加強股份合作社“三資”監管與審計的思考

■王安國　傅平南　徐榮華

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加強股份合作社“三資”監管與審計的思考

■王安國傅平南徐榮華

近年來，一些股份合作社在資產、資金和資源即“三資”管理過程中存在疏于監管、效率低下以及效益不高等問題,一定程度上影響我國集體經濟制度的穩定。因此，探索適應社區股份合作社自身特點的監管模式，有效開展審計監督、加強“三資”監管，已是當務之急。

一、股份合作社“三資”監管模式及現狀分析

（一）股份合作社“三資”監管的理論研究

1.關于股份合作社的理論研究。

農村股份合作社的研究主要集中在其發展的必要性和制度邊界、制度環境與制約因素、績效評價與現實問題、國外經驗借鑒以及合作社立法等方面。有學者認為合作社對社員的影響效益大于非社員，對小規模農戶的經濟效果大于大規模農戶；農村股份合作社的成功依賴于一定條件，不能全盤照搬。

2.關于股份合作社的管理現狀。

研究認為，“三資”管理的主要問題有：認識不到位、管理機制不完善、財務管理混亂以及承包合同不規范等。“三資”委托代理的主要問題在于部分村干部認識偏差、代理機構人員缺失、工作機制不完善以及村組“三資”代理不到位等。

3.關于股份合作社的審計監督。

政府層面一直在探索“三資”監管的有效模式。近年來，寧波余姚市成立了農村集體經濟審計中心，形成以農審中心為主導、監審合一的農村集體經濟審計模式。寧海縣則將農村集體經濟審計工作由縣審計局負責，農審中心作為第三方開展農村審計工作。象山縣構建“農業部門、審計部門和鄉鎮內審聯合作業”的農村審計新模式，既充分借力，又發揮不同監督部門的合力，實現全過程監督。

（二）股份合作社“三資”監管模式分析

1.內部監管。

內部監管源于遵守會計法律法規的需要，即股份合作社內部自我監管，同時也為經營者掌握財務信息、加強內部控制提供保障，是集體經濟發展早期經常運用的“三資”管理模式，例如“村賬村管”。但由于監管不力、收效甚微，單一的內部監管模式基本上不復存在。

2.外部監管。

外部監管是引入外部力量對股份合作社實施監管，有“成立會計核算中心”、“村賬鄉管”以及“成立農村集體審計中心”等形式，發揮了一定的積極作用。但由于信息不對稱和缺乏實質動力，外部監管容易受到經營者威脅利誘，導致監管效率不高、效果欠佳。

3.綜合監管。

迫于生存發展的內在需求和維護基層社會穩定的外在動因，促使綜合監管逐步形成，即多方力量對“三資”運作協同監管。如，廣東省高要市探索“一平臺、兩中心、三監督”的農村集體“三資”立體監管模式，將1.2萬余份資產資源承包合同錄入“三資”監管平臺，建立市、鎮兩級公共資源交易服務中心，發揮紀委、農辦和群眾監督的共同作用，并和市黨風廉政信息公開平臺對接，形成一體化綜合監管平臺。

（三）股份合作社“三資”監管現狀分析

1.出臺相關文件和政策，規范和支持股份合作社運營和發展。

2009年，農業部出臺《關于進一步加強農村集體資金資產資源管理指導的意見》；2010年，中紀委等4部門聯合印發《關于進一步加強村級會計委托代理服務工作指導意見的通知》，之后地方政府均出臺“三資”管理相關辦法。如，2014年，浙江省發布《關于全面深化農村改革、加快推進農業現代化和城鄉發展一體化的實施意見》，截至2014年6月底，全省9523個村社（約占32%）完成改革，累計量化集體經營性資產581.4億元，界定股東1 365.3萬人，其中溫州、嘉興和杭州江干區、寧波江東區等28個縣市區已完成改革。2010年，上海市農委出臺《關于加強農村集體資金資產資源管理的若干意見》；2012年，《關于加快推進上海農村集體經濟組織改革發展若干意見（試行）》出臺。江蘇省制定《關于積極推進農村社區股份合作制改革的意見》；2011年又出臺《關于農村社區股份合作社登記的指導意見》。相關制度出臺規范和促進了股份合作社運營和發展。

2.注重“三資”管理平臺建設，充分保障社員權利。

解決“三資”管理過程中的問題，重點是通過信息化平臺建設，讓“三資”在陽光下運行。如，浙江省農業廳依托互聯網，實行縣鄉兩級聯網或縣鄉村三級聯網的實時動態監管。2013年6月，浙江已有83個縣市區建立了農村財務監管網絡，其中39個兩級聯網、44個三級聯網，紹興、湖州等地還實現了市縣鄉村四級聯網。寧波市江東區在全省率先構建股份經濟合作社5大制度體系，近年來又強化股份合作社“三務”公開信息平臺建設，股民在家中便可隨時了解集體資產運營情況。上海市出臺《關于推進農村集體“三資”監管平臺建設工作的意見》，設計開發“三資”監管平臺，保障社員權利。

