監(jiān)督全口徑預算管理研究

郭海萍　楊瀟

摘 要：“十八大”開啟了新一輪的財稅體制改革，《深化財稅體制改革的總方案》中明確提出了要加快建立一個健全規(guī)范、公開透明的現(xiàn)代預算制度。但是要建立健全規(guī)范、公開透明的預算制度，關(guān)鍵就在于實行全口徑預算管理。本文從全口徑預算管理的視角來研究預算監(jiān)督，闡述了全口徑預算監(jiān)督中存在的問題并提出了相關(guān)政策建議。

關(guān)鍵詞：全口徑預算；預算制度；預算監(jiān)督

一、全口徑預算的概念及內(nèi)涵

全口徑預算，即包含政府全部收支的預算，其目標在于建立一個全方位包含政府所有收支的制度框架，并且這一制度框架能有效促進預算資金績效的提高。共財政預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算、社會保障預算和其他預算組成了我們國家新的預算體系。

1.公共預算

公共預算包括公共預算收入和公共預算支出兩個方面。公共預算收入是政府為滿足社會成員對公共物品的共同需要，以憲法和法律授權(quán)的方式籌集的收入。政府公共預算支出是指依據(jù)政府職能的劃分而對公共預算進行的支出分配，包括用于經(jīng)濟建設(shè)支出、維持政府正常運轉(zhuǎn)的經(jīng)費支出、發(fā)展社會公益事業(yè)的經(jīng)費支出、保障人民生活的支出等。

2.政府性基金預算

政府性基金預算指的是：各級政府和所屬的部門依據(jù)我國的法律、行政法規(guī)以及我國中央、國務(wù)院的相關(guān)文件規(guī)定，為了支持特定的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及公共事業(yè)的發(fā)展，向公民、法人和其他組織無償征收的用于專項用途的財政資金。政府性基金是我國政府收入的重要組成部分，也是政府作為市場主體，主動參與收入分配的重要形式。將政府性基金納入預算口徑，可以有效地加強人大對政府收入的監(jiān)督，強化權(quán)力機關(guān)對政府性基金收支的審查，遏制資金收支的不規(guī)范性，確保其規(guī)范，順暢地進行。

3.國有資本經(jīng)營預算

國家主要是以國有資本經(jīng)營預算為所有者的身份來依法取得國有資本收益，并對所得收益進行分配而產(chǎn)生的收支預算。國有資本經(jīng)營預算總體上以收定支，不安排赤字。但是，該項預算部分收入可用于安排公共財政預算和彌補社會保障支出。各項預算之間實現(xiàn)一定程度的互通。在確保各項預算本身支出功能的前提下統(tǒng)籌兼顧，將預算資金的適用效率最大化。

4.社會保障預算

由于社會保障支出的剛性，社會保障預算以支出定收入。社會保障支出，主要是當年全國范圍內(nèi)居民個人各類保險賬戶的支出額。社會保障收入，部分來自居民個人交納的保費中社會統(tǒng)籌的金額，部分來自公共預算對社會保險預算的補充，部分來自于國有資本經(jīng)營預算對社會保險預算的補充，如有結(jié)余，則自動轉(zhuǎn)結(jié)到下一個年度。

二、預算監(jiān)督的概念及內(nèi)涵

預算監(jiān)督是預算流程中的重要一環(huán)，是國家的立法機關(guān)、財政部門、審計部門對預算的形成、通過、執(zhí)行和決算情況進行審查和監(jiān)督的整個過程。合理有效的預算監(jiān)督是確保預算高效、透明運行的前提條件。

1.立法機構(gòu)監(jiān)督。公眾選出的代議機構(gòu)主要是以立法機構(gòu)為基本，確保預算安排符合公眾需要主要是通過立法機構(gòu)要監(jiān)督預算的實施和根據(jù)委托代理理論。立法機構(gòu)對預算的監(jiān)督主要通過立法和審查、批準預算以及對預算執(zhí)行過程進行監(jiān)督。在我國，立法機構(gòu)的監(jiān)督主要是指人大的監(jiān)督。

2.財政部門監(jiān)督。財政部門監(jiān)督主要含義是指預算監(jiān)督體系的主要組成部分是由財政部門按照程序的預算和法定的權(quán)限來進行監(jiān)督。財政部門主要是通過對預算的收入與支出、決算的真實性、合法性進行監(jiān)督，另一方面本級政府所管理的各個部們與單位的主要預算以及執(zhí)行情況和基本的資金利用效率情況都是通過財務(wù)部門來監(jiān)督的，另外，還監(jiān)督對預算法律法規(guī)的執(zhí)行情況。其次，預算的編制與執(zhí)行過程中決定性作用主要就是財務(wù)監(jiān)督。

