市縣級檔案行政權力清單實證分析*

摘 要：對全國10個地級市（省轄市）和11個縣及縣級市公布的檔案行政權力清單分析發現，市縣兩級公布的檔案行政權力在數量、類型、依據等方面與省級、副省級檔案管理機構存在差異。市縣兩級檔案行政管理部門是開展推行檔案行政權力清單制度的“重頭戲”，這項工作不僅關系到國家檔案法律法規規章規定的職能權力能否真正得以執行，更關系到檔案行政管理工作能否長期穩定有序地進行，應當引起高度重視。

關鍵詞：權力清單；權力清單制度；檔案行政權力

推行檔案行政權力清單制度工作在一些市、縣級檔案行政管理部門已經先行開展，按照國務院的安排，2016年市、縣兩級將開始全面推行權力清單制度，作為檔案系統，市、縣兩級檔案行政管理部門也都將全面開展推行檔案行政權力清單制度工作。據民政部網站信息（http：//lyzx.mca.gov.cn：8280/consult/Search.do？OP=cat&infoCat=13），截至2014年底，全國共有地級行政區劃單位333個（其中地級市288個、地區12個，自治州30個、盟3個），縣級行政區劃單位2854個。這里選取已經公布檔案行政權力清單的10個地級市和11個縣及縣級市進行實證分析。

1 10個地級市檔案行政權力清單實證分析

1.1 檔案行政權力清單公布情況

1.1.1 蘇州市。蘇州市政府部門行政權力清單公布在蘇州市人民政府網站上，其中蘇州市檔案局涉及行政權力共5種12項，行政許可2項、行政獎勵1項、行政處罰7項、其他行政權力1項、行政強制1項。

權力設置依據涉及法律法規規章4部：《中華人民共和國檔案法》、《中華人民共和國檔案法實施辦法》、《江蘇省檔案管理條例》、《蘇州市檔案條例》。

1.1.2 嘉興市。嘉興市政府部門行政權力清單公布在嘉興市人民政府網站上，其中嘉興市檔案局涉及行政權力共6種18項，行政許可3項、行政處罰5項、行政強制1項、行政確認1項、行政獎勵1項、其他行政權力7項。

這些權力又劃分為市級保留（2項）、縣（市、區）屬地管理（16項）、共性權力（36項）、審核轉報（0項）。“共性權力”是指市級有關部門均擁有的行政權力，計入市級部門行政權力總數，未列入檔案部門具體清單之中。

權力設置依據涉及法律法規規章7部：《中華人民共和國檔案法》、《中華人民共和國檔案法實施辦法》、《科學技術檔案工作條例》、《重大建設項目檔案驗收辦法》、《檔案執法監督檢查工作暫行規定》、《浙江省實施〈中華人民共和國檔案法〉辦法》、《浙江省檔案登記備份管理辦法》。

1.1.3 煙臺市。煙臺市政府部門行政權力清單公布在煙臺市人民政府網站上，其中煙臺市檔案局涉及行政權力共5種29項，行政處罰3項（其中2項含有子項）、行政裁決1項、行政獎勵5項、行政監督1項、其他行政權力19項。

權力設置依據涉及法律法規規章8部：《中華人民共和國檔案法》、《中華人民共和國檔案法實施辦法》、《山東省檔案條例》、《山東省重大活動檔案管理辦法》、《國有企業資產與產權變動檔案處置暫行辦法》、《重大建設項目檔案驗收辦法》、《中華人民共和國行政復議法》、《中華人民共和國行政復議法實施條例》。

1.1.4 南平市。南平市政府部門行政權力清單公布在南平市人民政府網站上，其中南平市檔案局涉及行政權力共5種27項，行政許可3項、行政處罰5項、行政強制1項、行政監督檢查2項、其他16項。

權力設置依據涉及法律法規規章6部：《中華人民共和國檔案法》、《中華人民共和國檔案法實施辦法》、《福建省檔案條例》、《檔案管理違法違紀行為處分規定》、《檔案執法監督檢查工作暫行規定》、《各級各類檔案館收集檔案范圍的規定》。

1.1.5 岳陽市。岳陽市政府部門行政權力清單公布在岳陽市人民政府網站上，其中岳陽市檔案局涉及行政權力共5種6項，行政處罰2項、行政強制1項、行政獎勵1項、行政檢查1項、其他行政權力1項。

