國家資源型城市黃石市行政區劃優化問題研究

黃德林，周典

（中國地質大學（武漢）公共管理學院，湖北武漢430074）

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國家資源型城市黃石市行政區劃優化問題研究

黃德林，周典

（中國地質大學（武漢）公共管理學院，湖北武漢430074）

摘要：以國家資源型城市湖北省黃石市為例，運用有關行政區劃理論，結合黃石市的實際情況，對行政區劃優化問題進行研究，以期為此類城市行政區劃優化提供借鑒。文章深入研究了該市中心城區行政區劃的現狀、存在的問題及原因，并針對黃石市行政區劃優化提出了具體路徑。

關鍵詞：黃石市行政區劃；資源型城市；改革。

一、前言

“十八屆三中全會”通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：要“優化行政區劃設置”。行政區劃是一個國家地方治理的重要組成部分，具有相對穩定性，同時也隨著國家政治、經濟等其他方面的變化而變化。新中國成立以來，我國行政區劃在繼承歷史上行政區劃特點的同時，也有所創新，特別是改革開放以來，行政區劃改革出現許多新情況。對于我國目前的行政體制而言，城市能否得以快速發展、以及政府的權利如何分配，都直接受到行政區劃的影響。因此城市發展的好壞受行政區行政權力以及行政資源的影響非常大。

自1997年以來，我國行政區劃調整可以分為三個階段。1997~2004年為第一階段，在此階段，各類行政區區劃經常調整。1997年縣改市被凍結，行政區劃調整的主要方向便是撤縣（市）設區，此種方式擴大了城市轄區。2005~2010年為第二階段，被調整的行政區數量開始減少。[1](p23-28)2003年撤縣設區的標準提高，行政區劃調整的重點又從撤縣設區轉向了市轄區調整與區縣調整。2011年至今為第三階段，被調整的行政區劃數量開始增加。

比較分析我國中部地區近年來撤地設市、撤縣（市）設區、區縣調整三種行政區劃的調整方式，其中撤地設市次數最多，其次是區縣調整，最少的是撤縣（市）設區。不過，近幾年撤縣設區的步伐有開始加快。這表明我國中部地區政府部門認為，需要擴大城市規模增加城市數量，通過城市的發展調動周邊縣鄉地區的經濟發展。

二、黃石市行政區劃基本概況

黃石市于1950年8月21日正式成立。黃石市的形成有著源遠流長的歷史。東漢時有相關史料的記載，其中就有“黃石城”一說，而因該地區礦產資源豐富，冶煉業較為發達，后于宋乾德五年以前建大冶縣。黃石地區采礦冶煉的歷史也是非常悠久的，有著三千多年的冶煉文化，而考古甚至可追溯到春秋時期。

目前，黃石市國土面積4583平方公里，人口95.09萬人。黃石市轄4個城區：黃石港區、西塞山區、下陸區、鐵山區；1個縣級市：大冶市；1個市管縣：陽新縣；1個國家級開發區：黃石經濟技術開發區。其中，黃石港區人口23.5萬人，轄區面積為42

黃石地區分布著豐富而多樣的礦產資源，屬于資源型發展地區，所以在黃石地區，行政區劃的劃分、工業的分布都與礦產資源有著密不可分的聯系（圖1）。而黃石地區的礦產資源南北分布不均，北邊分布相對集中，所以黃石城區依托礦產資源發展，依礦產資源周邊而建。金屬礦、煤、水泥用灰巖是黃石地區主要的三種礦產資源，礦產資源的分布與冶煉產業的分布是一致的。其中金屬類礦產鐵、銅、金、銀、鎢、鉬、鈷等，相對集中分布于沿銅綠山一帶地區，因而在這一帶地區，采礦冶煉企業較多。煤炭相對集中于牛頭山－黃荊山等地，還有鐵山周邊鐵礦儲量豐富，因此眾多鐵礦、煤礦在此建立發展；水泥用灰巖在黃石地區儲量充足，大都分布在沿江地區，例如陽新縣沿江地區水泥用灰巖具有運輸便利優勢。

