試論檔案行政權力清單的本質與特點

朱格鋒

摘 要：檔案行政權力清單的本質是通過權力清單式列舉的檔案行政行為宣示檔案行政權力與責任。“局館合一”模式下的行政權力清單具有行政權與管理檔案事權融合，行政主體包含管理檔案事務主體，模糊了檔案行政權與管理檔案事權的界線的特點。

關鍵詞：局館合一；檔案行政；行政權力；權力清單

“局館合一”模式下，檔案行政權力清單本質是什么，有什么特點，應當如何區分檔案行政權與檔案事權，是建立檔案行政權力清單制度時需要搞清楚的問題。

1 檔案行政權力清單的本質

在討論檔案行政權力清單本質前，需要先梳理一下法學界關于權力清單實質與本質的主要觀點。自權力清單提出及權力清單制度實施以來，法學界關于權力清單實質與本質并沒有形成完全統一的認識，目前的主要觀點有：“邊界說”“控權說”“依法行政說”“自我控制說”“責任說”等。

“邊界說”認為：“權力清單的本質在于讓行政系統或者行政主體所行使的權力能夠清清楚楚、明明白白”，[1]即“明晰各部門之間的關系以及嚴格劃定各部門的職權范圍，根據法律和權力類別對現有的行政權力進行全盤梳理和大力調整”。[2] 其實質上是厘清政府的職能。“控權說”認為：“權力清單制度的實質是以規范行政權力為目的，以現代網絡技術為支撐，實現權力法定、程序固化、裁量限定、事項公開，促進行政權力規范、透明、廉潔、高效運行。”[3]總之，權力清單制度的實質就是加強對公權力的約束。“依法行政說”認為：“清單的實質是依法行政，重點是簡政放權。”[4]重在依法行政，權力法定。“自我控制說”認為：“政府權力清單制度本質上是行政權的自我控制。”[5]意在強化行政權的自我監督和制約機制。“責任說”認為：“權力清單實質上也包含了責任清單的部分內容。”[6]強調有多大的權力就承擔多大的責任。[7]

筆者認為，這些觀點并無實質上的對立與分歧。只是角度與表述上的差異。從行政法的視角看，“權力清單所反映的實質內容，即行政主體對行政相對人能夠發生什么樣的作用，行政相對人能夠對行政主體的權力行使起到什么樣的作用等”。[8]從建立權力清單的目的來看，是由法律授權向社會公開，依法治國、實施法律的一個重要步驟。從表現形式上看，權力清單制定實質上是將法定權力列表匯總。

檔案行政權力是國家全部行政權力的一部分。因此，檔案行政權力清單有著與其他行政管理部門的權力清單一樣的厘清邊界、控制權力、權力法定、權責一致等共性本質。同時，檔案行政權力清單還有一個與其他行政管理機關權力清單不同的本質——通過權力清單式列舉的檔案行政行為，宣示檔案行政權力。

由于對行政權力與行政行為的關系缺乏認識、多時不用、思維慣性、“清水衙門”觀念和機構混編，使得檔案行政管理部門的同志“對檔案行政管理過程中的許多行政行為熟視無睹、不以為然，完全沒有意識到這些行為就是權力”。或者“有些權力‘長期不用（比如檔案鑒定、接收檔案、提前或延期開放檔案，等等），使我們一些人忘記了，甚至根本就沒有意識到，還有這樣一些權力，一些當作之為”。再或者“只將行政審批和行政執法權視為行政權力，完全忽略了行政權力所包括的其他權力”。還或者“認為檔案部門是‘清水衙門，無職無權”，[9]在這種情況下，檔案行政權力清單本質上就有了通過權力清單式列舉的檔案行政行為，宣示檔案行政權力的必要。但這并不僅僅是對外宣示檔案行政權力，更重要的是通過對檔案行政機關內部宣示檔案行政權力，提醒檔案行政管理者牢記自己的權力，擔負起應有的責任；用好自己的權力，履行好應盡的義務。