權力設置依據涉及法律法規規章4部：《中華人民共和國檔案法》、《中華人民共和國檔案法實施辦法》、《檔案執法監督檢查工作暫行規定》、《建設項目（工程）檔案驗收辦法》。

1.1.6 廣元市。廣元市政府部門行政權力清單公布在廣元市電子政務大廳網站和廣元市檔案局網站上，其中廣元市檔案局涉及行政權力共3種24項，行政處罰5項、行政強制1項、其他行政權力18項。

權力設置依據涉及法律法規規章12部：《中華人民共和國檔案法》、《中華人民共和國檔案法實施辦法》、《國有企業資產與產權變動檔案處置暫行辦法》、《四川省〈中華人民共和國檔案法〉實施辦法》、《四川省檔案工作規范化管理辦法（試行）》、《關于執行〈各級國家檔案館開放檔案辦法〉和〈外國組織和個人利用我國檔案試行辦法〉有關注意事項的通知》、《檔案館工作通則》、《機關檔案工作條例》、《機關文件材料歸檔范圍和文書檔案保管期限規定》、《四川省重大建設項目檔案管理辦法》、《重大建設項目檔案驗收辦法》、《檔案專業人員職務試行條例》。

1.1.7 南昌市。南昌市政府部門行政權力清單公布在南昌市人民政府網站上，其中南昌市檔案局涉及行政權力共7種16項，行政許可2項、行政強制4項、行政處罰3項、行政獎勵2項、行政監督檢查1項、其他審批權1項、其他行政權3項。

權力設置依據涉及法律法規規章10部：《中華人民共和國檔案法》、《中華人民共和國行政許可法》、《中華人民共和國行政處罰法》、《中華人民共和國行政復議法》、《中華人民共和國行政強制法》、《中華人民共和國檔案法實施辦法》、《信訪條例》、《檔案執法監督檢查工作暫行規定》、《重大建設項目檔案驗收辦法》、《江西省人民政府關于取消和下放一批行政審批項目的決定》。

1.1.8 蘭州市。蘭州市政府部門行政權力清單公布在蘭州市人民政府網站上，其中蘭州市檔案局涉及行政權力共9種60項，行政許可1項、行政處罰16項、行政強制1項、行政裁決1項、行政確認1項、行政獎勵5項、行政監督檢查7項、其他依法實施的行政權力23項、行政服務5項。

權力設置依據涉及法律法規規章12部：《中華人民共和國檔案法》、《中華人民共和國檔案法實施辦法》、《甘肅省檔案條例》、《機關文件材料歸檔范圍和文書檔案保管期限規定》、《檔案執法監督檢查工作暫行規定》、《科學技術檔案工作條例》、《機關檔案工作條例》、《國有企業資產與產權變動檔案處置暫行辦法》、《電子公文歸檔管理暫行辦法》、《外國組織和個人利用我國檔案試行辦法》、《各級國家檔案館開放檔案辦法》、《城市建設檔案歸屬與流向暫行辦法》。

1.1.9 呂梁市。呂梁市政府部門行政權力清單公布在呂梁市人民政府網站上，其中呂梁市檔案局涉及行政權力共4種6項，行政處罰1項、行政獎勵1項、行政強制1項、其他行政權力3項。

權力設置依據涉及法律法規規章5部：《中華人民共和國檔案法》、《行政復議法》、《中華人民共和國檔案法實施辦法》、《山西省檔案管理條例》、《山西省政府投資項目竣工驗收管理辦法》。

1.1.10 馬鞍山市。馬鞍山市政府部門行政權力清單公布在馬鞍山市人民政府網站上，其中馬鞍山市檔案局涉及行政權力共3種12項，行政處罰1項、行政規劃1項、其他權力10項。

在這份《關于公布馬鞍山市市級政府權力清單和責任清單目錄的通知》馬政[2015]4號文件中只列出了總序號、分序號、項目名稱、權力類型。沒有列出權力設置依據。

1.2 10個地級市檔案行政權力清單的主要特征

歸納上述城市權力清單的情況，除了與部分省級檔案行政管理機關權力清單具有的同級權數不同、權力類型不同、權力依據不同、詳略程度不同、行使層級不同、承辦機構不同[1]，與部分副省級市檔案行政管理機關權力清單具有除檔案行政權力，還設置了共性行政權力；一項行政權力下設置若干子項[2]的特征外，還有如下一些特征：

