清單式責任：一種新的問責范式

汪金玉

(安徽師范大學 法學院，安徽 蕪湖 241003)

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清單式責任：一種新的問責范式

汪金玉

(安徽師范大學 法學院，安徽 蕪湖 241003)

責任清單制度是政府深化行政體制改革的創新舉措，是踐行貫徹“法定職責必須為”目標要求的集中體現，是現代政府探索突破傳統問責制體制困境而構建運轉有效問責機制的制度性回應。從責任清單創設淵源、問責特點等層面入手，探討責任清單制度施行推廣的緊迫性與必要性；就如何健全完善責任清單制度，并以此為抓手助推政府問責制發展提出建議。

責任清單；問責制；新范式

責任政府是近代政治發展的理念產物，也是現代國家建設的重要目標。隨著民主政治的深度發展和法治進程的向前推進，責任政府的理念標榜和制度建構已然成為眾望所歸。責任清單作為近年來各級政府大力推行的一項新的定責模式與追責機制，其創制目的不僅在于呼應并配合權力清單的執行與落實，促使政府部門及其工作人員心存戒律、切實履行公權公用；而且旨在通過架構形式的明責、定責以至達成操作層面的問責，從而助推服務型政府建設子目標——責任政府的建設與發展。

一、責任清單制定的緣由

責任清單是與權力清單互補共生的一項新事物，其問世勃興既有深厚的理論根源，也具有強烈的現實必要性。責任清單是現代政府自覺加強分內責任規范建設，積極踐行“法定職責必須為”規范邏輯于當前行政管理領域的延伸和反映。

(一)責任清單制定的原則依據

1.人民主權原則

民主政治體制下，主權在民的理念已經深入人心，并已成為不爭的共識。既然政府的權力本質地源自人民并由其所授予，那么政府理應代表人民。在堅持用權為民、對民負責的原則基礎上，按照人民的意志期許，最大限度地滿足與維護公眾的合理權益訴求，使民眾能夠真正享受更多的實實在在的獲得感。同時，政府及其公職人員要根據制度安排和職責劃分，內在地明確并主動承擔相應的權力行為及其所帶來的責任后果。從原則方式的意義上講，主權在民的最高價值形態的表現形式即是民主。鑒于“民主的方式是政府公共權力運作的主要方式”[1]，其實現路徑部分在于透過公權的作用及其必要的限定，進而達到增進、實現和保障公民權利與自由的目標。

對于政府組織而言，一方面要善于通過發揚民主來積極保障民主。為了保證決策過程的科學化與民主化、政策執行的規范化及高效化，必須重視發揮有效兼有序的民主參與和民主監督的作用，使民主的真實性以一定的過程得以展現，從而在彰顯民主旺盛生命力的同時，充分激發政治體系的活力；另一方面，要勇于憑借相對限權來最大維權。公民權利的維護程度一定意義地體現于對政府權力的約束限度，而對政府權力施加管束的策略之一即是根據職責落實的效益狀況來給予監督和評判。如何突破以往單純的事后監督而為事前、事中及事后的全方位監督，除了依賴監督主體多元化、監督體系完善化以及監督途徑多樣化，關鍵在于創制并搭建一條事前、事中問責預警的制度設計和事后責任追究的懲戒機制有機結合的維系紐帶。顯然，責任清單正是順應這一聯動需求，利用程序問責而最終達成程序控權的實質目的。