以上分析表明行政區劃劃分、工業布局與資源分布區域有著密切的關聯。儲量豐富的礦產資源推動了黃石地區經濟的的發展，但是與此同時，這也讓黃石轉變為資源型城市，對資源產生依賴。但是資源畢竟是有限的，因此在資源開采的歷史過程中勢必會影響到冶煉業等工業的發展，進而影響城市規劃發展。[2] (p141-144)

三、黃石市行政區劃設置存在的問題及其原因分析

（一）存在的問題。

1.市轄區數量設置過多，發展空間狹隘。

本文選擇了同樣位于湖北省的所有地級城市與黃石市進行比較。與之比較的數據包括：市轄區平均面積、市轄區平均人口數量、市轄區平均GDP以及市轄區數量。（表1）

圖1　

由上表可看出，相比較的10個地級市中，擁有1個轄區的地級市有3個，擁有2個轄區的地級市有2個，擁有3個轄區的地級市有3個，擁有4個轄區的地級市僅有1個，擁有5個轄區的地級市也僅為1個。由此可見，湖北省大部分地級市設置的市轄區數量并不算多。

與黃石市相比較的9個地級市中，所有地級市的市轄區平均面積均比黃石市市轄區的平均面積大得多。相比較的這九個地級市中，與黃石市相差最大的城市是十堰市，十堰市市轄區平均面積為1686.7平方公里，比黃石市市轄區平均面積62.75平方公里大1623.95平方公里；與黃石市差距最小的城市是黃岡市，黃岡市市轄區平均面積也比黃石市市轄區平均面積大接近300平方公里。

表1　湖北省所有地級城市與黃石市的比較

對比各地級市市轄區平均人口數量，可以看出：與黃石市相比較的所有地級市，其市轄區平均人口數量均比黃石市市轄區平均人口數量多得多。孝感市市轄區平均人口數量為85萬人比黃石市轄區平均人口數量17萬人多68萬人，是9個地級市中與黃石市相比差距最大的城市；與黃石市相比差距最小的城市是荊門市，該市市轄區平均人口數量為27.6萬人，也比黃石市市轄區平均人口數量多10.6萬人。

黃石市市轄區平均GDP規模與這9個地級市市轄區平均GDP規模相比，也有較大差距。九個與黃石市相比較的地級市中，僅鄂州市與黃岡市市轄區平均GDP比黃石市市轄區平均GDP少。其中鄂州市平均GDP為86億元，比黃石市市轄區平均GDP132億元少46億元；黃岡市市轄區平均GDP 為123億元，僅比黃石市市轄區平均GDP少9億元。然而，值得注意的是，鄂州市和黃岡市市轄區平均面積、人口數量均比黃石市多，不僅如此，鄂州市市轄區數量也比黃石市市轄區數量少1個，而黃岡市僅擁有1個市轄區——黃州區，黃岡市市轄區數量比黃石市市轄區數量少3個。

通過與湖北省所有地級市的對比，從整體上來看，黃石市市轄區面臨人口數量過少的問題；不僅如此，黃石市更面臨轄區數量設置過多，造成了轄區面積過小的局面，進而導致黃石市市轄區面臨發展空間狹隘的問題。這些不合理的因素很大程度上制約了這些地區的經濟發展。

黃石市四個市轄區中，黃石港區2014年地方生產總值為150億元；下陸區2014年地方生產總值為201億元；西塞山區2014年地方生產總值為156.1億元；鐵山區2014年地方生產總值為21.68億元。在一定的經濟總量和行政區管轄范圍的限制性條件下，類似黃石市這樣，市轄區設置過多，則會導致在行政管理上，市政府與區政府出現缺位以及越位的情況。另外，各區經濟發展不平衡狀況加劇，各區經濟發展與各區所轄行政區面積不匹配。