1.2.1 權力事項更加詳細周密。多數樣本單位的權力清單不僅列出了權力事項的權力編碼、權力名稱、所屬單位（主體單位）、類別、法律依據、辦理部門，還列出了更為詳細的相關內容。比如蘇州市檔案局列出了實施主體、辦理地點、聯系電話、監督電話、外部流程圖；煙臺市檔案局列出了實施主體、實施對象、辦理情況、公開范圍、共同實施部門、法定時限、承諾時限、收費（征收）的標準及依據、申請材料、聯系電話、監督電話、外部流程圖，等等。不僅方便群眾辦事，也方便群眾監督。蘭州市檔案局權力清單列出了公開形式、公開范圍、公開時間、收費依據和標準、監管層級、備注。

1.2.2 對每個權力事項征求群眾意見。煙臺市檔案局在權力清單頁面上同時還列有辦事指南、業務手冊、意見建議。在意見建議中就權力事項的真實、完整、準確，向群眾征求意見。請群眾就權力事項的保留、取消、下放，提出意見和建議。

1.2.3 同一權力事項出現了兩個承辦科室。如廣元市檔案局24項行政權力事項中有5項是由兩個科室承辦。蘭州市檔案局60項行政權力事項中有7項是由兩個科室承辦。

1.2.4 將權力清單與責任清單合并列出。山西省呂梁市檔案局將權力清單與責任清單合并列出。權力清單包括：權力類型、權力事項代碼、權力名稱、職權依據。責任清單包括：責任事項、追責情形、追責依據、追責形式。

1.2.5 沒有列出權力事項的法律依據。如，馬鞍山市政府部門行政權力清單，只列出了總序號、分序號、項目名稱、權力類型，沒有列出權力設置依據。

1.2.6 檔案館列入權力實施主體單位。上述10個城市的檔案行政權力實施主體大都是市檔案局，但蘭州市檔案行政權力實施主體被分為市檔案局、市檔案局（館）、市檔案館和其他各類檔案館四種。在蘭州市60項檔案行政權力事項中，市檔案局56項，市檔案局（館）和其他各類檔案館1項，市檔案館3項。將檔案館明確列入檔案行政權力實施主體的范圍。

2 11個縣及縣級市檔案行政權力清單實證分析

2.1 檔案行政權力清單公布情況

2.1.1 湖南省郴州市永興縣。永興縣政府部門行政權力清單公布在永興縣人民政府網站上，其中永興縣檔案局涉及行政權力共5種21項，行政處罰7項、行政強制3項、行政獎勵2項、行政檢查3項、其他行政權力6項。其中“縣級保留”的行政權力13項，“共性權力”8項。

權力設置依據涉及法律法規規章9部：《中華人民共和國檔案法》、《中華人民共和國行政許可法》、《中華人民共和國行政處罰法》、《中華人民共和國檔案法實施辦法》、《信訪條例》、《檔案執法監督檢查工作暫行規定》、《湖南省檔案管理條例》、《機關文件材料歸檔范圍和文書檔案保管期限規定》、《企業文件材料歸檔范圍和檔案保管期限規定》。

2.1.2 山東省聊城市莘縣。莘縣人民政府行政權力清單公布在莘縣人民政府網站上，其中莘縣檔案局涉及行政權力共7種33項，行政審批1項、行政處罰5項、行政強制1項、行政確認1項、行政獎勵1項、行政監督3項、其他權力21項。

權力設置依據涉及法律法規規章9部：《中華人民共和國檔案法》、《中華人民共和國檔案法實施辦法》、《檔案行政處罰程序暫行規定》、《山東省檔案條例》、《山東省人民政府關于2014年第一批取消下放行政審批項目和承接國務院下放行政審批項目的通知》、《國有企業資產與產權變動檔案處置暫行辦法》、《重大建設項目檔案驗收辦法》、《機關文件材料歸檔范圍和文書檔案保管期限規定》、《企業文件材料歸檔范圍和檔案保管期限規定》。

2.1.3 浙江省杭州市富陽市。富陽市人民政府行政權力清單公布在富陽市人民政府網站上，其中富陽市檔案局涉及行政權力共6種14項，行政許可1項、行政處罰5項、行政強制1項、行政確認1項、行政獎勵1項、其他行政權力5項。

權力設置依據涉及法律法規規章5部：《中華人民共和國檔案法》、《中華人民共和國檔案法實施辦法》、《浙江省實施〈中華人民共和國檔案法〉辦法》、《檔案執法監督檢查工作暫行規定》、《浙江省檔案登記備份管理辦法》。