2.法治原則

法治是民主政府理性構建的理念反映，也是責任政府履職盡責的法律保障。“只有在這個基礎之上，我們才有可能來談論政府的有限性、政府的責任和政府的高效能。”[2]法治的基本旨意在于確保公民的基本權益免受非法侵害和破壞，而上升到政府活動層面的法治則要求政府一方面必須能動地遵從法律的管制和威嚴，按照權責法定的要求嚴格落實依法行政，堅持把法治的原則及方式貫穿融入公共行政的各類領域、各個方面、各項環節，確保決策、執行與監督的各級過程都能按照制度化的法治軌道暢通運行。另一方面，法的適用原則和強制特性表明，如果政府及其公職人員違背了體現民意的“良善之法”的旨意，特別是單方地破壞了法定權力的量與質的統一，那么意味著民眾可以通過一定的渠道去伸張法對于政府及其公職人員權力行使的約束作用，也就是發揮法律對于捆綁政府擴張潛能、打破集體行動邏輯以及消解異化利己偏向的功能，必要時還應以問責的方式使之服從法律的失責治理。作為社會進步的客觀結果，法治既是社會法律秩序的集中反映，也是責任政府建設的條件和基礎。現代責任政府不僅要奉行法律至上的價值準則，更要遵循依法辦事的行為規則。要通過創新方法和改進策略，盡可能謀求多方力量，合力構建法的形式化制度及剛性運行機制，從而率先投身法大于權的應驗實踐。

3.權責一致原則

權責一致是界定政府權力行為和職責擔當所必須堅持的基本準則。這一準則本質上象征著一種對等統一的關系。這種內部關系又深刻地烙印于民主政府的權力歸屬、權力獲得、權力行使及權力維持的方方面面。可以說，“在責任政府之下，政府及其公務員行使的每一項權力背后都連帶著一份責任”[3]。民主政府的權力既是一種公共性權力，也是一種后果性權力。所謂后果性權力，即這種權力行為既可能帶來積極的正面效果，也可能造成消極的負面后果。而兩種不同結果的關鍵成因既不在權力本身，也不在權力客體，而是取決于權力主體。既然權力操控者一方面負有帶來權力積極后果的責任，就理當被正當賦予特定的權力，這也是其履職盡責的前提和條件；另一方面，既然政府接受了公眾的委托并代其行使權力，政府也就必須承擔相應的權力后果，因為此時的政府角色已不是單純的權力作用主體，也是客觀存在的義務主體和責任主體。

蔣勁松教授認為：“行政意義上的責任政府有三個要點，第一個要點是行政機關內部決策權的配置，即實行首長負責制還是合議制；第二個要點是權責一致；第三個要點就是問責制。”[4]為了有效貫徹權責一致原則，克服政府自身的異化，積極踐行現代政府追求的“民治”本質，在公共行政的具體管理實踐中應當注重運用高效的運轉機制，通過組織設計和程序管理把公共利益轉化成具有可操作性的績效目標，利用執行環節中權責匹配或者責任嚴明的評估標準和考量方法，將預期目標同成型結果進行比對，根據比對結果存在的客觀落差或間距的值域情況(值域越大，表明權責分離越大；反之亦然)，最終綜合認定并評估政府部門及其工作人員的履職盡責狀況。責任清單的編制問世有助于上述預設任務目標的推進和開展。

(二)責任清單制定的政策法規依據

責任清單的公布與實施除了依靠理論層面的支撐，也離不開現實的政策法規保障。從政府責任層面來看，國家根本大法《憲法》第27條明確規定：“一切國家機關實行……工作責任制。”其他法律法規及規章如《行政復議法》《行政訴訟法》《行政處罰法》《國家賠償法》《公務員法》《行政機關公務員處分條例》等均從不同角度和約定條件對相應責任主體的歸責、追責和懲戒作了明晰規定。從政府政策文件來看，早在2001年國務院就頒布了《國務院關于特大責任安全事故行政責任追究的規定》，2004年國務院又頒布《全面推進依法行政實施綱要》，其中就政府違法不當權力行為提出了明確的追責要求。具體到責任清單層面，2014年10月，國務院黨組會議提出要把建立責任清單會同權力清單和負面清單作為今后各級政府著力推進的三大重點工作之一。2015年3月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合印發《關于推行地方各級政府工作部門權力清單制度的指導意見》，其中就建立并完善權力清單和相應責任清單制度提出了明確的目標要求。同時，浙江、安徽等省份在貫徹中央有關會議精神和國家政策方針的前提下，結合自身實際需要，積極響應并大力推進權力清單和責任清單的編制推進工作。2015年12月，國務院頒發《國務院部門權力和責任清單編制試點方案》，至此，責任清單制度正呈現出上達中央、下及地方，各級政府不同部門間縱橫發展的蓬勃態勢。