市轄區設置數量增多，行政管理層級進而增多，自然意味著行政管理工作量的大增，與此同時，因為層級的增加，使得行政管理程序變得更加復雜，因而導致市、區政府行政管理效率下降。[3](p86-89)另外，在實行從垂直管理體系的相關行政部門，區政府的管理范圍和權力空間將會被壓縮，同時由于其內部部門的管理缺少制約，進而使得其內部各部門的工作協調以及維護工作難度變大。[4](p81-86)

2.體制不順。

很多地級市都存在城鄉并存的情況，黃石市亦位列其中。黃石市轄區的管理幅度很大,總人口達95.09萬人。由于各轄區不僅需要承擔中心城區的管理職責，同時還要承擔其周邊區域的縣級管理職責，因此，黃石市轄區根本無法能夠既行使好管理城市的職責，同時又抓好農村的發展建設工作。這樣的體制，導致典型的“市區同城”——市、區政府同時管理中心城區現象出現。

3.區級政府工作的被動性。

一般情況下，市政府會通過決議或者文件拖動某項涉及城市建設的政策得以實施,而此時，市轄區常常是這些決議與政策實施的配合者。因此,在這些決策開始被實施的時候，市轄區往往會從自己的角度考慮，判斷被實施的政策能給其帶來怎樣的收益或者代價。[5](p95-98)區級政府一旦發現政策實施的機會成本比較大，就有可能出現懶政的情況，造成市政府要求實施的政策難以執行，這樣一來，政府的承諾將存在難以兌現的可能，政府信譽面臨透支，因此，市政府不得不給區政府施加壓力，強硬推進。[6](p63-83)

4.農業政策難落實。

近些年來，對于“三農”問題，中央予以高度重視,特別是針對欠發達的農業地區，中央對此有諸多的惠農政策以及農業補助。由于黃石市下有較多市轄區以及街道辦的緣故，因此沒有被納入真正意義上的農業區，故中央諸多的惠農政策、農業補助未能落實，使得政區內農業基礎相對落后，農民經濟增收困難。

5.存在“市管市”的情況。

黃石市下轄的大冶市是一個縣級市?！笆泄苁小斌w制的存在，不僅導致行政區劃層級混亂、城市行政區通名矛盾等問題，而且由于城市行政區的地域性傾向非常明顯，縣級市城市與鄉村的性質被混淆甚至扭曲，嚴重違背了城鄉分治的慣例。

（二）原因分析。

1.與行政區劃有關的法律法規不完善，行政區劃的劃定缺乏法定程序。

目前，關于我國行政區劃方面的法律法規內容簡單，規定粗略，缺少細則化、科學化的量化指標，因此，與之相關的法律法規在行政區劃實踐中缺乏可操作性。正因如此，沒有細則的規定、科學化的指標，行政權力得到了非常大的任意行使空間，行政區劃的法治力度被削弱，政府意志違反法律的現象時有發生。同時，在行政區劃方面，對政府的違規行為進行制裁的法律條款比較少，因此，法律法規的約束力基本成為空中樓閣。由于法律的不完善，法定程序的缺乏，致使有令不行，有禁不止的情況，在行政區劃的執法過程中時有發生。

2.行政部門存在膨脹的內在動力。

政府職能重心定位與行政區劃調整之間內在聯系密切。政府職能中心在不同的具體條件下的調整，從根本上決定了行政區劃改革的基本目標，因此，行政區劃改革始終圍繞著政府基本職能以及政府基本執政目標的有效實現進行。行政區的擴大，往往意味著地區經濟體量的增大，作為政績考核的重要指標之一的GDP推動著政府的各種行政行為，因此，一旦政府部門想要通過調整行政區劃的方式來實現經濟體量的快速增大，行政區域將被迅速擴大。

3.社會參與和監督力度薄弱。

“人是政治的動物”。在行政區劃劃分制定中，基本看不到公眾參與的身影，制定全程幾乎全由政府主持，在此期間雖然有部分專家能夠參與政府關于行政區劃制定的討論中，但是最終行政區改革與否以及如何改革都由政府說了算。另一方面，公眾對于政府的行政行為監督比較弱，提別是在行政區劃制定方面，由于行政區劃的制定相對于其他行政行為而言，處于并非易見之處，因此，公眾對于政府在行政區劃制定方面的行為監督力度更為薄弱。由此，政府可以帶著幾乎完全的隨意性與主觀性制定行政區劃。