2.1.4 廣西欽州市靈山縣。廣西欽州市靈山縣人民政府行政權力清單公布在靈山縣人民政府網站上，其中靈山縣檔案局涉及行政權力共6種9項，行政許可1項、行政處罰2項、行政強制1項、行政檢查1項、行政獎勵1項、其他權力3項。

權力設置依據涉及法律法規規章5部：《中華人民共和國檔案法》、《中華人民共和國檔案法實施辦法》、《檔案執法監督檢查工作暫行規定》、《廣西壯族自治區檔案管理條例》、《機關文件材料歸檔范圍和文書檔案保管期限規定》。

2.1.5 江西省上饒市萬年縣。江西省上饒市萬年縣人民政府行政權力清單公布在萬年縣人民政府網站上，其中萬年縣檔案局涉及行政權力共3種13項，行政處罰1項、行政強制1項、其他行政權力11項。

權力設置依據涉及法律法規規章8部：《中華人民共和國檔案法》、《中華人民共和國檔案法實施辦法》、《江西省檔案管理條例》、《國有企業資產與產權變動檔案處置暫行辦法》、《檔案執法監督檢查工作暫行規定》、《重大建設項目檔案驗收辦法》、《中華人民共和國行政許可法》、《中華人民共和國行政處罰法》。

2.1.6 云南省大理市祥云縣。云南省大理市祥云縣人民政府行政權力清單公布在祥云縣人民政府網站上，其中祥云縣檔案局涉及行政權力共2種6項，行政監管2項、其他4項。

權力設置依據涉及法律法規規章5部：《中華人民共和國檔案法》、《中華人民共和國檔案法實施辦法》、《云南省檔案條例》、《中華人民共和國政府信息公開條例》、“三定”規定。

2.1.7 浙江省金華市浦江縣。浙江省金華市浦江縣人民政府行政權力清單公布在浦江縣人民政府網站上，其中浦江縣檔案局涉及行政權力共5種12項，行政許可3項、行政處罰2項、行政強制1項、行政獎勵1項、其他行政權力5項。

權力設置依據涉及法律法規規章5部：《中華人民共和國檔案法》、《中華人民共和國檔案法實施辦法》、《浙江省實施〈中華人民共和國檔案法〉辦法》、《浙江省檔案登記備份管理辦法》、《檔案執法監督檢查工作暫行規定》。

2.1.8 山西省呂梁市孝義市（省直管）。山西省呂梁市孝義市人民政府行政權力清單公布在孝義市人民政府網站上，其中孝義市檔案館涉及行政權力共5種14項，行政處罰8項、行政許可2項、行政獎勵1項、行政強制1項、其他權力2項。

權力設置依據涉及法律法規規章7部：《中華人民共和國檔案法》、《中華人民共和國檔案法實施辦法》、《山西省檔案管理條例》、《山西省政府投資項目竣工驗收管理辦法》、《重大建設項目檔案驗收辦法》、《關于實行專業技術職務聘任制度的規定》、《山西省評比達標表彰工作協調小組關于公布省級以下評比達標表彰項目目錄的通知》。

2.1.9 山東省青島市即墨市。山東省青島市即墨市人民政府行政權力清單公布在即墨市人民政府網站上，其中即墨市檔案館涉及行政權力共7種25項，行政處罰10項、行政審批3項、行政裁決2項、行政強制1項、行政獎勵1項、行政監督1項、其他行政權力7項。

權力設置依據涉及法律法規規章8部：《中華人民共和國檔案法》、《中華人民共和國檔案法實施辦法》、《機關文件材料歸檔范圍和文書檔案保管期限規定》、《企業文件材料歸檔范圍和檔案保管期限規定》、《山東省檔案條例》、《山東省人民政府關于2014年第一批取消下放行政審批項目和承接國務院下放行政審批項目的通知》、《山東省重大活動檔案管理辦法》、《青島市檔案管理條例》。

2.1.10 湖南省長沙市瀏陽市。湖南省長沙市瀏陽市人民政府行政權力清單公布在瀏陽市人民政府網站上，其中瀏陽市市志檔案局涉及行政權力共5種12項，行政許可1項、行政處罰1項、行政檢查2項、行政備案2項、其他職權6項。

