現行檔案行政管理模式存在的問題與解決之道

張曉培

摘 要：現行“局館合一”的檔案行政管理模式至少有4種不同版本，在實際運行中存在著諸多問題與弊端，作者分析了產生這些問題的原因，并從實行雙重領導，穩定隸屬關系；行政管理與業務管理分開，局館分立；效能第一，省市縣各級檔案管理機構不強求統一；管理體制多樣化等方面提出了問題的解決之道。

關鍵詞： 檔案行政管理模式；檔案管理模式；“局館合一”

1 “局館合一”檔案行政管理模式的不同版本

“局館合一”模式是指我國各地、市、州、縣檔案館基本上都與檔案局合署辦公，實行“兩塊牌子、一套人馬”。“局館合一”的檔案行政管理模式，在全國多數地方已經運行多年，但并沒有完全統一，還存在著多種與“局館合一”模式不完全相同的管理模式與運行機制。調研發現，“局館合一”模式的不同版本在河南省范圍內至少有四種，即：市縣一致的“局館合一”模式（如開封市）；市級局館分設，縣級“局館合一”模式（如鄭州市）；市縣史志檔合署，市級局館分立，縣級局館有分有合模式（如漯河市）；市級“局館合一”，縣級史志檔合署或“局館合一”模式（如焦作市）。

2 “局館合一”模式存在的主要問題

“局館合一”體制實施以來，“使檔案事業行政管理和檔案保管利用工作都得到了實實在在的加強，促進了檔案工作的全面發展，這一點是毋庸置疑的”。[1]但一成不變、永遠適用的管理體制根本就是不存在的。因此，對現行檔案管理體制運行中所表現出來的一些共性、趨勢性的問題加以研究，找出產生這些問題的原因，有針對性地提出一些切實有效的解決辦法，是保障檔案事業健康發展和推動檔案管理體制改革的客觀要求。研究發現，“局館合一”模式在運行中遭遇諸多尷尬。

2.1 運行模式設置依據不充分。新中國成立以來，我國的檔案行政管理體制已經有過三次“變革”。對前兩次“變革”業界基本持肯定態度。而對第三次“變革”卻褒貶不一，“僅從變革的目標和指向來看，第三次變革對檔案工作是不利的”。[2]這是因為，第三次“變革”以“精簡機構”作為改革目標，檔案部門成了“精簡”和“裁撤”對象。從這次改革的動力來看，檔案部門實際上是被動的、被迫的。從“變改”的結果看，給檔案工作帶來諸多不利，甚至可以說阻礙了檔案事業的發展也不為過。從國家行政管理改革的角度來看，這次行政管理改革的目標，是通過改革達到“精兵簡政、轉變職能、理順關系、提高效率”的目的，而這次改革后形成的“局館合一”模式，只是勉強實現了“精兵簡政”一個目標，其余三個目標均沒有實現。

2.2 “局館合一”模式容易造成職責不清。從社會組織性質來講，無論是行政機關還是事業機構，無論是企業還是社會自治組織，一定要明確性質和職責，否則極易造成政企不分，政事不分，職不明，責不清。從理論上講，“局館合一”模式是將檔案局的職能與檔案館的職能合并到一個機構來行使，局館的性質與職能，在理論上和名義上是區分開了，對外雖為兩塊牌子，但在局（館）內部，實際上是“一套人馬”。這樣就出現了同一個單位的同一些人，卻可以在同一場合，以不同身份出現，同時履行完全不同的兩種職能。在實際工作中，很多時候這是難以嚴格區分的。檔案局作為檔案行政管理機關，在履行檔案行政職能過程中，只能承擔檔案行政管理法律責任。“局館合一”模式在實際運行過程中，容易造成行政主體的法律責任不清。尤其在發生差錯，出現問題，產生糾紛，需要明確或承擔法律責任時，就會出現哪邊有利往哪邊靠的狀況，甚至會出現局與館之間，互相推諉、爭相推卸責任的現象，不利于維護社會公平和依法治檔。

2.3 “局館合一”模式與行政改革目標相悖。從國家行政管理體制改革的目標來看，職能嚴格區分是必然要求。從我國的現狀來看，事業單位明顯存在行政化傾向，事業單位自身的事業職能弱化，發展能力不足，等、靠、要思想嚴重。“局館合一”模式從職能上講是“政事合一”。從實際運行的結果看，工作中經常會出現“政事不分”“以政代事”“以事代政”的情況。特別是在涉及工資待遇時，在公務員身份備受推崇的今天，檔案局（館）自然要想盡一切辦法，來為工作人員爭取“公務員”身份。這種情況雖然是可以理解的，但事實上是加劇了檔案館作為事業單位的行政化傾向，背離了改革的初衷。