二、責任清單所形成的問責特點

(一)明確了責任主體及其職責范圍

責任主體是責任承擔的具體對象，也是實施責任落實的基本要素。責任主體所屬的職權范圍或責任配置是對其是否構成違紀違法或違規違章基本事實的評判前提。責任主體與主體責任構成了政治問責同一問題的兩個基本方面。責任清單所劃定設置的責任主體及其職責權限無疑有助于解答學者登哈特在論及行政責任時提出的三個問題，即：“我們為了什么而負責？我們對誰負責？怎樣才能最好地保證那種責任？”[5]而責任清單所劃定設置的責任主體及其職責權限，筆者認為劃歸依據至少在于：一是基于黨紀國法及相關政策法規文件；二是基于權力或其所對應的事項(包括行政許可審批和非行政許可審批)的類別；三是基于政府部門及其工作人員的(管理和服務)職能；四是不同地區或部門的實際情況及需要；五是上級組織或黨委的特定委派；六是非政府組織等的請托。

縱觀各地責任清單內容中就相關責任主體及其職責限域的明晰判定，從意義角度看：首先，有助于建立嚴格的權力行使責任制，確保權力行政與責任行政的協調對稱；其次，有助于有效開展行政問責，倒逼行政問責制特別是行政首長問責制的落實和發展；再次，有助于維護行政秩序，提高權力主體行政效能，促進績效管理制度的健全與完善；再其次，有助于增強相關責任主體的責任意識，刺激和警醒其監管自律的自主覺悟和服務意識；最后，有助于同體問責與異體問責的針對性開展和協同配合。

(二)厘清了責任類型

社會事務的繁雜性決定了政府行使的權力類型具有多樣性，而權力類型的多樣性又導致政府及其公職人員所擔負的責任具有復合式特質。只有厘清相關責任主體的責任類別，才能更好地以細化職能達到細化責任，進而遵循并實施制度化與標準化問責。“每一個特定的責任類型背后都有一套與之相適應的規范體系來支撐。”[6]一般地說，政府及其公職人員所肩負的責任類型至少包含政治責任、法律責任以及社會責任等①。三種責任形式間既相聯系又相區別的互補關系，共同奠定了責任主體行為民主化、法治化和道德化的趨勢格局。

責任清單的編制和實施不僅從理性設計與制度安排層面框定了不同機構或部門所承載的職責范疇，為責任承擔者預設了擔責界限和問責基調；而且從宏觀維度避免了追責情形淪落形而上的境況，為持續推進權責監管常態化，適時制止責任后果嚴重化，實效開展責任懲戒復合化提供了堅實的基礎和強力保障。

(三)開啟了程序問責模式

“對于一項制度而言，其關鍵特性在于其程序化、規模化和系統化，并往往依賴于一套可操作性的制度模型。”[7]公共行政領域的問責不僅僅是基于權力的消極后果來問責，也就是說不能止于一般的“行政性問責”，而應該把問責的矛頭深入體制機制的“壞死性軟肋”，合理探索并搭建科學靈動的“程序性問責”，繼而從根本上回歸問責所具有的懲前毖后、治病救人的功能效應，最大限度伸張問責應有的約束權力與保障權利的治本意圖。“‘程序性問責’不僅要求問責遵循嚴格的程序，而且要求問責的內容具有程序性內涵，即抓住問責的本質性，找到具有抽象的、一般規律性的地方。”[8]

責任清單的一項重要內容就是對責任事項的明確規范，結合當前部分地方公布的責任清單實際，就責任(問責)程序的基本環節來說，可大體分為受理、審查、決定、送達、事后監管等六個階段。每個責任階段既具有各自的相對獨立性，同時也具有與其他責任階段承接遞進的因果連續性。責任清單制度所確立的這種責任程序的問責范式，其優越性不僅能體現于憑借職責的分工有助于糾偏“問責風暴”背景下問責環節可能出現的無序、誤差乃至失調；而且表現為通過將責任理念轉化為制度的有效套路，有效避免因職權交叉、多頭管理所造成的問責含混、問責失范及問責扯皮等現象的發生；不僅如此，在利于減少相關責任主體意外失責機率的同時，極大地增加了其相應的失責成本。

