對檔案行政行為與檔案行政權力的幾點思考

宋飛

摘要：檔案行政行為與檔案行政權力不是同一概念，檔案行政權力不等于檔案行政行為，檔案行政行為與檔案行政權力不是對等或對應關系，檔案行政行為清單不等于檔案行政權力清單。在建立檔案行政權力清單制度中，必須搞清楚什么是檔案行政權力、檔案行政行為，以及檔案行政行為與檔案行政權力的關系，以便明白清楚地開展這項工作。

關鍵詞：檔案行政行為；檔案行政權力；檔案行政權力清單

《檔案管理》2016年第一期上刊發了劉東斌先生的《檔案行政權力種類與法規依據舉要》一文（以下簡稱“劉文”）。文中舉要闡述了檔案行政管理部門26種行政行為的檔案行政權力及其法規依據，第一次完整地列舉出26種檔案行政行為，并將檔案行政行為與檔案行政權力相關聯，對正在進行中的檔案行政權力清單制度建設工作具有很好的指導作用。讀罷全文，感覺文章還有一些欠妥與值得商榷的問題，一是沒有對檔案行政權力、檔案行政行為給予界定；二是沒有闡明檔案行政行為與檔案行政權力的關系，三是錯將檔案行政行為與檔案行政權力簡單對應，四是誤把檔案行政行為清單視為檔案行政權力清單。這里冒昧地提出來與劉東斌先生商榷，請給予批評指正。

1 檔案行政權力、檔案行政行為的界定

由于檔案界對檔案行政權力、檔案行政行為研究較少（知網中題名檢索檔案行政權力只檢索到2篇報紙文獻，檔案行政行為只檢索到4篇期刊文獻），目前有關檔案行政權力的定義還沒有，有關檔案行政行為的定義只有兩個。張利萍認為：“檔案行政行為是檔案行政管理部門實施檔案行政管理活動的總稱，是檔案行政管理部門行使公共權力，產生法律效果的行為。”[1]李建芳認為：“具體檔案行政行為是檔案行政管理主體針對特定的相對人或特定的具體檔案事項所實施的，能實際影響相對一方權利、義務的作為或不作為行為。”[2]此后，檔案界再沒有對檔案行政行為進行過專門的界定。筆者個人認為可以將檔案行政行為定義為：檔案行政主體作出的能夠產生檔案行政法律效果的行為。即檔案行政行為是檔案行政主體所為的行為；檔案行政行為是行使檔案行政職權，進行檔案行政管理的行為；檔案行政行為是檔案行政主體實施的能夠產生檔案行政法律效果的行為。

“行政權力通常是指國家行政機關的權力，是指國家行政機關依靠特定的強制性手段，為有效執行國家意志而依據憲法原則對全社會進行管理的一種能力。”[3]據此，筆者將檔案行政權力定義為：“國家檔案行政機關的權力，是指國家檔案行政機關依靠特定的強制性手段，為有效執行國家意志而依據憲法及檔案原則對全社會檔案事務進行管理的一種能力。”

從兩個定義上看，檔案行政權力與檔案行政行為就存在明顯不同。檔案行政權力體現的是執行國家意志的能力，而檔案行政行為是檔案行政主體履行職能時有法律意義的行為。

2 檔案行政權力不等于檔案行政行為

檔案行政權力與檔案行政行為的差別，不僅體現在兩者的定義上，也反映在兩者的相互關系上。

劉文的標題是《檔案行政權力種類與法規依據舉要》，并在文章的一開始以2004年最高人民法院頒布的《最高人民法院關于規范行政案件案由的通知》中列出的26種行政行為為據，認為：“對于檔案行政管理部門來說，除了沒有行政救助外，加上行政指導也有26種。也就是說檔案行政權力的行政行為共有26種，其中審批類的有行政許可、行政批準、行政給付、行政確認4種，其余為監管類。”[4]除此以外，文章中再沒有對檔案行政行為、檔案行政權力、檔案行政行為與檔案行政權力的關系進行任何必要的闡述。這就很容易讓人感覺檔案行政權力種類與檔案行政行為種類是一回事，將檔案行政行為等同于檔案行政權力。事實上“行政權力是行政行為的依據和前提”。[5]“既與誰來行使行政權力無關，也與行政權力的表現形式行政行為的類型無關。”[6]沒有法律授權的行政行為不具合法性。而“行政行為是行政主體運用行政權力，產生法律效果的行為”。[7]是行政權力的外在表現形式。“從行政實踐看，行政權力與行政行為相伴相隨，行政行為是行政權力的載體，‘無形的行政權力只有通過‘有形的行政行為來體現”，[8]但兩者不是等同關系。

3 檔案行政行為與檔案行政權力不是對等或對應關系

劉文中認為“檔案行政權力的行政行為共有26種，其中審批類的有行政許可、行政批準、行政給付、行政確認4種，其余為監管類。而據對9個省級檔案行政管理機構已公布的檔案行政權力清單統計只有13種行政行為。顯然并沒有將檔案行政權力全部列出”， [9]并就這26種行政行為相關的檔案行政權力及法規依據予以了舉要闡述。文中的表述是：

