我國(guó)政府市場(chǎng)監(jiān)管體制存在的問(wèn)題及成因分析

徐　鳴

(1.中國(guó)人民大學(xué) 公共管理學(xué)院，北京　100872; 2.中共安徽省委黨校，合肥　230022)

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我國(guó)政府市場(chǎng)監(jiān)管體制存在的問(wèn)題及成因分析

徐鳴1,2

(1.中國(guó)人民大學(xué) 公共管理學(xué)院，北京100872; 2.中共安徽省委黨校，合肥230022)

市場(chǎng)監(jiān)管是政府的重要職能之一，公正健全的市場(chǎng)監(jiān)管體制對(duì)培育良好的市場(chǎng)秩序和維護(hù)公共安全有著極其重要的作用。從機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配備和配套措施3個(gè)方面對(duì)我國(guó)當(dāng)前政府市場(chǎng)監(jiān)管體制中存在的問(wèn)題進(jìn)行掃描，對(duì)問(wèn)題成因進(jìn)行理論及實(shí)踐層面的剖析，并力求在監(jiān)管型國(guó)家治理模式的指引下對(duì)完善我國(guó)政府市場(chǎng)監(jiān)管體制給出方向，這對(duì)正處于轉(zhuǎn)型期中的我國(guó)政府正確處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康有序發(fā)展具有一定的現(xiàn)實(shí)意義。

市場(chǎng)監(jiān)管體制；監(jiān)管型國(guó)家；政治俘獲理論

一、引言：時(shí)代發(fā)展的需要催生政府高度重視市場(chǎng)監(jiān)管職能

人們對(duì)監(jiān)管(regulation)*漢語(yǔ)對(duì)regulation有幾種不同的譯法。政府部門(mén)和公共管理學(xué)家多譯為“監(jiān)管”，意在強(qiáng)調(diào)政府的監(jiān)督作用而不是直接的行政命令；自由派經(jīng)濟(jì)學(xué)家偏愛(ài)譯成“管制”，強(qiáng)調(diào)的是政府對(duì)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的直接影響；法學(xué)研究則習(xí)慣稱(chēng)為“規(guī)制”，更加強(qiáng)調(diào)必須以法律法規(guī)作為regulation正當(dāng)性和合法性的來(lái)源。各學(xué)科翻譯所指向的客觀實(shí)體基本一致，本文不就譯法問(wèn)題進(jìn)行進(jìn)一步的深究，統(tǒng)一使用“監(jiān)管”一詞。重要性的認(rèn)識(shí)不過(guò)是近百年的時(shí)間。在此之前一段漫長(zhǎng)的歲月中，古典自由主義經(jīng)濟(jì)思想對(duì)市場(chǎng)過(guò)度崇拜，其代表人物亞當(dāng)·斯密更是認(rèn)為市場(chǎng)這只“看不見(jiàn)的手”會(huì)處理和解決所有問(wèn)題，對(duì)市場(chǎng)的萬(wàn)能作用深信不疑。直到19世紀(jì)末期，伴隨著第二次工業(yè)革命帶來(lái)的生產(chǎn)力大發(fā)展，情況發(fā)生了轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展所暴露的市場(chǎng)固有缺陷，即完全競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)機(jī)制根本不可能存在，證明了政府干預(yù)的重要性。如果讓市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)按照自己的準(zhǔn)則去運(yùn)作，那它將會(huì)產(chǎn)生巨大和永久的罪惡[1]。各國(guó)已達(dá)成一個(gè)基本共識(shí)，政府對(duì)市場(chǎng)主體行為的必要監(jiān)管已成為市場(chǎng)機(jī)制有效運(yùn)作的前提條件之一。

20 世紀(jì) 30 年代以前，美國(guó)政府信奉古典自由主義經(jīng)濟(jì)思想，政府的運(yùn)作呈現(xiàn)出典型的“守夜人式政府”模式。從1933年起，為應(yīng)對(duì)當(dāng)時(shí)嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，時(shí)任總統(tǒng)羅斯福實(shí)施“新政”措施，這其中包括逐步建立一系列專(zhuān)業(yè)和獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)來(lái)加強(qiáng)政府對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)，此舉標(biāo)志著美國(guó)已走向積極的“監(jiān)管型政府”模式。以1979年為時(shí)間起點(diǎn)，英國(guó)撒切爾政府為減少財(cái)政預(yù)算赤字，提高政府效率，開(kāi)展了公共行政的范式革新，進(jìn)入了新公共管理階段，其中一項(xiàng)改革就是通過(guò)建立專(zhuān)業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，來(lái)強(qiáng)調(diào)國(guó)家對(duì)市場(chǎng)運(yùn)行的必要介入，監(jiān)管型政府在英國(guó)成型。20 世紀(jì)80年代以后，OECD各國(guó)開(kāi)始重新厘定政府與市場(chǎng)的邊界，成立監(jiān)管型政府，發(fā)展中國(guó)家亦大力借鑒和效仿，建立監(jiān)管型政府已蔚然成風(fēng)，引發(fā)了西方社會(huì)科學(xué)界對(duì)于監(jiān)管問(wèn)題的持續(xù)研究熱潮。