3.多方監管，發揮協同作用。

多方監管可以劃分為以下幾種形式：一是當前最常見的農業行政部門主導監管模式；二是鄉鎮政府單設專門監管機構模式，如“農村經濟審計監察中心”；三是國家審計機關主導監管模式。實踐表明，采取多方監管效果總體較好，如，2011年江蘇省村級集體經濟實現總收入同比增長12%，其中“十一五”期間年均達10%增幅。2009～2011年上海市鄉鎮集體總資產年均增長9.1%，凈資產年均增長14.3%。

二、股份合作社“三資”審計實踐探討

（一）股份合作社“三資”審計的重點

1.以國家審計為主導，實施集體經濟制度審計。

一方面，可積極借鑒部分發達國家農村合作社、農業合作經濟社等組織的審計模式。另一方面，可就發展股份合作社的價值、重點、方式以及有關法律法規和政策進行審計，為我國集體經濟制度的發展完善獻計獻策。

2.以內部審計為主導，開展系列審計活動。

當前，股份合作社可以比照公司法，建立科學完備的法人治理結構體系，充分保障公司各項權利以及股東權益不受侵害。具體方式可以是：“三資”運營的績效審計、“三資”管理風險和控制審計、“三資”管理的合規性審計以及“三資”管理的安全性審計等。

3.以社會審計為主導，進行財務報表審計。

“三資”管理中，由社會中介機構開展財務報表審計能在很大程度上增加財務數據的可靠性。為確保社會審計效果，國家應當加強立法，進一步明確會計師事務所等審計中介機構的法律責任，嚴懲出具虛假審計意見行為。同時，要保障外部審計機構的審計環境，堅決制止和處罰蓄意刁難、阻礙以及拒不配合審計等行為。

（二）股份合作社“三資”審計存在的主要問題

1.審計的法律依據模糊，審計責任不太清晰。

按《浙江省農村集體經濟審計辦法》規定，集體經濟組織的審計工作一般由鄉鎮經管站承擔，業務上受上級農業部門的領導。由于姓“集”不姓“公”，國家審計難以有效介入“三資”，但國家審計要對兼任股份合作社大股東和經營者的鄉鎮、街道負責人定期開展經責審計，又涉及到“三資”監管。事實上，股份合作社“三資”管理的審計監管存在多種形式，各種形式在法律依據、責任劃分、審計目標、審計內容以及審計權限等多方面還較為模糊，審計責任不夠明晰。

2.審計獨立性不高，審計權威性、專業性相對較弱。

在目前農審站主導的審計模式下，鄉鎮經管站既充當管理者又擔任審計監督者，違背了審計獨立性原則。盡管實施了審計監管，但往往不被社員或股東所信賴。例如，一份調查表明，有36.9%（165人）的受訪者認為“三資”審計不透明，另有42.5%（190人）的人認為審計執行結果不公開。也有人曾指出，在臺州“三資”管理農審站模式下，鄉鎮經管站組織審計又日常管理難免有“自賬自審”嫌疑。

三、股份合作社“三資”審計探討：基于提升監管公信力的視角

（一）股份合作社治理模式的頂層設計分析

需要依法對股份合作社進行規范的公司制改革，明確公司職責，保障股東權利。同時，公司制改革要和聯系基層政權建設，要解決好黨政和企業責任不分的突出問題。確保股份合作社經濟的經營者身份合乎法律法規的規定，不能形成以權謀私、權大于法的狀況。公司制改革完成后，便可建立內部審計機構，配備內部審計人員，探索高效的內部審計機制。

（二）股份合作社“三資”管理的信息披露分析

股份合作社“三資”管理的重點和難點是存在信息不對稱現象，一方對財務信息不知情，另一方存在弄虛作假的可能，管理存在較高的復雜性，社員或股東由于缺乏專業知識，難以全面監督。因此需要由權威機構進行鑒證，需聘請會計師事務所定期對股份合作社實施社會審計。“三資”管理可以實行日常經常性的財務信息公開，并由外部專門中介機構定期審計，以盡可能地提高披露信息的可靠性。

（三）股份合作社“三資”管理的審計模式分析

全方位提升股份合作社“三資”管理的審計監管水平，有必要構建綜合審計監管體系。國家審計負責制度審計，評價相關制度建設的合理性、有效性，以及法律法規和政策的充分性、有效性和合理性，并提出建議。農業行政主管部門不再負責內審監督，而是對相關政策制度的檢查落實。股份合作社內部審計負責對公司治理、風險管理以及內部控制等方面審計，為公司發展提供確認和咨詢服務。三方審計分工明確、職責清晰、方能確保審計監管的充分有效。

（作者單位：寧波市江東區審計局）