2.4 “局館合一”模式導致兩種職能的弱化。“局館合一”模式，從職能上講，就是將原來檔案局和檔案館兩個機構的職能合并到一個機構來行使。對于這種合并，有人認為，不會削弱檔案行政管理和管理利用檔案兩種職能，只會強化。但從10多年的運行實際效果看，導致了兩種職能的弱化。如造成檔案館的主體地位弱化；同級監管（檔案局對同級檔案館）職能有名無實等。

3 “局館合一”模式存在問題的主要原因

3.1 歷史傳統的影響。我國在清王朝前期，就已經形成了高度集中、統一的檔案管理體制。“建國”后， 檔案作為歷史記錄，為保證檔案的有機聯系，直接導致了檔案管理工作中黨政檔案的統一管理原則的逐步形成。我國《檔案法》明確規定了“統一領導、分級管理”的原則，但是很多人片面地將此原則等同于“集中統一管理”原則，過度地要求整齊劃一，從而導致了我國檔案行政管理上管得過多，管得過死，忽略了因地制宜的靈活性。

3.2 基本國情的影響。“改革開放”以前，我國實行的是黨直接管理國家事務的領導體制，黨組織內行政權力高度集中，黨的機構直接進入了政府的執行過程中，管了政府許多具體工作，干預了行政機關的工作，造成了黨政職能的交叉重復，導致了國家行政管理體制的不規范。國家行政機關不能獨立地開展工作，導致黨政機構職責不明。在我國歷次檔案事業管理體制改革中領導關系的搖擺不定正是黨政職能不清問題的具體反映。

3.3 機構改革的影響。“改革開放”以來，我國進行了六次政府行政機構改革，作為國家行政管理體制組成部分的檔案管理體制及其機構設置，都不例外也受到政府機構改革的影響。我國的檔案管理體制，近30年來先后經歷了四次改革，經過持續調整，才逐步形成了目前的具有中國特色的 “局館合一”模式。這次改革出現了局館分設、“局館合一”模式、撤局留館等做法，導致了改革后的各地檔案機構的職能、性質及其運行方式各不相同，使得各種不同功能和性質組織之間的職能界限模糊。

4 “局館合一”模式存在問題的解決之道

4.1 實行雙重領導，穩定隸屬關系。在目前情況下，地方各級黨委政府，可以對檔案局（館）實行雙重領導，同時列入黨委和政府序列，并保持這種隸屬關系的長期穩定。

4.2 檔案行政管理與業務管理分開，實行局、館分設。“政企分開”“政事分開”是政府機構改革的大方向。目前出現的檔案局（館）行政化傾向，檔案事業主體弱化，同級監管虛設等問題，均與“局館合一”“政事不分”有關。將檔案局與檔案館分開設立，各司其職，將有利于上述問題的解決，有利于檔案事業的發展。檔案局作為同級人民政府的負責檔案行政管理事務的工作機構，全權行使行政區劃內的檔案行政管理職能。檔案館作為事業單位，其主要職能就是檔案的安全保管和開發利用，接受檔案局的領導與業務指導。

4.3 堅持效能第一，允許檔案管理模式有所差別。我國的行政機構在內設機構的設置上，慣于“上下對口”，上一級機關的內設機構如何設置，下一級機關就要同樣設置。上級機關也往往要求下級機關，在內設機構的設置上，盡可能與其保持一致。事實上，市（地）、縣（市）二級人民政府的內設機構，與省部級以上政府機構，在管轄的范圍、管理的權限、內部機構的設置、人員的職級編制、實際工作量等方面，都存在著較大的差異，鑒于這種差異，建議市（地）、縣（市）根據本地的客觀實際因地制宜，效能第一，建立適合本地檔案工作發展的檔案工作模式。

4.4 管理體制的多樣化。隨著經濟社會的不斷發展，“對國家和社會有保存價值”的檔案不僅僅局限于國家機關、事業單位，還存在于多種社會團體和組織中。而檔案所有權的多元化，要求檔案管理體制多樣化，以適應不同主體檔案管理利用的需求。如隨著民營企業、外商投資企業、股份制企業、混合所有制企業等社會組織的大量涌現，各級檔案行政管理部門，應當及時將工作關切轉移到對這些社會主體檔案的合理、有效、及時監管上來。按照以服務、引導、保護“對國家和社會有保存價值”的檔案為主的思路和原則，主動有效地開展工作，實施適度的監督和管理。

參考文獻：

[1] 丁華東，竇曉光. 改革開放以來我國檔案管理體制改革發展的實踐成就[J]. 檔案學通訊，2003（1）：13～16.

[2] 劉智勇，張學文. 對我國現行檔案行政管理體制的反思與完善[J]. 檔案學通訊，2008（3）：15～18.