我國(guó)自改革開(kāi)放以來(lái)高度重視政府的市場(chǎng)監(jiān)管工作。黨的十六大首次明確將市場(chǎng)監(jiān)管作為政府四項(xiàng)重要職能之一提出。黨的十八屆三中全會(huì)又再次明確指出要加強(qiáng)地方政府公共服務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、環(huán)境保護(hù)等職責(zé)。毋庸置疑，我國(guó)的政府監(jiān)管根源于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)要求。與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的初步建立和逐步完善相適應(yīng)，政府管理方式出現(xiàn)了顯著的變化，由傳統(tǒng)的命令控制型國(guó)家向現(xiàn)代監(jiān)管型國(guó)家邁進(jìn)。特別是1988—2013年，國(guó)務(wù)院進(jìn)行的多輪機(jī)構(gòu)改革工作將政府部門(mén)中原有的多個(gè)行業(yè)管理部門(mén)撤銷(xiāo)，政企不分的堡壘被逐個(gè)擊破，取而代之的是一系列的政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)陸續(xù)成立，我國(guó)新型的政府監(jiān)管體系似已初步形成，監(jiān)管改革或已成為當(dāng)代中國(guó)政府改革和現(xiàn)代治理革新中的熱門(mén)話題。透徹分析當(dāng)前市場(chǎng)監(jiān)管體制中存在的問(wèn)題，了解問(wèn)題成因，找尋完善體制的方向，將有助于政府職能轉(zhuǎn)換和提升政府治理能力。

二、我國(guó)現(xiàn)行政府市場(chǎng)監(jiān)管體制存在問(wèn)題的梳理

從當(dāng)前的實(shí)際情況來(lái)看，我國(guó)市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域各類(lèi)問(wèn)題頻出，監(jiān)管效果不盡如人意，政府職能在此領(lǐng)域分散、弱化、缺失的情況仍未改觀。究其原因，主要在于政府市場(chǎng)監(jiān)管體制相對(duì)粗疏，體制的設(shè)計(jì)和運(yùn)行往往局限于為應(yīng)對(duì)改革發(fā)展階段需要的應(yīng)急性和應(yīng)景性的倉(cāng)促安排，均未能提煉和吸納應(yīng)有的制度理性。通常意義上，學(xué)界把市場(chǎng)監(jiān)管體制定義為由立法所確定的、為實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)而對(duì)市場(chǎng)主體及其行為實(shí)施制約的組織體系和作用機(jī)制的總和。學(xué)者們對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管體制的研究多聚焦在監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置、監(jiān)管職能配置及監(jiān)管保障機(jī)制3個(gè)方面，對(duì)當(dāng)前市場(chǎng)監(jiān)管體制中存在問(wèn)題的梳理可從這3個(gè)方面進(jìn)行。

(一)政府市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置不盡合理

政府的市場(chǎng)監(jiān)管主要針對(duì)兩大領(lǐng)域：一是對(duì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的監(jiān)管，主要是指“政府行政機(jī)構(gòu)在市場(chǎng)機(jī)制的框架內(nèi)，為矯正市場(chǎng)失靈，基于法律對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的一種干預(yù)和控制”[2]。二是對(duì)社會(huì)領(lǐng)域的監(jiān)管，指“以保障勞動(dòng)者和消費(fèi)者的安全、健康、衛(wèi)生以及保護(hù)環(huán)境、防止災(zāi)害為目的，對(duì)物品和服務(wù)的質(zhì)量和伴隨著提供它們而產(chǎn)生的各種活動(dòng)制定一定的標(biāo)準(zhǔn)，或禁止、限制特定行為的規(guī)制”[3]。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著政府多輪機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)換工作的深入，我國(guó)已形成了3種類(lèi)型的政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)。第一種類(lèi)型為行業(yè)市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，如當(dāng)前國(guó)務(wù)院組成部門(mén)中的住建部、交通運(yùn)輸部、水利部、農(nóng)業(yè)部等。這種類(lèi)型的機(jī)構(gòu)注重分析市場(chǎng)動(dòng)態(tài)，制定規(guī)范行業(yè)市場(chǎng)的宏觀政策和規(guī)章。第二種類(lèi)型是專(zhuān)業(yè)市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，主要有證監(jiān)會(huì)、銀監(jiān)會(huì)、國(guó)家安監(jiān)總局等。這種專(zhuān)門(mén)領(lǐng)域的行政管理機(jī)構(gòu)，分別承擔(dān)起對(duì)各專(zhuān)業(yè)市場(chǎng)監(jiān)管的工作。第三類(lèi)為綜合市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，主要有工商、衛(wèi)生、食藥監(jiān)、文化等部門(mén)，這類(lèi)機(jī)構(gòu)重點(diǎn)監(jiān)管社會(huì)領(lǐng)域，近年來(lái)職能在不斷加強(qiáng)。3類(lèi)政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置使我國(guó)的市場(chǎng)監(jiān)管體制有了較明確的主體構(gòu)架，對(duì)維護(hù)正常的市場(chǎng)秩序起到了積極作用，但問(wèn)題也是突出的。