三、以責任清單制度助推政府問責發展的路徑與保障機制

責任清單制度既是政府深化行政體制改革的創新舉措，也是踐行貫徹“法定職責必須為”目標要求的集中體現。如何加快推進行政問責體系建設，健全完善責任清單制度，并以此為抓手助推政府問責制發展，成為當前理論界和實務界共同面臨的一項重要課題。

(一)持續深化政府問責體制改革

如果認為“公共利益……是政府組織制度化創造和帶來的東西”[9]，那么責任政府就是建基于法治政府、有限政府和高效政府之上，對政府所負有的權利與義務通過理念導向與制度建構，以尋求存在合理性的重要價值定位。在趨于現代化的社會格局中，隨著經濟市場化、政治民主化、文化多元化以及利益矛盾的復雜化，現代政府正面臨著較以往更多、更新、更頑固的難題與困境。正是諸多因素的錯綜交織，使得對政府的執行力和公信力不僅備受嚴峻考驗，更是提出了更高的要求。為了更好地推動政府的權責明確，促進政府用權規范，保障監督問責有效，提升政府綜合效能，必須加快推進政府問責體制改革，完善相應責任約束機制，建立科學、合理而有序的問責制度體系。所謂政府問責體制，筆者認為至少包含兩重含義：一是政府問責的組織結構體制，二是政府問責的運行機制。就政府問責體制改革而言，首先，要厘清各責任主體及其相應的責任層次關系，充分明確各問責實施主體間的職責分工與協作；其次，通過實行合理分權，盡可能降低權力運行招致的責任風險，構建科學規范、協調透明的政府責任體系；最后，規范責任追究執行程序，推動問責實施的制度化、法制化、程序化及長效化。

(二)科學推進責任清單制度化建設

政府的權力清單和責任清單是由一系列程序板塊所組成，主要內容一般包括權力類型、事項名稱、實施依據、責任事項、追責情形、權力運行流程圖以及廉政風險點等。為了有效發揮責任清單的整體功能和終極效益，降低包括問責機制在內的政治系統運作成本，必須搞好責任清單的科學設計、調整完善、督查監管以及落地見效。具體而言，一是要結合地區和部門實際，合理編制并協調推進責任清單制度，使之更具系統性、程序性與可操作性；二是要依據法律法規，做好責任清單的銜接整合工作，牢固責任意識并以責任為主線，深入推進機構、職責、權限、程序等各方面的規范化及法定化；三是要實施責任清單動態管理，完善政府內部問責規則，確保問責對象、問責形式、問責程序、問責尺度等方面公平、公正及有效。

(三)加大制度宣傳，提高負責及問責意識

責任清單制度作為當代政府順應民主化善治的趨勢和公民社會民主訴求的產物，為了達到預期目標，保證其演進邏輯和制度構建的理想價值的實際貫徹，必須從思想層面強化對清單內容及意義的認知與認同，從而實現責任清單的執行有效、問責有力。“一個真正的責任政府必然是具有強回應力的政府，不僅包括對社會基本要求和質詢作出及時有效的回復與應答，而且還包括對政府失責行為的有效追究并將處理過程與結果及時公布于眾。”[10]概言之，一方面政府部門要加大政策制度的宣傳，落實好責任清單的信息公開工作，增強責任清單的運作透明度，使政府工作人員做到胸中有責、用權有畏，便于形成自我約束與接受民主監督；另一方面，相關問責實施主體應主動了解并熟知政府部門所制定施行的清單內容，根據具體權力行為依法遵規，合理有序地評判與反饋意見或建議，為權力主體增強服務意識、改進工作質量、提高工作能動性及實施必要的責任追究提供可靠的條件和保障。