四、黃石市行政區劃優化路徑探討

從必要性方面看，改革現有市中心城區行政區劃勢在必行、刻不容緩。

融入武漢城市發展圈的黃石市經濟不斷發展，由此面臨城市建設不斷加快的新形勢和新環境。順應客觀經濟規律，調整行政區劃格局，是加速城市化進程、理順城市管理體制的需要，是加快推進市中心城區發展、適應新一輪城市總體發展規劃、全面協調規劃與區劃矛盾的需要，也是促進生產力合理布局、實現經濟資源整合的需要。

黃石市中心城區行政區劃戰略調整是促進政府改革、職能轉變，提高行政效率，降低行政支出成本的需要，是推進社區建設和發展民主政治的需要，也是更好地服務群眾，營造安居樂業環境，全面建設殷實和諧文明的幸福黃石的需要。

1.重新劃分黃石市中心城區的行政區劃結構。

黃石市四個區的面積大小、經濟發展狀況、人口規模均有較大的差別。如鐵山區面積29平方公里與42平方公里的黃石港區面積相差無幾，然而兩區的經濟總量相差巨大，黃石港區2014年的經濟總量為150億元，而面積與之相差不大的鐵山區同年的經濟總量僅為21.68億元。各市轄區經濟發展不平衡狀況可見一斑。因此，為平衡各區經濟發展狀況，同時也為黃石市未來長遠的經濟發展考慮，可將彼此相鄰的兩個區合并為一個區，即四區變兩區。

（1）將黃石港區與西塞山區合并為一個區，因該兩區相鄰，黃石港區經濟總量與人口數量分別為150億元、23.5萬人，西塞山區經濟總量與人口數量同黃石港區相比相差無幾，分別為156億元、24.2萬人，但此兩區面積相差甚大，黃石港區面積僅為42平方公里，西塞山區面積為112平方公里，因此，將黃石港區與西塞山區合并有利于該兩區的優勢互補，強強聯合促進經濟發展。

（2）將下陸區與鐵山區合并為一個區，因該兩區相鄰，且下陸區的經濟總量與人口數量分別為201億元、18萬人，鐵山區的經濟總量與人口數量分別為21.6億元、5.8萬人，同時下陸區與鐵山區面積相差也比較大，分別為68平方公里與29平方公里，將下陸區與鐵山區合并，有利于經濟強大的一方帶動經濟薄弱的一方，以強扶弱，促進區域經濟協調發展。

這樣一來，黃石市通過轄區的合并，減少了該市轄區政府行政機構，有利于節省黃石市轄區政府的行政成本，并在相當大的程度上提高了政府的行政效率。

2.調整“市管市”體制。

這一點由黃石市下轄的大冶市便可見一斑，正是由于這種體制的存在，造成了行政層級的混亂，從體制上就不利于黃石市與大冶市的健康快速發展，給黃石市與大冶市的發展帶來了一系列的負面影響。按照相關法律法規，這種行政區域設置雖然有《設立縣級市標準》為依據，但對其管理所使用的“代管”方式，是缺乏根據的。黃石市代管大冶市，從本質上來說，大冶市只是在名稱上改稱為市，實質上仍由黃石市實行市管縣方式進行管理。大冶市并沒有地級市所應具有的所有權力，在發展經濟，招商引資時，也會受到黃石市直接或間接的壓制。另外，縣的工作重心向農村經濟傾斜，而市的工作重心則是發展商業經濟，將大冶轉換為縣級市，在其商業經濟的發展受到黃石市一定壓制的同時，對其農村經濟的發展也形成了一定的打擊。因此由黃石市代管大冶市的這種“市管市”體制應該被調整甚至取消。