其一，政府市場(chǎng)監(jiān)管主體多元，機(jī)構(gòu)重疊，職能分散。當(dāng)前我國(guó)正處于“雙轉(zhuǎn)”的關(guān)鍵時(shí)期，即經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和社會(huì)轉(zhuǎn)型并存，從而形成了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的復(fù)雜性。同時(shí)，又受傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制弊端遺存的影響，造成政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置重疊、監(jiān)管主體多元，從而導(dǎo)致“碎片化”的監(jiān)管格局。這種“碎片化”體現(xiàn)在各項(xiàng)監(jiān)管權(quán)力被分散在數(shù)量眾多的監(jiān)管機(jī)構(gòu)中，各監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管權(quán)力邊界模糊不清。在我國(guó)的監(jiān)管實(shí)踐中，監(jiān)管效率低下的多發(fā)區(qū)正是這些監(jiān)管職能界定不清或界定過(guò)于寬泛的區(qū)域。監(jiān)管權(quán)力的交叉和模糊一方面造成監(jiān)管機(jī)構(gòu)各自為政，缺乏協(xié)調(diào)配合，自設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，執(zhí)法、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，在處理問(wèn)題時(shí)各部門(mén)從維護(hù)自身利益最大化出發(fā)，推諉、扯皮的現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生。公眾戲稱(chēng)監(jiān)管部門(mén)“有利的爭(zhēng)破頭、無(wú)利的踢皮球”，市場(chǎng)監(jiān)管秩序混亂，降低了政府監(jiān)管的質(zhì)效，影響了公眾對(duì)政府的信任。另一方面也造成政府監(jiān)管行為的不公開(kāi)透明、公眾對(duì)監(jiān)管結(jié)果預(yù)期的不確定等問(wèn)題，繼而引發(fā)權(quán)力尋租等腐敗現(xiàn)象。如在對(duì)水資源、出租車(chē)、信息產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域監(jiān)管皆存在政府監(jiān)管主體多元、職能分散的“九龍治水水不治”的監(jiān)管亂象。

其二，政府市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置的隨意性影響正常的市場(chǎng)秩序。為了應(yīng)急處置“雙轉(zhuǎn)”這個(gè)特殊時(shí)期一些棘手的經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題，各級(jí)政府的慣常做法是成立各種臨時(shí)性的監(jiān)管機(jī)構(gòu)處理這些危機(jī)和緊急事件。這些以“某某辦公室”形式存在的臨時(shí)性監(jiān)管機(jī)構(gòu)在開(kāi)展監(jiān)管工作時(shí)，常因現(xiàn)有的監(jiān)管工具使用不規(guī)范，傾向使用行政手段代替各種監(jiān)管工具。雖然行政手段較容易即時(shí)見(jiàn)效，但從長(zhǎng)期來(lái)看則破壞了市場(chǎng)本身內(nèi)在的糾錯(cuò)機(jī)制。臨時(shí)性監(jiān)管機(jī)構(gòu)易引發(fā)政府和市場(chǎng)邊界的錯(cuò)位[4]。同時(shí)，因事設(shè)崗造就的眾多臨時(shí)性監(jiān)管機(jī)構(gòu)一旦設(shè)立，根據(jù)“帕金森”定律，就有天然擴(kuò)張的傾向，不斷膨脹已有的規(guī)模[5]。即便完成短期使命，往往也有轉(zhuǎn)變成為準(zhǔn)行政機(jī)構(gòu)的傾向，出現(xiàn)新問(wèn)題新情況時(shí)，再組建新的臨時(shí)性監(jiān)管機(jī)構(gòu)，從而引發(fā)機(jī)構(gòu)設(shè)置的惡性循環(huán)。

其三，未能重視非政府主體對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管的作用。近年來(lái)的監(jiān)管改革，我國(guó)高度重視對(duì)政府作為監(jiān)管主體的認(rèn)定。但從考察市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管的實(shí)踐發(fā)現(xiàn)，在當(dāng)代社會(huì)中法定的監(jiān)管主體主要有司法部門(mén)、各級(jí)政府、行業(yè)自律組織、新聞媒體及消費(fèi)者維權(quán)組織等5類(lèi)[6]。現(xiàn)實(shí)呈現(xiàn)出一個(gè)事實(shí)：以政府為監(jiān)管主體的單一監(jiān)管模式不能有效克服市場(chǎng)失靈、過(guò)度監(jiān)管或“政府失靈”的風(fēng)險(xiǎn)[7]。傳統(tǒng)的單一政府監(jiān)管已與社會(huì)發(fā)展新形勢(shì)不相適應(yīng)，不能夠?qū)崿F(xiàn)高效市場(chǎng)監(jiān)管。充分重視和發(fā)揮除政府以外其他監(jiān)管主體的作用，構(gòu)建以政府為核心、多元主體共同參與的市場(chǎng)監(jiān)管格局是未來(lái)監(jiān)管改革的發(fā)展方向。