(四)落實責任追究行為，強化問責執行監察力度

要完善責任機制，制度建設是根本。在當前責任行政浪潮日趨高漲的情況下，核心問題即是聚焦兩方面：一是責任制度的完善，二是制度的貫徹與落實。制度的生命力源自制度的效益，而制度的效益則體現于制度的實踐。落實責任清單制度必須以法律為準繩，以事實為依據。做好與權力清單的銜接、配套和聯動，加強權力運行監管，擴大公權運行透明度，嚴格依法行政，平衡行政自由裁量權量與質的統一，正確履行行政職責和管理服務職能，切實做到“政府權力進清單、清單之外無權力”。同時，要依據責任清單劃定的范圍和程序要求，嚴明問責紀律，杜絕人情問責、法外問責，防范利益掣肘、特權干擾，確保權力運行監督與失責違規懲戒的有章可循、有據可依、公平公正，最大限度發揮責任清單的整體效能。

(五)跟進相關配套舉措

完善相關法律規范。尊崇法律權威，弘揚法治理念，建設法治政府基礎上的責任型政府，有法可依是前提，執法必嚴是關鍵。對于落實依法行政、依法問責，要務之一在于完善相關問責法規。一方面要健全完善法律法規，包括修訂、完善及匯編系列問責法規；另一方面要明確職責劃分，建立科學統一標準，包括理順地方法規、條例以及政策、文件等與法律之間的關系。

轉變行政服務理念。思想意識先于行動實踐。以責任清單為制度抓手，大力推進責任政府建設和政府問責制的發展，要求政府及其工作人員必須加強自身作風建設，轉變落伍思想觀念，自覺樹立法治思維，牢固服務態度和責任意識，實現由“官本位”和“權力本位”向“民本位”與“權利本位”的積極轉變，在為社會及公眾提供優質高效的行政管理服務的同時，始終以責任清單確定的問責基準為標桿，主動減少行政失誤，不斷提高自身的管理能力及服務水平。

注釋：

①不同學者根據各自不同的理解，對政府責任類型的劃分及表述也有所差異。綜合來看，可大致歸納為：崗位責任、行政責任、政治責任、法律責任、社會責任、倫理責任、道德責任、道義責任等。若從公共行政的性質視角，本文認為崗位責任和行政責任可隸屬政治責任，而倫理責任、道德責任和道義責任可統屬社會價值意念的范疇，因此可宏觀地歸為社會責任一類。

[1]王偉.政府公共權力效益問題研究[M].北京：人民出版社，2005：130.

[2]喬耀章.政府理論[M].蘇州：蘇州大學出版社，2003：260.

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[4]蔣勁松.責任政府新論[M].北京：社會科學文獻出版社，2005:36.

[5]登哈特.新公共服務：服務，而不是掌舵[M].丁煌,譯.北京:中國人民大學出版社,2004:121.

[6]楊解君.行政責任問題研究[M].北京:北京大學出版社,2005:60.

[7]趙蕾.行政問責制度模型:基于運行程序的規范分析[J].公共管理學報,2006(4):76-80.

[8]陳毅.責任政府的建設:理性化構建與民主化善治[M].北京:北京大學出版社,2012:230.

[9]亨廷頓.變化社會中的政治秩序[M].王冠華,等譯.上海:三聯書店,1996:23.

[10]韓兆柱.責任政府與政府問責制[J].中國行政管理,2007(2):18-21.

(責任編輯：張璠)

Listing Type Responsibility: A New Paradigm of Accountability

WANG Jinyu

(Department of Law, Anhui Normal University, Wuhu, Anhui 241003, China)

List system is the responsibility of the government to deepen the reform of administrative innovations, which is the embodiment of implementing the objectives and requirements of “legal duties must be”. It is also the systematic response to how the modern government constructs the effective running system to breakthrough the plight of the traditional running system. From the creation of the list of origin responsibility, accountability and other aspects of the characteristics of start list system, it focuses on the responsibility to promote the purposes of the reasonableness and necessity and on how to improve and perfect the responsibility system and use the list as a starting point, boosting government accountability system development. Feasible suggestions are put forward.

responsibility list; accountability system; new paradigm

2016-03-04

汪金玉(1989—)，男，安徽桐城人，安徽師范大學法學院碩士研究生，研究方向：當代中國政府與政治。

D630

A

1674-0297(2016)04-0006-05