2 局館合一體制下檔案行政權力清單的共性特點和個性特點

2.1 共性特點。據對部分省級檔案行政權力清單和副省級、地級、縣級城市檔案行政權力清單現狀的歸納，我國目前檔案行政權力清單具有：同級權數不同；權力類型不同；權力依據不同；詳略程度不同；行使層級不同；承辦機構不同[10]；與責任清單一同公布；除檔案行政權力，還設置了共性行政權力；一項行政權力下設置若干子項；權力不固化，實施動態調整；既有本級權力，亦有上級委托下放權力，還有本級下放給下級的權力；設置了相對人權利救濟渠道；規定了事前、事中、事后的具體職責要求等與其他行政管理機關相同的特點。

2.2 個性特點。檔案行政權力清單的個性特點包括：行政權與管理檔案事權相融合，行政主體包含管理檔案事務主體等。這些特點一方面是由于現實中“局館合一”體制下承擔兩種職能（檔案行政管理與保管檔案、提供利用）所致，另一方面則是由于理論上沒有對檔案行政權和管理檔案事權進行必要的界定與區分。

3 檔案行政權與檔案事權

所謂“行政權是行政機關依照法律規定，組織和管理國內行政、外交等各方面行政事務的權力”。[11]是依照法律規定組織和管理公共事務以及提供公共服務的權力，是國家權力的重要組成部分。[12]有學者將其分成“‘小三權（行政管理權、執行權與監督權）、‘中三權（財權、事權與用人權）以及‘大三權（行政權、立法權與司法權）”。[13]檔案行政權是國家行政權的一部分，是檔案行政機關依照國家檔案法律法規規定，組織和管理國家檔案方面行政事務的權力，也是檔案機關依照檔案法律規定組織和管理檔案公共事務以及提供檔案公共服務的權力，屬“大三權”范疇。事權，是國家賦予各級地方政權以及相應的職能機構處理社會事務的權力，簡單說是指一級政府在公共事務和服務中應承擔的任務和職責。抽象的事權屬于“中三權”的范疇。而具體的事權則是指行使行政權時處理具體行政事務的權力，屬于“小三權”的范疇。檔案管理權和管理檔案權均屬具體事權。通常我們可以將檔案管理權理解為檔案行政管理機關（檔案局）的事權，而將管理檔案權理解為檔案保管機構（檔案館）的事權。或者說是檔案行政管理機關（檔案局）享有檔案管理事權，檔案保管機構（檔案館）享有管理檔案事權。檔案局與檔案館各自擁有的事權不同。

在局館分設的情況下，檔案行政權原則上只能由各級檔案局——國家檔案行政管理機關依法行使（經過法律授權的事業單位亦可行使）；各級國家綜合檔案館——管理檔案的事業機構，在沒有得到授權的情況下，只享有管理檔案事權，不享有檔案管理事權，更不具有檔案行政權。簡單地說，檔案局同時擁有“大三權”、“中三權”和“小三權”；檔案館則只擁有“中三權”。

但在“局館合一”的情況下，這種“權力”差別“消失”了。檔案局在擁有原有大、中、小三權的同時，又獲得了管理檔案的事權；檔案館失去了原有的“中三權”，卻獲得了“大三權”和“小三權”。這種檔案局擁有的行政權與檔案館擁有的管理檔案事權的“融合”，對于一些老檔案工作者，只是局館“權力”界線被逐漸淡化、模糊、遺忘。而對于新近入職的檔案新人來講，則根本不知道這種權力區別的存在，誤以為這兩種“權力”原本就是一回事。

因此，在推進權力清單制度與制定檔案行政權力清單的過程中，依據“職權法定”與“政事分開”的原則，有必要從理論和實踐兩個層面搞清楚檔案行政權與檔案事權二者間的區別。否則將無法實現權力清單明確權力主體、厘清權力邊界、限制權力濫用的目標。

4 結語

檔案行政權力清單制度，并不是簡單列出清單就完事的。其間既要遵循行政權力清單制度的共性原則與要求，也要從現有“局館合一”體制的實際出發，才能不斷推進這項制度的建設與完善。

參考文獻：

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