(二)政府市場(chǎng)監(jiān)管職能在橫向與縱向上配置不清晰

當(dāng)前，我國(guó)政府市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)種類(lèi)繁復(fù)，尤其是行業(yè)市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)較多，多種多樣的監(jiān)管機(jī)構(gòu)在權(quán)力的橫向配置上，并沒(méi)有完全做到與政府宏觀政策制定部門(mén)相分離，故在監(jiān)管過(guò)程中有時(shí)既是“裁判員”又是“運(yùn)動(dòng)員”。監(jiān)管機(jī)構(gòu)從規(guī)避監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)自身利益角度出發(fā)就會(huì)被動(dòng)或主動(dòng)地受到政策制定方的干擾，背離了監(jiān)管目標(biāo)，導(dǎo)致監(jiān)管的公正性、有效性和獨(dú)立性淪為空談。同時(shí)，在具體監(jiān)管領(lǐng)域的職能配置上，我國(guó)現(xiàn)階段，經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管領(lǐng)域存在程序和規(guī)則含糊、手段和方法陳舊等問(wèn)題，導(dǎo)致政府在提供壟斷性公共服務(wù)和公共產(chǎn)品時(shí)出現(xiàn)高收入、高福利和低效率并存的現(xiàn)象，加劇了政府對(duì)市場(chǎng)的過(guò)度干預(yù)和社會(huì)不公的程度。社會(huì)性監(jiān)管領(lǐng)域缺乏合理的職能配置體系，監(jiān)管空白與多頭監(jiān)管并存，導(dǎo)致事故頻發(fā)，公眾滿意度較低[8]。從美國(guó)、英國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家的市場(chǎng)監(jiān)管發(fā)展歷程可以看出一個(gè)大致的發(fā)展路徑：首先重視和加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管，然后放松監(jiān)管，再到縮小經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管，擴(kuò)大社會(huì)性監(jiān)管。此路徑或許可為中國(guó)未來(lái)監(jiān)管職能的橫向配置提供參考。

在市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)權(quán)力的縱向配置上，中央和地方的關(guān)系并不順暢。當(dāng)前，我國(guó)各級(jí)政府在市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置上存在著下級(jí)政府效仿上級(jí)政府的“職責(zé)同構(gòu)”現(xiàn)象，并不是根據(jù)監(jiān)管的實(shí)際需要來(lái)設(shè)置。同時(shí)，法律法規(guī)對(duì)各級(jí)政府市場(chǎng)監(jiān)管職責(zé)劃分并不明確，致使上下級(jí)政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)沒(méi)有明確的監(jiān)管界限，責(zé)權(quán)事權(quán)的不明晰不穩(wěn)定與職能交叉重疊并存。基層政府的監(jiān)管部門(mén)在服從本級(jí)政府平行管理的同時(shí)還要接受上級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的垂直管理。由于上級(jí)政府部門(mén)在權(quán)力分配中占主導(dǎo)地位，地方政府平級(jí)部門(mén)之間出現(xiàn)問(wèn)題無(wú)法有效協(xié)調(diào)，需要上級(jí)政府部門(mén)出面協(xié)調(diào)解決，運(yùn)轉(zhuǎn)不暢，既降低了行政效率，也影響了政府職能的發(fā)揮[9]。從近幾次政府機(jī)構(gòu)改革在針對(duì)社會(huì)性監(jiān)管機(jī)構(gòu)的整合和職能調(diào)整路徑來(lái)看，工商、質(zhì)檢、環(huán)保、安監(jiān)、食藥監(jiān)等社會(huì)性監(jiān)管機(jī)構(gòu)陸續(xù)從省以下垂直管理體制轉(zhuǎn)變?yōu)閷俚毓芾眢w制。機(jī)構(gòu)和職能調(diào)整的目標(biāo)是讓地方政府對(duì)社會(huì)性監(jiān)管領(lǐng)域負(fù)全責(zé)。調(diào)整為屬地管理體制以后，相比于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、招商引資、信訪維穩(wěn)、安全生產(chǎn)等地方政府的中心工作，社會(huì)性監(jiān)管工作很難真正成為地方政府工作的重心，一些監(jiān)管案件發(fā)生后地方政府從維護(hù)自身利益的角度出發(fā)，消極處置，不主動(dòng)報(bào)告上級(jí)監(jiān)管部門(mén)，出了問(wèn)題往往瞞報(bào)或不報(bào)，導(dǎo)致地方重視不夠與地方保護(hù)的現(xiàn)象同時(shí)存在。現(xiàn)實(shí)中，一線監(jiān)管執(zhí)法力量相對(duì)薄弱，也直接影響了監(jiān)管工作的系統(tǒng)性和實(shí)效性，執(zhí)法效果大打折扣。哪些監(jiān)管內(nèi)容需要建立全國(guó)性的統(tǒng)一垂直管理的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，哪些監(jiān)管內(nèi)容需要由地方屬地管理，這成了困擾我國(guó)政府市場(chǎng)監(jiān)管體制縱向職能配置的關(guān)鍵問(wèn)題。

(三)市場(chǎng)監(jiān)管運(yùn)行配套措施尚不完善

一是體現(xiàn)在市場(chǎng)監(jiān)管法律體系發(fā)展滯后上。市場(chǎng)監(jiān)管法律體系既要對(duì)監(jiān)管者的權(quán)力種類(lèi)、大小和運(yùn)行程序進(jìn)行規(guī)范，還要對(duì)監(jiān)管對(duì)象設(shè)置監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和行為底線。改革開(kāi)放以來(lái)，伴隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律體系的不斷完善和逐步健全，具有中國(guó)特色的社會(huì)主義市場(chǎng)監(jiān)管法律體系已基本建立，但與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展需要并不相匹配，有的法律依然帶有明顯的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩。而我們的社會(huì)正處于從工業(yè)社會(huì)向后工業(yè)社會(huì)過(guò)渡的歷史時(shí)期，復(fù)雜性和不確定性迅速增多，當(dāng)今社會(huì)的復(fù)雜性和不確定性特征與相關(guān)法律修訂、制訂的滯后性的矛盾日益凸顯，缺乏相適應(yīng)的法律法規(guī)供給。

