核評價中，還可以發(fā)現(xiàn)問題，查漏補缺，所以必須將其充分利用起來，從而有效地促進和提升村級治理水平。湖南省岳陽市岳陽縣開展的績效評估，在對考核結(jié)果的運用上，做到了“四個結(jié)合”： 把評估結(jié)果與考核業(yè)績、改進工作相結(jié)合；把評估結(jié)果與行政問責(zé)相結(jié)合；把評估結(jié)果與干部的選拔和管理相結(jié)合；把評估結(jié)果與現(xiàn)金獎勵及評估對象工作人員津補貼相結(jié)合。這樣做的目的相當(dāng)明確，即要推進科學(xué)發(fā)展、改進工作作風(fēng)、推進績效管理、加強隊伍建設(shè)、服務(wù)人民群眾。

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[責(zé)任編輯、校對：黨 婷]