論檔案行政權(quán)力清單制度

劉東斌

摘 要：檔案行政權(quán)力清單制度的主要特點是：合法性、約束性、公開性和雙重性。檔案行政權(quán)力清單制度主要有五個方面的內(nèi)容：清權(quán)、減權(quán)、確權(quán)、曬權(quán)、制權(quán)。建立檔案行政權(quán)力清單制度的現(xiàn)實意義與作用，在于實現(xiàn)檔案行政管理依法行政、加強社會監(jiān)督制止權(quán)力濫用行為、維護檔案行政相對人的權(quán)利。

關(guān)鍵詞：檔案行政權(quán)力；檔案行政職權(quán)；權(quán)力清單制度

黨的十八屆三中全會提出：推行地方各級政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運行流程。黨的十八屆四中全會又強調(diào)：依法全面履行政府職能，推進機構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化，推行政府權(quán)力清單制度。推進權(quán)力清單制度已成為全面深化改革的重要內(nèi)容。檔案行政管理部門作為行政管理部門也必然要推行權(quán)力清單制度，因此，本文就檔案行政權(quán)力清單制度做一下初步的探討。

1 行政權(quán)力的主要特征

1.1 公共性。公共性是行政權(quán)力區(qū)別于一般權(quán)力的最主要的特征。行政權(quán)力對國家事務(wù)的管理是以實現(xiàn)公共利益為目標(biāo)的，它的運作集中體現(xiàn)在公共管理和公共服務(wù)過程中為社會提供的公共物品和公共服務(wù)。因此，行政權(quán)力本質(zhì)上是一種公共權(quán)力。“行政權(quán)力的設(shè)置和行使，是要通過執(zhí)行國家的法律、法規(guī)、政策等，來維護和實現(xiàn)公共利益。因此，國家行政機關(guān)及其公務(wù)員在行使行政權(quán)力時，必須以為社會公眾提供服務(wù)為導(dǎo)向，以實現(xiàn)社會公共利益為宗旨。如果以權(quán)謀私，那就偏離了行政權(quán)力行使的目的。”[1]

1.2 強制性。行政權(quán)力是國家力量的象征。行政權(quán)力以其強制性保證體現(xiàn)公共利益的國家法律、法規(guī)、政策等得到落實。行政權(quán)力的行使方式主要表現(xiàn)為強制性地推行政令，強制性成了行政權(quán)力有效地執(zhí)行國家意志的顯著特征，任何個人和組織都不應(yīng)抵制或違抗，否則就會受到相應(yīng)的制裁。“行政權(quán)力行使是以國家強制力或暴力的威懾為后盾的，它所推行的法律、法規(guī)、政策等是行政客體必須接受的。”[2]正是這種強制性使行政權(quán)力所制定的各種行政法規(guī)、計劃、政策、命令等，對全社會都具有普遍的約束性和權(quán)威性。

1.3 有限性。行政權(quán)力是有限的，“行政權(quán)有限性是指根據(jù)行政權(quán)的性質(zhì)和特征，行政權(quán)應(yīng)當(dāng)是有限的，行政權(quán)必須以公民權(quán)利為界限，行政權(quán)的行使必須受到法律的制約”，[3]對于國家行政機關(guān)來說，行政權(quán)力也是必須履行的職責(zé)和義務(wù)。行政權(quán)力的這種職責(zé)和義務(wù)的統(tǒng)一性決定了它必須受憲法、法律法規(guī)的約束和社會監(jiān)督。未經(jīng)法律授權(quán)，國家行政機關(guān)不得擅自增加職權(quán)，否則就是亂作為，即“法無授權(quán)不可為”。如果國家行政機關(guān)放棄對行政權(quán)力的行使或消極應(yīng)對則是不作為，同樣也屬于違法，即“法定職責(zé)必須為”。