1行政處罰

1.1職權項目名稱：損毀、丟失屬于國家所有的檔案的處罰

1.2依據：《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱《檔案法》）第二十四條：“有下列行為之一的，由縣級以上人民政府檔案行政管理部門、有關主管部門對直接負責的主管人員或者其他直接責任人員依法給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任：（一）損毀、丟失屬于國家所有的檔案的……”

…… ……

從作者的描述中可以看出，作者的描述格式是檔案行政行為類型→檔案職權項目名稱→檔案行政權力的法律法規依據。簡單地說就是從行為→權項→依據。但由于文中在每一種檔案行政行為類型前沒有注明是行政行為，很容易造成兩種誤讀：一是將檔案行政行為誤讀為檔案行政權力，二是將檔案行政權力事項誤讀為檔案行政行為。

其一，檔案行政行為不等于檔案行政權力。劉文中“對9個省級檔案行政管理機構已公布的檔案行政權力清單統計只有13種行政行為”[10]的表述中的13種行政行為，實際上應當是行政權力類型。這些權力類型既適用于檔案行政管理機關，也適用于其他行政管理機關。從行政法學的觀點看，行政權力包括：行政立法權、行政決策權、行政組織權、行政決定權、行政命令權、行政執行權、行政監督檢查權、行政處罰權、行政強制執行權、行政司法權等。而行政權力行為是指制定規范和發布命令、禁令，編制和執行計劃、規劃，實施行政許可，征收稅費和給予財政資助，調查統計和發布信息情報，處理和裁決爭議、糾紛，采取行政強制措施，實施行政制裁，簽訂行政合同，提供行政指導等。具體的行為可以指2004年最高人民法院頒布的《最高人民法院關于規范行政案件案由的通知》中列出的26種行政行為，這樣看，行政權力的種類要遠少于行政行為的種類，而且同一種行政權力可能有一種行政行為，也可能有多種行政行為。行政行為既不等于行政權力，也不與行政權力一一對應。

其二，檔案行政權力事項不等于檔案行政行為。我國目前通行的行政行為在2004年最高人民法院頒布的《最高人民法院關于規范行政案件案由的通知》中被概括為26種。但這26種行政行為并不是全部行政行為，更不是全部具體行政行為事項。實踐中，每一種行政行為都可能包括多個具體的行政權力行為事項。具體到檔案行政權力清單制定的過程中，有些地方是在一項行政權力下面，分別設置一項或多項檔案行政權力事項；有些地方則是在一項行政權力下面，設置一項檔案行政權力事項，再在這一檔案行政權力事項下面設置多個分項。但也有些地方的檔案行政管理機構，由于現有的行政權力類別與實際工作中的具體檔案行政行為沒有一一直接對應，就要么只列出有對應名稱的檔案行政權力事項，要么將沒有對應行政權力類別的檔案行政權力事項統統歸入其他行政權力之中。這兩種情況都是將檔案行政權力事項誤讀為檔案行政行為所致。

4 檔案行政行為清單不等于檔案行政權力清單

劉文中對26種行政行為相關的檔案行政權力及法規依據予以舉要闡述，由于文中沒有對開列的26種檔案行政行為給予明確說明，很容易使人將作者的基本描述格式“檔案行政行為類型→檔案職權項目名稱→檔案行政權力的法律法規依據”，誤讀為“檔案行政權力類型→檔案職權項目名稱→檔案行政權力的法律法規依據”。這樣看，似乎每一類檔案行政行為都與一項檔案行政權力相對應，但其實是將檔案行政權力清單變成了檔案行政行為清單。是“將行政權力置換為行政行為，按行政行為類型規范行政權力類型，名為行政權力清單實為行政行為清單”。[11]

建立檔案行政權力清單制度，是全面深化檔案行政管理體制改革的重要內容，有利于提高檔案行政管理的整體效能、優化檔案行政服務、推進檔案行政公開。因此，在推行檔案行政權力清單制度建立的過程中，有必要搞清楚什么是檔案行政權力、檔案行政行為，以及檔案行政行為與檔案行政權力的關系，明白清楚地開展這項工作。

以上是個人的一點淺見，不當之處，還請劉東斌先生及各位同仁批評指正。

參考文獻：

[1]張利萍.論檔案行政行為主體的合法性[J]. 四川檔案，1998，06：17～18.

[2]李建芳.具體檔案行政行為：依法治檔的中心環節[J]. 檔案與建設，1999，12：20～21.

[3]查永軍.中國大學學術管理中的學術權力與行政權力沖突研究[D].華中科技大學，2009.

[4][9][10]劉東斌. 檔案行政權力種類與法規依據舉要[J].檔案管理，2016（1）.

[5]吳建南，胡春萍，張攀，王穎迪. 效能建設能改進政府績效嗎？——基于30省面板數據的實證研究[J]. 公共管理學報，2015，03：126～138+159～160.

[6]應松年. 中國行政程序法立法展望[J]. 中國法學，2010，02：5～26.

[7]周佑勇. 行政不作為構成要件的展開[J]. 中國法學，2001，05：64～73.

[8][11] 羅亞蒼. 權力清單制度的理論與實踐——張力、本質、局限及其克服[J]. 中國行政管理，2015，06：29～33+45.