二是未啟動(dòng)對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管的問(wèn)責(zé)機(jī)制，對(duì)監(jiān)管者的監(jiān)管缺失造成公眾對(duì)政府的信任度下滑。目前尚未有明確的針對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管問(wèn)責(zé)的啟動(dòng)程序，問(wèn)責(zé)機(jī)制的啟動(dòng)更多是來(lái)自于社會(huì)輿論的倒逼或主管行政部門(mén)及主管領(lǐng)導(dǎo)的命令，缺乏主動(dòng)性。同時(shí)，也沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的市場(chǎng)監(jiān)管問(wèn)責(zé)規(guī)范可供遵守。在市場(chǎng)監(jiān)管問(wèn)責(zé)程序啟動(dòng)之后，法律上仍然缺乏可操作的程序，在問(wèn)責(zé)中涉及的質(zhì)詢、調(diào)查、罷免、撤職、撤銷(xiāo)、問(wèn)責(zé)人申訴、復(fù)議程序等環(huán)節(jié)都沒(méi)有可操作的程序規(guī)范確保市場(chǎng)問(wèn)責(zé)程序在合理合法的規(guī)范下實(shí)施，所以造成個(gè)別管理人員成了問(wèn)責(zé)的“替罪羊”[7]。完整有效的問(wèn)責(zé)機(jī)制并不是在出現(xiàn)事故后撤換個(gè)別管理人員了事，而是要系統(tǒng)全面地檢查規(guī)則是否完善、合理，管理人員在履行職責(zé)過(guò)程中是否瀆職、貪贓枉法，然后再對(duì)個(gè)別管理人員問(wèn)責(zé)并及時(shí)完善規(guī)則[10]。簡(jiǎn)單粗暴地撤換個(gè)別管理人員的做法并不會(huì)、也不能讓公眾對(duì)政府監(jiān)管產(chǎn)生強(qiáng)有力的信心。監(jiān)管機(jī)構(gòu)直接面對(duì)企業(yè)和公眾，有國(guó)家強(qiáng)制力的保證，執(zhí)法的自由裁量權(quán)很大，長(zhǎng)期以來(lái)，在規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)的制定中，公眾參與不足，被監(jiān)管機(jī)構(gòu)和被監(jiān)管對(duì)象的意見(jiàn)無(wú)法得到充分重視，造成了監(jiān)管相關(guān)方的利益訴求并沒(méi)能在博弈中體現(xiàn)，監(jiān)管執(zhí)法程序的不透明則加重了被監(jiān)管對(duì)象的預(yù)期成本[11]。致使政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管收益遠(yuǎn)低于監(jiān)管成本，預(yù)期的監(jiān)管目標(biāo)不能實(shí)現(xiàn)。

三是監(jiān)管一致性及上下級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)的銜接問(wèn)題未能得到有效解決。2013年以來(lái)，在一些地方的市場(chǎng)監(jiān)管體制改革實(shí)踐中出現(xiàn)了“三合一模式”等具有地方特色的市場(chǎng)監(jiān)管體制改革*指一些地方政府如上海浦東新區(qū)和安徽的縣(市)、區(qū)合并工商、質(zhì)監(jiān)局、食藥監(jiān)成立市場(chǎng)監(jiān)管局的做法。。此項(xiàng)改革發(fā)端于基層，由于缺少頂層設(shè)計(jì)做支撐，上級(jí)部門(mén)并沒(méi)有同步進(jìn)行改革，上下級(jí)政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)口徑不一。基層的工作人員更是感慨“下改上不改，誰(shuí)改誰(shuí)被動(dòng)”，想通過(guò)機(jī)構(gòu)合并帶來(lái)監(jiān)管效果的幾何疊加幾乎難以實(shí)現(xiàn)。一些基層地方政府的市場(chǎng)監(jiān)管局“以一對(duì)三”的監(jiān)管現(xiàn)狀很是被動(dòng)，多頭管理造成監(jiān)管職責(zé)往下壓，監(jiān)管資源被截流。上級(jí)下發(fā)的文件如雪片一樣，基層工作任務(wù)繁重、監(jiān)管人員心理壓力大，工作落實(shí)困難重重，最后可能導(dǎo)致新體制的融合出現(xiàn)混亂。