1.4 膨脹性。從行政權(quán)力的增長趨勢來看，行政權(quán)力具有明顯的膨脹性。“行政權(quán)力的自我膨脹導(dǎo)源于行政權(quán)力的自身結(jié)構(gòu)、行政權(quán)力的性質(zhì)以及行政權(quán)力客體的狀況。行政權(quán)力的運動是自上而下的放射狀結(jié)構(gòu)，且每經(jīng)過一層中介，其放射都要擴大一定的范圍；而各級權(quán)力行使者又常常產(chǎn)生擴大權(quán)力的本能沖動，這就使行政權(quán)力具有一種無限延伸的動力。”[4]而隨著社會的不斷發(fā)展，需要國家行政機構(gòu)管理的社會事務(wù)會不斷增多，行政權(quán)力的作用范圍也就不斷擴大，行政權(quán)力必然要隨之增大。這三種因素相互作用，行政權(quán)力的擴張就難以避免。這一特性表現(xiàn)為兩種情況：一是行政權(quán)力的自然增長。這是由行政權(quán)力的結(jié)構(gòu)功能正向發(fā)展所決定的，屬正常狀態(tài)。二是行政權(quán)力的惡性膨脹，屬異常現(xiàn)象。

通過上述特征分析表明，行政權(quán)力在貫徹國家意志的同時，很容易侵害行政相對人的權(quán)益，也容易出現(xiàn)腐敗、低效、不作為、亂作為等異化現(xiàn)象。只有實行權(quán)力清單制度，才能有效避免行政權(quán)力的無限擴張與膨脹，保證其在憲法和法律框架之內(nèi)規(guī)范運行，使其發(fā)揮積極作用，避免消極作用。

2 檔案行政權(quán)力清單制度的主要特點

基于行政權(quán)力的特征，檔案行政權(quán)力清單制度主要具有以下特點：

2.1 合法性。由于檔案行政權(quán)力是由法律授予的，那么制定檔案行政權(quán)力清單制度時就必須依據(jù)法律，符合法律，不得與法律相抵觸。檔案行政權(quán)力清單制度的設(shè)立、運行、監(jiān)督、評價及調(diào)整，都必須在法律的框架內(nèi)開展，不能突破法律限制進行法外行政。其一，檔案行政權(quán)力要合法。即檔案行政職權(quán)必須由法律授權(quán)規(guī)定，檔案行政行為必須在法律規(guī)定的職權(quán)范圍內(nèi)行使職權(quán)。即職權(quán)法定、越權(quán)無效。其二，行使檔案行政權(quán)力的程序合法。檔案行政管理部門行使檔案行政權(quán)力的過程，應(yīng)符合法定程序，以避免違法或不當(dāng)?shù)臋n案行政行為。

2.2 約束性。檔案行政權(quán)力清單規(guī)范的是檔案行政權(quán)力，檔案行政權(quán)力清單之內(nèi)的行政權(quán)力是必須履行到位的職責(zé)，檔案行政管理部門不能“缺位”不作為；檔案行政權(quán)力清單之外的，原則上是屬于社會和公民的活動范疇，檔案行政管理部門絕對不能“越位”亂作為。對于檔案行政管理部門來說是“法定職責(zé)必須為，法無授權(quán)不可為”。“缺位”不作為與“越位”亂作為都屬違法行為，因此，檔案行政權(quán)力清單制度具有約束性，只有剛性的法律約束才能使檔案行政權(quán)力清單制度發(fā)揮應(yīng)有的作用。檔案行政權(quán)力清單一旦制定公布，就將對檔案行政管理部門產(chǎn)生強制約束力，如果違反檔案行政權(quán)力清單的規(guī)定，濫用檔案行政權(quán)力，將要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