3.堅持行政區劃調整的法治化。

地方政府往往存在土皇帝的做派，與此同時，也存在因上級指示的緣故，不顧地方發展狀況，將行政區劃進行隨意調整。而黃石市政府則屬于前者。黃石市下轄的黃石港區、石灰窯區（2001年更名為西塞山區）、下陸區、鐵山區四區，是黃石市在1979年正式設立的。歷經36年，經濟狀況早已改變，多年前設立的四個區的做法也已不再適應如今黃石市的經濟發展了。然而，縱使這樣的行政區劃阻礙了黃石市經濟的發展，黃石市政府仍毫無法治意識，對此視而不見，出現懶政怠政的行為。

在進行行政區域調整的同時，必須要堅持法制化這一原則。要求國家在設置行政區域時必須依據憲法以及相關法律的各項要求，必須依據各種法制規范行事，切不可隨意、隨心而為。同時，依照法制化的原則設置行政區域也有利于管理以及城市的健康發展。

4.堅持行政區變更的程序化。

在相當大的程度上，行政區劃的變更是否民主、理性都由程序決定。然而，行政區劃的變更程序在我國實際的操作中并沒有得到重視。雖然《行政區劃變更報批程序》對變更行政區劃的程序作了部分規定。然而，該規定缺少對計劃單列市、副地級市和鄉鎮行政區劃設置程序的規定。從現有規定和實際操作上看，行政區劃的設置程序未對外部開放，缺乏應有的科學論證，審批程序非常復雜，從某種程度上而言，行政區劃的變更程序完全是行政機關內部的程序。要保障人民群眾的根本利益，保障國家與地方的利益，就應改革我國的行政區劃變更程序，使其更民主更科學。

5.明確城市行政區設置的標準。

現階段，包括黃石市在內的城鎮型政區設置相當混亂。從1955年國務院發布了《關于設置市、鎮建制的決定》，到改革開放以后，國務院提出了“控制大城市規模，合理發展中等城市，積極發展小城市”的方針，再到1993年，國務院批轉民政部《關于調整設市標準報告》，國家對于行政區設置在不斷地進行調整，但是每次調整都不徹底，在實行新規定時對于原有的舊的原則的改革總是不徹底的，總有一些殘留，這就導致對于行政區設置的標準有點模糊，各種時期的體制導致的結果并存于原本不適應原有體制的時代。所以，還需進一步對行政區設置的標準加以明確，尤其是區縣的劃分標準。

五、結語

行政區的劃分是一個復雜的過程，與相關法律政策的完善程度、公眾與專家參與程度以及行政部門的意愿有著非常大的聯系。對城市行政區劃進行改革，是根據城市發展現實情況的需要，實現城市發展的最大化。

當前黃石市行政區劃的改革面臨重重困難卻又勢在必行。作為資源型城市的黃石市，必須要實行城市發展轉型，在這一轉型過程中，必然要面臨城市行政區劃的改革。因此，必須要從行政區劃的改革方面入手，通過優化黃石市行政區劃，精準發力，推進黃石市行政區劃改革，促進資源型城市轉型，以此引導黃石市形成經濟繁榮、社會和諧、城市發展協調的新局面。

筆者撰寫此文，通過分析黃石市行政區劃現狀，探析其原因，并針對性地提出具體的改革路徑，與此同時，筆者亦有意通過黃石市行政區劃改革的探討，為其他同類型城市行政區劃改革提供借鑒與參考。

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責任編輯周剛

作者簡介：黃德林（1959—），男，中國地質大學（武漢）公共管理學院教授，博士生導師。周典（1992—），男，中國地質大學（武漢）公共管理學院公共管理專業碩士研究生。book=55,ebook=61平方公里；西塞山區人口為24.4萬人，轄區面積為112平方公里；下陸區人口為18.1萬，轄區面積為68平方公里；鐵山區人口為5.8萬人，轄區面積為29平方公里。

中圖分類號：F127

文獻標識碼：A

文章編號：1003-8477（2016）02-0058-05