三、市場(chǎng)監(jiān)管體制存在問(wèn)題的成因分析

(一)既有理論的闡釋

公共選擇理論的興起為研究政府監(jiān)管開(kāi)創(chuàng)了一個(gè)和以往經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)、法學(xué)研究視角不同的全新研究角度。該理論的研究介于經(jīng)濟(jì)學(xué)和政治學(xué)之間，從宏觀視野來(lái)解釋政府失靈的原因，認(rèn)為國(guó)家并不是神圣的。國(guó)家并不具有天然正確性，而是有可能犯錯(cuò)，對(duì)國(guó)家的權(quán)力必須限制……更進(jìn)一步的是，公共選擇學(xué)派指出政府不可能代表公共利益，打破了官員無(wú)私、自動(dòng)代表公共利益的政治學(xué)神話[12]。公共選擇理論的出現(xiàn)打破了長(zhǎng)期以來(lái)公共利益理論*長(zhǎng)期以來(lái)，公共利益理論作為政府監(jiān)管的合理性闡釋得到各界的認(rèn)可。公共利益理論把政府監(jiān)管看作是應(yīng)對(duì)市場(chǎng)失靈的一種公共利益的需要，即為了公共利益需要，由政府出面解決市場(chǎng)失靈狀況下資源配置低效和分配不公的問(wèn)題。從規(guī)范和應(yīng)然的角度，維護(hù)公共利益是政府監(jiān)管制度的邏輯起點(diǎn)和價(jià)值定位。為主導(dǎo)理論的面貌在政府監(jiān)管理論中居支配地位的狀況。20世紀(jì)70年代，以美國(guó)學(xué)者喬治·施蒂格勒為代表的一些學(xué)者提出了政府監(jiān)管俘獲理論，該理論的核心思想與公共利益理論也大相徑庭。政府監(jiān)管俘獲理論認(rèn)為公共利益并不是政府進(jìn)行監(jiān)管的充分必要前提，政府的監(jiān)管機(jī)構(gòu)只是由被監(jiān)管者為實(shí)現(xiàn)私利將其俘獲的獵物或俘虜。監(jiān)管措施和手段在實(shí)施之初可能還是有效的，但隨著時(shí)間的推移，當(dāng)被監(jiān)管者變得對(duì)立法和行政程序相當(dāng)熟悉時(shí)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)會(huì)逐漸被它所監(jiān)管的對(duì)象控制和主導(dǎo)，被監(jiān)管對(duì)象以此來(lái)為自己謀求更多的收益。因此，一般來(lái)說(shuō)，管制機(jī)構(gòu)的生命循環(huán)開(kāi)始于有力地保護(hù)消費(fèi)者，而終止于僵化地保護(hù)生產(chǎn)者[13]。政治俘虜理論是一種與政府監(jiān)管俘獲理論相近的解釋監(jiān)管失靈的理論，它強(qiáng)調(diào)的是在政府監(jiān)管過(guò)程中，政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)于監(jiān)管措施的濫用或自肥(self-serving)情況。換言之，監(jiān)管機(jī)構(gòu)可能利用監(jiān)管的權(quán)威來(lái)謀取其組織或成員的權(quán)力鞏固、組織擴(kuò)張，甚至是經(jīng)濟(jì)利益。這種理論是否可以解釋我國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置的隨意性？這種隨意性的背后或受自身利益的驅(qū)使。政府監(jiān)管俘獲理論和政治俘虜理論分別闡釋了監(jiān)管產(chǎn)生的兩個(gè)極端的結(jié)果：一個(gè)極端認(rèn)為，政府監(jiān)管為產(chǎn)業(yè)集團(tuán)謀求利益，監(jiān)管機(jī)構(gòu)和監(jiān)管官員被動(dòng)地成為俘虜；另一個(gè)極端認(rèn)為，監(jiān)管成為監(jiān)管機(jī)構(gòu)和監(jiān)管官員獲利的手段和工具，產(chǎn)業(yè)集團(tuán)成為監(jiān)管機(jī)構(gòu)和監(jiān)管官員實(shí)現(xiàn)利益的載體。

(二)固有的監(jiān)管理念落后

我國(guó)由于受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)理念的長(zhǎng)期束縛，全能型政府模式?jīng)]有得到根本的轉(zhuǎn)變，這種“全能”也體現(xiàn)在市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域，政府“看得見(jiàn)的手”隨處可見(jiàn)，對(duì)市場(chǎng)行為干預(yù)過(guò)多[14]。監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置的關(guān)注重點(diǎn)聚集在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效率和效能上，而沒(méi)有上升到國(guó)家治理現(xiàn)代化和和諧社會(huì)建設(shè)所要求的高度。政府很多時(shí)候還只是為了管理而管理，關(guān)注點(diǎn)是直接和具體的市場(chǎng)監(jiān)管，不能從全局和宏觀上把握監(jiān)控、協(xié)調(diào)和疏理的方向。雖然從理論上來(lái)說(shuō)，只要有市場(chǎng)，就必然會(huì)存在市場(chǎng)失靈，政府就要履行市場(chǎng)監(jiān)管職能，但必須把握的一個(gè)基本原則是要在市場(chǎng)失靈之時(shí)或市場(chǎng)無(wú)能為力的領(lǐng)域正當(dāng)發(fā)揮其職能，因此對(duì)政府市場(chǎng)監(jiān)管限度及邊界的研究應(yīng)成為對(duì)政府監(jiān)管研究的重點(diǎn)和難點(diǎn)[15]。