2.3 公開性。列出檔案行政權(quán)力清單，不能密而不發(fā)，不能只向內(nèi)部公開，也不能部分地公開檔案行政權(quán)力，而是除極少需要保密的事項外，要全面向社會公開檔案行政管理的各項檔案行政權(quán)力的內(nèi)容、運行程序、執(zhí)行主體、責(zé)任追究機制、目標(biāo)結(jié)果，等等。檔案行政權(quán)力清單本身也體現(xiàn)著公開性。“權(quán)力清單應(yīng)體現(xiàn)出及時性與公開性，即權(quán)力清單中的諸要素，諸如權(quán)力范圍、行使過程、完整性、準(zhǔn)確性等，要以特定的方式向社會公眾公開，保證社會公眾能夠及時、便捷地獲知權(quán)力清單的內(nèi)容。這是對權(quán)力清單程序性與及時性的綜合要求，更是對權(quán)力清單公開的主動性要求。”[5]

2.4 雙重性。檔案行政權(quán)力清單制度具有雙重性功能。一方面，檔案行政權(quán)力清單制度對于檔案行政管理部門來說，界定了檔案行政權(quán)力的邊界，劃定了檔案行政權(quán)力活動的范圍。可以有助于檔案行政管理部門的工作人員樹立檔案行政權(quán)力的邊界意識和范圍概念，清楚應(yīng)該做什么、不應(yīng)該做什么、應(yīng)該怎么做。另一方面，檔案行政權(quán)力清單制度對于檔案行政相對人來說，它可以方便檔案行政相對人了解檔案行政權(quán)力運行過程，獲取檔案行政管理有關(guān)信息，還可以加強檔案行政相對人依據(jù)檔案行政權(quán)力清單對檔案行政管理部門進行有針對性的監(jiān)督。

3 檔案行政權(quán)力清單制度的主要內(nèi)容

檔案行政權(quán)力清單制度主要包括以下五個方面的內(nèi)容：

3.1 “清權(quán)”——全面梳理檔案行政職權(quán)。根據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章和“三定”方案的規(guī)定，對檔案行政管理部門主要職責(zé)及內(nèi)設(shè)機構(gòu)職責(zé)進行全面清理，將每一項職責(zé)進一步細化為具體的權(quán)力事項，逐條逐項分類登記，確保其真實性、準(zhǔn)確性和完整性。對于梳理出來的檔案行政職權(quán)事項，規(guī)范列明職權(quán)名稱、實施依據(jù)、承辦機構(gòu)等。同時，開展部門履職分析，重點是部門職能是否全面正確高效履行、履職方式是否適應(yīng)社會發(fā)展需要、履職中存在的突出問題及對策建議。

3.2 “減權(quán)”——簡政下放檔案行政職權(quán)。在梳理檔案行政職權(quán)的基礎(chǔ)上，對每一項檔案行政職權(quán)的法律依據(jù)、行使程序、運行績效情況進行科學(xué)評估，按照“職權(quán)法定、簡政放權(quán)、轉(zhuǎn)變政府職能”的要求，大力削減不合法、不合時宜的檔案行政權(quán)力事項。其一，職權(quán)取消。沒有法律法規(guī)規(guī)章依據(jù)以及部門自行設(shè)定的職權(quán)予以取消。其二，職權(quán)轉(zhuǎn)移。對檔案行政相對人有關(guān)檔案事務(wù)水平能力的評價、認定，以及相關(guān)從業(yè)資格、資質(zhì)類管理，原則上交由第三方實施或由社會組織自律管理。其三，職權(quán)下放。直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的檔案事務(wù)事項，應(yīng)當(dāng)下放。

3.3 “確權(quán)”——確定規(guī)范檔案行政職權(quán)。在梳理檔案行政職權(quán)的基礎(chǔ)上，確立認定符合法律、法規(guī)、規(guī)章和“三定”方案規(guī)定的檔案行政職權(quán)，按照規(guī)范化的要求構(gòu)建檔案行政權(quán)力列表清單目錄，制定相應(yīng)的檔案行政權(quán)力運行流程圖、法定依據(jù)等，將檔案行政管理部門的檔案行政權(quán)力和責(zé)任與檔案行政相對人的權(quán)利和義務(wù)清清楚楚地規(guī)定下來，讓檔案行政管理雙方都明白各自權(quán)益與辦事流程。