3.審計監(jiān)督。預算監(jiān)督中關(guān)鍵性作用主要來源于審計監(jiān)督，通過對過去行為的審查與評價，來確定相關(guān)部門是否進行了充分的內(nèi)部控制，是否滿足法律法規(guī)的要求。一種獨立的經(jīng)濟監(jiān)督活動主要就是指審計監(jiān)督，主要是通過檢查會計賬目，監(jiān)督預算執(zhí)行的真實性、合法性和效益性。

4.公眾監(jiān)督。公眾監(jiān)督是指公眾參與預算監(jiān)督的行為。主要通過各種形式的討論會，促使預算透明化、公開化和公眾化，讓社會公眾參與分配資源、政策制定過程，并對公共支出的實際執(zhí)行進行監(jiān)督。

三、全口徑預算監(jiān)督存在的問題

1.人大預算監(jiān)督缺位

目前，我國的憲法、預算法等法律對人大預算監(jiān)督作了相關(guān)規(guī)定。這些法律中對于人大預算監(jiān)督的地位、制度和方式方法的規(guī)定都是原則性的。缺乏可操作的細節(jié)，導致了人大預算監(jiān)督實施過程中很多方面缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)。

2.財政監(jiān)督范圍窄、缺乏信息共享機制

新《預算法》和《國務(wù)院關(guān)于深化預算管理制度改革的決定》中都明確了今后我國政府預算的收支范圍，要求政府收支全部納入預算管理，實行全口徑預算。這對財政監(jiān)督提出了新的任務(wù)，需要調(diào)整財政監(jiān)督的范圍。另外，財政部門與政府各職能部門之間缺乏溝通協(xié)調(diào)及相互制約的機制，財政信息沒有充分共享，影響了財政部門監(jiān)督的及時性、針對性和有效性。

3.審計監(jiān)督缺乏完整性、獨立性

目前，我國的預算審計監(jiān)督工作重心仍然在事中、事后監(jiān)督，缺乏必要的事前監(jiān)督。預算管理過程包括預算的編制、執(zhí)行、決算，是一個完整的系統(tǒng)，預算審計監(jiān)督的范圍，如果不包含對預算編制情況的審計，那么審計監(jiān)督就不完整，就不能為其它預算監(jiān)督主體提供全面和科學的依據(jù)。

四、完善全口徑預算監(jiān)督的政策建議

1.加強預算監(jiān)督的法制建設(shè)

完善的預算監(jiān)督立法，是順利開展預算監(jiān)督工作的基礎(chǔ)，也是建立完整的預算監(jiān)督體系的前提。我國要建立完善的預算監(jiān)督體系，突破目前預算改革的瓶頸，必須強化預算監(jiān)督的立法工作。同時，還要根據(jù)預算改革的現(xiàn)實需要，對我國預算法律法規(guī)中不適應(yīng)改革發(fā)展、操作性差的部分予以修改和補充。

2.強化人大預算監(jiān)督權(quán)力

人大是規(guī)范政府行為的權(quán)力機關(guān)，能夠約束政府在市場經(jīng)濟中的行為。我們必須逐步強化人大的預算監(jiān)督權(quán)力，真正做到將全口徑預算全部納入人大預算監(jiān)督的軌道，并且通過完善人大預算監(jiān)督制度的方式，改進預算監(jiān)督的操作，使得預算監(jiān)督機制能夠有效地運行。

3.擴大財政監(jiān)督范圍，實行全過程監(jiān)督

首先，財政監(jiān)督部門要參與預算編制過程，進行事前監(jiān)督，發(fā)揮財政監(jiān)督的預警功能，財政資金在撥付前必須進行監(jiān)督審核。其次，財政監(jiān)督部門要對預算執(zhí)行過程進行日常監(jiān)督，保證財政資金合理有效的使用。再次，要有針對性的開展事后監(jiān)督，對重點支出資金、重大投資事項，開展綜合績效評價。

4.推行立法型審計監(jiān)督

一方面，審計監(jiān)督要向立法型審計轉(zhuǎn)變，將審計部門從行政系統(tǒng)中獨立出來，使得立法權(quán)與審計權(quán)相結(jié)合，增強審計的獨立性。另一方面，要建立健全審計監(jiān)督制度，由各級審計部門協(xié)助同級人大對預算的合法性、真實性進行監(jiān)督，實現(xiàn)人大預算監(jiān)督與審計監(jiān)督效能的結(jié)合。

5.發(fā)揮公眾監(jiān)督的作用

公眾監(jiān)督是預算監(jiān)督體系的重要組成部分。預算監(jiān)督不僅要有權(quán)力機關(guān)以及政府內(nèi)部的監(jiān)督，還要充分發(fā)揮社會公眾、新聞媒體的外部監(jiān)督力量。針對我國目前預算透明度不高的現(xiàn)狀，一方面要推廣普及預算知識，提高公眾對預算的認知能力；另一方面要積極拓寬公眾監(jiān)督的渠道，使得公眾能夠廣泛參與預算監(jiān)督，例如可以通過報刊、電視等媒體及時向社會公布政府預算收入、支出計劃，廣泛征求公眾意見。

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