(三)公共管理領(lǐng)域?qū)ΡO(jiān)管理論的研究缺失

從理論層面上綜觀現(xiàn)有的文獻(xiàn)，發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管的研究主要來(lái)源于政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)、公共管理學(xué)等學(xué)科。改革開(kāi)放后，我國(guó)學(xué)者借鑒國(guó)外的研究成果，但因受發(fā)展階段的影響，從經(jīng)濟(jì)學(xué)和法學(xué)視角的研究居多，較少?gòu)恼螌W(xué)和公共管理學(xué)角度做系統(tǒng)研究。同時(shí)，現(xiàn)有的研究多致力于從微觀視角分行業(yè)或監(jiān)管環(huán)節(jié)的問(wèn)題解剖和對(duì)策探討，很少有將研究對(duì)象聚焦在監(jiān)管共性之問(wèn)題，如監(jiān)管體制原理、監(jiān)管限度和原則的研究上，研究工作缺乏橫向宏觀視野和系統(tǒng)性。從政府監(jiān)管的目標(biāo)、對(duì)象、規(guī)則等諸多組成要素來(lái)看，皆屬于公共管理學(xué)科的研究對(duì)象，對(duì)政府監(jiān)管的研究理應(yīng)成為公共管理學(xué)科研究的范疇。政府監(jiān)管的機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配置、運(yùn)行機(jī)制、法律保障等領(lǐng)域亟待公共管理學(xué)科對(duì)此展開(kāi)規(guī)范系統(tǒng)的研究，進(jìn)行實(shí)證探討和比較分析，探究如何建立符合我國(guó)現(xiàn)時(shí)國(guó)情的新型監(jiān)管體制，這對(duì)公共管理學(xué)者而言既是現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)又是難得的機(jī)遇。公共管理學(xué)科對(duì)監(jiān)管理論的完善，旨在指導(dǎo)實(shí)踐謀求公共利益和社會(huì)福祉最大化的良好監(jiān)管。

(四)高層的決策意圖和地方的實(shí)踐層面存在運(yùn)行偏差

深化市場(chǎng)監(jiān)管體制改革是當(dāng)前全面深化改革對(duì)行政體制改革的必然要求。黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》(下文簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》)指出“改革市場(chǎng)監(jiān)管體系，實(shí)行統(tǒng)一的市場(chǎng)監(jiān)管”。中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于地方政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革的意見(jiàn)》(中發(fā)〔2013〕9號(hào))(下文簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》)提出“市場(chǎng)監(jiān)管原則上實(shí)行屬地管理，由市縣政府負(fù)責(zé)”。《決定》和《意見(jiàn)》的出臺(tái)為地方政府市場(chǎng)監(jiān)管體制改革提供了體制性前提和政策支持。同時(shí)，我國(guó)漸進(jìn)式改革策略客觀上為地方政府改革創(chuàng)新工作預(yù)留了空間。近年來(lái)，一些地方政府為應(yīng)對(duì)“碎片化”監(jiān)管帶來(lái)的問(wèn)題進(jìn)行了一系列改革創(chuàng)新工作。自2008年政府機(jī)構(gòu)改革以來(lái)，一些地方政府依托大部門(mén)制改革進(jìn)行機(jī)構(gòu)整合，在政府組成部門(mén)中成立了市場(chǎng)監(jiān)管局。改革創(chuàng)新的重點(diǎn)主要放在社會(huì)性監(jiān)管領(lǐng)域，如強(qiáng)化食品藥品監(jiān)管和安全生產(chǎn)監(jiān)管，意圖是加快推進(jìn)市場(chǎng)監(jiān)管重心下移，加強(qiáng)基層市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的建設(shè)。但運(yùn)行的實(shí)際效果并不盡如人意，與高層的決策意圖有較大的出入。如2013年12月出臺(tái)的《中共安徽省委辦公廳安徽省人民政府辦公廳關(guān)于調(diào)整省級(jí)以下工商、質(zhì)監(jiān)行政管理體制和改革完善市縣食品藥品監(jiān)督管理體制的實(shí)施意見(jiàn)》(皖辦發(fā)〔2013〕24號(hào))要求整合縣(市)、區(qū)的工商、質(zhì)監(jiān)、食品藥品監(jiān)管部門(mén)的職責(zé)，成立市場(chǎng)監(jiān)管局。2014年1月，安徽各縣(市)、區(qū)的市場(chǎng)監(jiān)管局陸續(xù)正式掛牌，同時(shí)將改革延伸到鄉(xiāng)一級(jí)政府。“三合一”改革本意是按管藥品的方法來(lái)加強(qiáng)對(duì)食品安全的監(jiān)管，從目前的運(yùn)行效果來(lái)看，這種改革模式是用管普通藥品質(zhì)量的方法來(lái)管食品，前者著眼于公共安全，后者定位于維護(hù)市場(chǎng)秩序，兩者的定位截然不同，反而把原來(lái)要加強(qiáng)食品安全監(jiān)管的初衷拋在腦后。再加之監(jiān)管能力的缺失、與上級(jí)部門(mén)的對(duì)接存在諸多不便等原因，致使監(jiān)管效果與預(yù)期相去甚遠(yuǎn)。