3.4 “曬權(quán)”——公開公布檔案行政職權(quán)。就是公開檔案行政權(quán)力清單、操作規(guī)程和流程圖，將確權(quán)后的檔案行政權(quán)力，編制成《檔案行政權(quán)力清單》，內(nèi)容包括檔案行政權(quán)力名稱、法定依據(jù)、責(zé)任部門、運行流程圖等具體事項，并以各種形式對外公布，如在門戶網(wǎng)站公示、在辦公大廳張貼，等等，主動接受檔案行政相對人的監(jiān)督。同時，根據(jù)檔案行政權(quán)力運行的實際效果和各方面提出的意見建議，及時對檔案行政權(quán)力清單及運行流程進行動態(tài)調(diào)整。

3.5 “制權(quán)”——強化監(jiān)督檔案行政職權(quán)。強化檔案行政權(quán)力運行監(jiān)督，主要有兩個方面：其一，構(gòu)建內(nèi)部監(jiān)督體系。建立相應(yīng)的績效考核和責(zé)任追究機制，明確考核和問責(zé)的主體、范圍、程序，切實防止不作為和亂作為。并且確保在部門或個人發(fā)生超越檔案行政清單擅權(quán)、違法違規(guī)行使權(quán)力、不作為等問題時，能夠受到及時查處和追責(zé)。其二，搭建外部監(jiān)督體系。構(gòu)建適時穩(wěn)定的測評機制和及時歸納來自社會各界反饋的機制，通過網(wǎng)絡(luò)評廉、召開服務(wù)對象座談會、向服務(wù)對象發(fā)放征求意見表，或者聘請社會監(jiān)督員，定期聽取意見建議等形式強化外部監(jiān)督。

4 建立檔案行政權(quán)力清單制度的現(xiàn)實意義與作用

4.1 建立檔案行政權(quán)力清單制度是實現(xiàn)檔案行政管理依法行政的重要手段。依法治檔、依法行政一直是檔案行政管理部門積極努力的方向。檔案行政權(quán)力清單制度的建立有利于推進依法治檔、依法行政，有利于推動各級檔案行政管理部門明晰自身權(quán)責(zé)、全面正確履行檔案行政管理職能。檔案行政權(quán)力清單制度的首要工作就是厘清檔案行政管理權(quán)責(zé)邊界，按照職權(quán)法定的原則，根據(jù)實際提供的檔案事務(wù)服務(wù)內(nèi)容，對檔案行政管理部門現(xiàn)有的檔案行政職權(quán)進行系統(tǒng)梳理，以清單的形式明確其職權(quán)范圍、運行程序、責(zé)任大小，從而讓每個檔案行政管理部門的工作人員都知曉自身到底有哪些檔案行政權(quán)力，如何行使，承擔(dān)什么樣的責(zé)任。這樣就有利于檔案行政管理部門更好地“定責(zé)”“明責(zé)”，履行職責(zé)，并且在一定程度上解決職責(zé)交叉、相互推諉等問題；發(fā)現(xiàn)“缺位”“越位”的情況，克服不作為、亂作為等現(xiàn)象；同時也有利于提高檔案行政管理效能。以清單形式對各項檔案行政權(quán)力的邊界進行明確規(guī)定，不僅對檔案行政權(quán)力越界行為有了制約、監(jiān)督、查辦、懲處的明確標(biāo)準(zhǔn)，有效減少檔案行政權(quán)力越界行為，維護法律法規(guī)的權(quán)威性，而且也給包括檔案行政相對人的行為在邊界之內(nèi)和底線之上留下足夠的活動空間，有利于檔案行政相對人遵守檔案法規(guī)和檔案行政管理依法行政。