權力設置依據涉及法律法規規章10部：《中華人民共和國檔案法》、《中華人民共和國檔案法實施辦法》、《湖南省檔案管理條例》、《機關文件材料歸檔范圍和文書檔案保管期限規定》、《企業文件材料歸檔范圍和檔案保管期限規定》、《地方志工作條例》、《湖南省規范檔案中介服務規定》、《長沙市重要會議重大活動重點建設項目檔案管理辦法》、《國有資產產權登記檔案管理暫行辦法》、《檔案執法監督檢查工作暫行規定》。

2.1.11 福建省泉州市南安市。福建省泉州市南安市人民政府行政權力清單公布在南安市人民政府網站上，其中南安市市志檔案局涉及行政權力共5種8項，行政許可1項、行政處罰1項、行政征收1項、行政監督檢查3項、其他行政權力2項。

權力設置依據涉及法律法規規章5部：《中華人民共和國檔案法》、《中華人民共和國檔案法實施辦法》、《福建省檔案條例》、《檔案執法監督檢查工作暫行規定》、《福建省重大活動檔案管理辦法》。

2.2 11個縣及縣級市檔案行政權力清單的主要特征

歸納上述縣及縣級市檔案行政權力清單的情況，有如下一些與省、副省級及地級市不同的特征：

2.2.1 權力清單不能直接在網上瀏覽。11個縣級政府的權力清單雖然全部放在了當地政府的官方網站上，但有7個并不能直接在網頁上瀏覽，需要將相應部門的權力清單電子表格文件下載下來，才能看到具體內容。

2.2.2 權力清單內容相對簡單。在11個縣級檔案行政權力清單中，有4個只有一個簡單的權力清單列表，列出了權力的基本項目，如序號、行政權力類型、行政權力名稱、法定依據、實施主體等。缺少更多更為詳細的內容。而如山西省呂梁市孝義市檔案行政權力清單除了序號、權力事項名稱、實施依據、權力事項編碼、權力事項類別、行使主體外，還設置了受理條件、收費依據和標準、法定期限、承諾期限、辦理機構、辦理地點、聯系電話、申報材料和監督電話等內容的，在樣本中并不多見。

2.2.3 權力清單成為所在省的樣本與模板。如富陽市的權力清單被概括為“三單一圖一改”，即一張權力清單、一張職責清單、一張負面清單，一張權力運行流程圖，一系列審批制度改革，成為浙江省縣域權力清單制度改革的樣本。

2.2.4 權力行使主體不清晰。如孝義市檔案行政權力清單主體在市行政權力清單上標明的是市檔案館，而在權力項目具體清單上的行使主體標明的則是孝義市檔案局，不知是誰標注出了錯誤。再如山東省青島市即墨市檔案行政權力清單上標明的是即墨市檔案館，而在權力項目具體清單上的行使主體上沒有標明任何主體單位。

2.2.5 檔案工作以外的職能亦體現在職權之中。由于縣級檔案行政管理機構有與地方志合署的情況，所以有些縣的檔案行政權力中包括有與地方志相關的權力事項。如瀏陽市市志檔案局涉及行政權力中就有依《地方志工作條例》設置的地方志的征集、編纂和開發利用。

3 結語

從上面對樣本單位的特征分析看，市、縣級檔案行政權力清單較之省級、副省級市尚存在一些薄弱環節。按照國務院的安排，2016年市、縣兩級將開始全面推行權力清單制度，市、縣兩級檔案行政管理部門也將全面開展這項工作。市、縣兩級檔案行政管理部門的推行權力清單制度應該是推行檔案行政權力清單制度的“重頭戲”，因為他們直接面對著絕大多數的檔案行政相對人。這項工作不僅關系到國家檔案法律、法規、規章、規范性文件所做出的職能權力規定能否真正得以執行，更關系到檔案行政管理部門的存續，關系到檔案行政管理工作能否長期穩定有序地進行。如何做好這項工作，將是市、縣兩級檔案行政管理部門即將面對的現實，應當引起高度重視。因此，市、縣級檔案行政管理部門在進行檔案行政權力清單制度建立的過程中，既要掌握實行檔案行政權力清單制度的政策、標準與要求，也要加強與其他各級檔案行政管理部門在這項工作中的交流與溝通，參照先行試點單位的經驗，積極有序地推進這項工作。

參考文獻：

[1]劉東斌.部分省份省級檔案行政權力清單實證分析[J].檔案管理，2015（6）.

[2]吳雁平.全國副省級市檔案行政權力清單實證分析[J].檔案管理，2016（1）.