四、結(jié)論：監(jiān)管型國(guó)家治理模式為監(jiān)管體制改革指明方向

OECD在關(guān)于工業(yè)化發(fā)達(dá)國(guó)家監(jiān)管體系改革的報(bào)告中一語(yǔ)道出了監(jiān)管的重要性：“本世紀(jì)監(jiān)管型國(guó)家的出現(xiàn)是發(fā)展現(xiàn)代工業(yè)文明必不可少的一步，監(jiān)管幫助政府在保護(hù)廣泛的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)價(jià)值方面獲得了巨大的收益。”[16]從發(fā)達(dá)國(guó)家的監(jiān)管模式轉(zhuǎn)變歷程來(lái)看，可以得出這樣一個(gè)結(jié)論，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的健康有序運(yùn)行，離不開(kāi)政府監(jiān)管職能的正確有效履行。監(jiān)管機(jī)構(gòu)的存在有其客觀必然性，高質(zhì)高效的監(jiān)管更是關(guān)乎政府運(yùn)作的有效性、提升公眾對(duì)政府的信任。美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家斯蒂格利茨認(rèn)為，市場(chǎng)失靈在新興和轉(zhuǎn)軌國(guó)家中非常普遍，建議在這些國(guó)家中對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行監(jiān)管的力度要重于富有國(guó)家[17]。我國(guó)正處于重要的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，高度重視并正確履行政府的市場(chǎng)監(jiān)管職能對(duì)完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和促成“雙轉(zhuǎn)”意義重大。但同時(shí)，由于政府監(jiān)管存在失靈，自20世紀(jì)70年代末、80年代初以來(lái)，在歐美國(guó)家興起了放松監(jiān)管的浪潮，以重新監(jiān)管為導(dǎo)向的監(jiān)管型國(guó)家治理模式開(kāi)始逐漸在全球范圍得以擴(kuò)展。學(xué)者們通常把監(jiān)管型國(guó)家定義為一個(gè)歷史范疇的概念，指國(guó)家在社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展當(dāng)中，主要起到管理和監(jiān)督的職責(zé)，也就是國(guó)家政府是各種規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)的制定者和監(jiān)督執(zhí)行者，不再直接參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展管理[18]。監(jiān)管型國(guó)家的核心特征就是政府不直接介入經(jīng)濟(jì)過(guò)程，而是運(yùn)用宏觀政策工具進(jìn)行調(diào)控。

在監(jiān)管型國(guó)家治理模式的改革框架內(nèi)，我國(guó)要及時(shí)修正監(jiān)管體制改革的研究方向，尊重政府監(jiān)管的公共屬性，立足于公共管理學(xué)科，研究分析政府監(jiān)管改革的緣由、條件、目標(biāo)、限度、制度途徑和再監(jiān)管方略[19]。要注重合理選擇監(jiān)管改革的價(jià)值理念，我國(guó)的國(guó)家治理現(xiàn)代化、科學(xué)發(fā)展觀與和諧社會(huì)理論是指導(dǎo)政府改革創(chuàng)新工作的主流意識(shí)形態(tài)，如何將這些主流意識(shí)形態(tài)與OECD國(guó)家監(jiān)管改革中奉行的治理理念做到高度融合，是關(guān)涉政府監(jiān)管改革的重要問(wèn)題。在改革的具體內(nèi)容上，發(fā)達(dá)國(guó)家進(jìn)行的監(jiān)管改革中的一些具體做法，包括逐步放松經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管、不斷加強(qiáng)社會(huì)性監(jiān)管、提高監(jiān)管效率和質(zhì)量、增加監(jiān)管機(jī)構(gòu)的透明度、設(shè)計(jì)對(duì)監(jiān)管者進(jìn)行監(jiān)管和問(wèn)責(zé)的制度、構(gòu)建多元主體參與監(jiān)管制度、引入監(jiān)管影響分析制度和監(jiān)管績(jī)效評(píng)估制度、建立不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)間的大數(shù)據(jù)信息共享平臺(tái)，皆取得了非常顯著的成效，這些實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和成果對(duì)中國(guó)政府監(jiān)管體制改革有一定的借鑒意義。

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(責(zé)任編輯魏艷君)

AnalysisontheProblemsandCausesoftheGovernmentMarketRegulationSysteminChina

XUMing1,2

(1.SchoolofPublicAdministration,RenminUniversityofChina,Beijing100872,China;2.CPCSchoolofAnhuiProvince,Hefei230022,China)

Marketregulationisoneoftheimportantfunctionsofthegovernment,andajustandsoundmarketregulationsystemisrathersignificanttocultivatethegoodmarketorderandsafeguardthepublicsecurity.Thearticledescribesthecurrentproblemsingovernmentmarketregulationsystemfrominstitutionsetting,functionequipmentandsupportingmeasures,andanalyzesthetheoreticandpracticalcausesoftheprobleminordertogivedirectionfortheimprovementofChinesegovernmentmarketregulationsystemundertheguidanceoftheregulatorystategovernancemodel.Ithascertainpracticalsignificanceforourgovernmenttoproperlyhandletherelationshipbetweengovernmentandthemarket,andpromotethehealthyandorderlydevelopmentofeconomyandsocietyinatransitionperiod.

marketregulationsystem;regulatorystate;politicalcapturetheory

2016-01-12

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“基于整體性治理的地方政府市場(chǎng)監(jiān)管體制改革研究”(14CGL041)

徐鳴(1979—)，女，中共安徽省委黨校副教授，中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生,研究方向：公共管理理論與實(shí)踐。

format：XUMing.AnalysisontheProblemsandCausesoftheGovernmentMarketRegulationSysteminChina[J].JournalofChongqingUniversityofTechnology(SocialScience)，2016(9):62-68.

10.3969/j.issn.1674-8425(s).2016.09.010

C916

A

1674-8425(2016)09-0062-07

引用格式：徐鳴.我國(guó)政府市場(chǎng)監(jiān)管體制存在的問(wèn)題及成因分析[J].重慶理工大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué))，2016(9):62-68.