4.2 建立檔案行政權(quán)力清單制度是加強社會監(jiān)督制止權(quán)力濫用行為的重要工作。“權(quán)力傾向于腐敗，絕對的權(quán)力傾向于絕對的腐敗”，[6]“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇到有界限的地方才休止”。[7]雖然檔案行政權(quán)力相對較弱，產(chǎn)生權(quán)力尋租的腐敗現(xiàn)象并不多見，但是，檔案行政管理部門濫用檔案行政權(quán)力，“越位”“缺位”的現(xiàn)象并不少見，檔案行政管理“由于沒有邊界意識和清晰的邊界，導(dǎo)致檔案行政管理的‘越位‘缺位現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生”， [8]“檔案行政管理部門普遍存在管理職能權(quán)限不夠清晰，職能嚴(yán)重錯位、越位等現(xiàn)象”，[9]“檔案行政管理部門的‘錯位‘缺位‘越位的問題還沒有根本解決”。[10]

建立檔案行政權(quán)力清單制度，依據(jù)法律規(guī)定和檔案行政管理部門提供的檔案事務(wù)服務(wù)的實際內(nèi)容劃定檔案行政權(quán)力范圍，明確檔案行政權(quán)力的空間、運行程序，使檔案行政權(quán)力有法有據(jù)、流程清楚、公開透明，有利于將檔案行政權(quán)力關(guān)進制度的籠子，消除各種于法無據(jù)的檔案行政許可、行政審批行為，從源頭上壓縮檔案行政權(quán)力尋租空間，防止檔案行政權(quán)力濫用。檔案行政權(quán)力范圍的劃定，使得某個檔案行政權(quán)力崗位該做什么、不該做什么、該怎么做都清清楚楚，一旦越界便是“越位”，如果是不作為，那就是“缺位”失職，都會受到相應(yīng)的問責(zé)與懲罰。同時，也可以最大限度地讓檔案行政相對人知曉各級檔案行政管理機構(gòu)的職權(quán)內(nèi)容、行使程序，使檔案行政權(quán)力的運行置于社會公眾的監(jiān)督之下，這就嚴(yán)格限制了檔案行政管理部門和公務(wù)人員行使檔案行政權(quán)力的自由度，對檔案行政權(quán)力行使者起到監(jiān)督和警戒制裁的威懾力。

4.3 建立檔案行政權(quán)力清單制度是維護檔案行政相對人權(quán)利的重要途徑。建立檔案行政權(quán)力清單制度有利于維護檔案行政相對人的權(quán)利。我國的公共權(quán)力源于人民，按照我國《憲法》的規(guī)定，國家的一切權(quán)力都屬于人民，“人民是國家的主人，政府的權(quán)力來源于人民的讓渡，政府為人民服務(wù)是天職，人民的利益至上，政府必須全心全意為人民服務(wù)，實現(xiàn)社會公共利益的最大化”。[11]檔案行政管理部門行使的檔案行政權(quán)力是人民讓渡給檔案行政管理部門代為行使的公共權(quán)力。因而檔案行政相對人對檔案行政權(quán)力的行使具有知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)。建立檔案行政權(quán)力清單制度，其目的就是打開檔案行政權(quán)力封閉運行的“黑箱”，將檔案行政權(quán)力的行使過程公之于眾，讓檔案行政權(quán)力在法律的框架下運行，使檔案行政管理事務(wù)成為透明公開的陽光行政。因此，建立檔案行政權(quán)力清單制度，就是讓檔案行政權(quán)力執(zhí)行的內(nèi)容、范圍、程序、結(jié)果公開。讓檔案行政相對人了解檔案行政管理部門及其工作人員到底有哪些檔案行政權(quán)力，其檔案行政權(quán)力是如何行使的，這有利于維護檔案行政相對人的權(quán)利，依法滿足檔案行政相對人的種種權(quán)利訴求。

*本文為2013年度國家社科基金項目《依法治檔研究》（項目編號：13BTQ068）的階段成果。

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