公共體育場館民營化的法律障礙與現實阻力

葛金華，陸亨伯

(1.浙江紡織服裝職業技術學院,浙江 寧波 315211;2.寧波大學 體育學院,浙江 寧波 315211)

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公共體育場館民營化的法律障礙與現實阻力

葛金華1，陸亨伯2

(1.浙江紡織服裝職業技術學院,浙江 寧波 315211;2.寧波大學 體育學院,浙江 寧波 315211)

摘要：論文主要采用文獻資料法、典型案例分析法、訪談法，對我國公共體育場館民營化的法律障礙與現實阻力進行探索。研究認為，公共體育場館民營化是具有先進理念的治理手段，然而實施過程中，前置法律限制與后續法律保障缺失，傳統觀念、政府行政能力不足以及場館員工的抵觸造成法律障礙與現實阻力，故需要完善法律保障，規避現實阻力，為我國公共體育場館民營化改革健康可持續發展提供借鑒。

關鍵詞：公共體育場館；民營化；法律障礙；現實阻力

0前言

公共體育場館民營化經營模式，是降低政府運作成本，提高體育場館運營效益可嘗試的途徑[1]。在公共體育場館民營化的推進過程中，先期試點運營的若干公共體育場館并未達到預期的效果，公共體育場館民營化之所以舉步維艱，主要是由于法律障礙和現實阻力。前置法律的限制和后續法律保障的缺失是硬傷，傳統觀念的阻力、政府行政能力不足以及場館員工的抵觸則是阻礙公共場館民營化的現實問題。民營化是社會發展的一種制度選擇，也是提高公共體育場館運營效益的可嘗試的模式。論文基于公共體育場館民營化法律障礙與現實阻力分析，進而提出清除法律障礙，規避現實阻力的措施，為公共體育場館民營化改革提供理論與實踐依據。

1研究方法

1.1文獻資料法

圍繞研究目的，查閱了公共管理學、公共經濟學、文化學、組織行為學、社會學等有關專著，并通過電子文獻索引等手段，查閱了國內外關于公共體育場館經營管理以及體育場館民營化的相關文獻資料，為研究打下良好的理論基礎。

1.2典型案例分析法

根據研究需要，選取了義烏梅湖體育中心、寧波游泳健身中心以及紹興游泳健身中心等場館作為典型案例，對它們在民營化改革中獲得的經驗和存在的問題進行了分析，尋找問題的根源，提出解決的辦法，為本研究提供支撐。

1.3訪談法

根據研究的內容，設計了民營化經營場館業主訪談提綱，市發改委、體育行政部門、場館監督部門負責人訪談提綱,并對上述各專家分別進行了訪談，以取得本研究需要的真實資料。

2公共體育場館民營化的法律障礙分析

2.1前置法律、政策限制

公共體育場館是我國公共事業的重要組成部分，從我國現有的法律條文來看，對于民營經濟進入公共體育場館領域是有限制的，甚至可以說是明令禁止的，既有來自憲法和法律的規定，也有來自行政法規和部委規章的規定，地方性法規和地方規章也作了為數不少的各種規定(見表1)。

表1　我國限制公共事業民營化的相關政策、法規一覽表

雖然憲法對于集體經濟和非公有制經濟都給予了保護，但這種保護是有差別的、有選擇性和歧視性的，鼓勵公有制經濟，限制、監督個體經濟、私營經濟等。由此可以看出，憲法并沒有給予民營企業一視同仁的的保護和平等的競爭權，而在公共體育場館民營化的法律依據上，我國雖然沒有明令禁止，但也很難找到現行的法律規定。從政府對公用事業領域的相關規定中卻存在隱含著非公事業與公有事業的不平等對待的表述，雖然十八大三中全會以后國家對非公有經濟進行扶持與鼓勵，但在具體法律政策上還沒有真正配套落實。

2.2后續法律保障缺失

前置的法律限制影響了社會資本進入公共體育場館的準入門檻，后續法律保障缺失則對公共體育場館民營化的操作與實踐層面直接產生影響。

公共體育場館民營化改革涉及到一系列相關制度的變遷與調整，如人事制度、產權制度、稅收制度、投融資體制、財務制度、社會資本退出機制、債務流轉、政府監管模式等，政府要對其加以規范，就必須事先制定出配套的法律制度。現實情況是，我國的法律在這一領域要么是過于原則和宏觀，缺乏可操作性，要么就是基本處于空白狀態，這方面的解決辦法可參考國外的經驗(見表2)。

表2　國外在公共體育場館民營化改革中的后續法律保障一覽表

由于缺乏關于公共事業實施產權制度改革的規定性文件，公共體育場館民營化改革只能參照公司法等企業規范性文件，但是公共體育場館的管理與企業在性質、功能、服務模式與對象等方面存在著較為明顯的差異，一般的操作性文件也只是以政府或主管部門發文為主，其執行力得不到很好的保障[3]，這在法律環境上影響公共體育場館民營化后的運營管理，如寧波市游泳健身中心民營化后的監管制度、稅收制度、退出機制等沒有相應法律規定。如何規范民間資本進入公共體育場館運營領域的條件，完善公共體育場館民營化操作中的立法，成為推進公共體育場館民營化改革的當務之急。

3公共體育場館民營化的現實阻力

3.1傳統觀念阻力

首先來自于政府層面傳統觀念阻力,公共體育場館民營化改革不可避免地會涉及到利益格局的重新調整與再分配，對于政府官員來說，這種利益上的沖擊是顯而易見的。寧波游泳健身中心于2003年對外公開招標，采用委托管理承包經營，實行企業化管理模式，在推進實行民營化的進程中政府官員并沒有形成統一的思想，既有支持又有反對。支持者的態度往往是建立在民營化改革能夠給其帶來利好的基礎上的，當民營化改革對他們的既定權力、地位、收入和影響力形成潛在或現實的威脅時，支持的態度將可能轉變為反對的態度。反對者是公共體育場館民營化改革遇到的重要制約力量，他們抵觸甚至敵視民營化，強烈反對使目前擁有的權力、收入和聲望受損的變革，維持現狀并排斥改革成為反對者們一致的反應與選擇。

其次來自于民眾層面的傳統觀念阻力，在民眾看來，能夠承擔社會責任的只有公立機構，也只有公立機構才能推進社會公益。民營組織在他們眼里大都只關心私利，以自身經濟利益最大化為目的，必然會降低公共服務水平，公共體育場館民營化后許多民眾認為，用納稅人的錢建成的體育場館，理所當然應當享受免費服務。讓民營組織經營體育場館賺錢并需要自己掏錢消費，覺得不可接受與認同，因此民眾的傳統思維習慣阻礙著公共體育場館民營化的進程。

3.2政府行政能力不足

政府在公共體育場館的民營化進程中的公開招標、合同設計、合約簽訂、合同監管中擔負著義不容辭的責任，但政府行政還不能適應民營化改革工作，首先政府行政人員智能結構缺陷，尤其在合同設計方面缺乏相應的知識結構和能力，如義烏梅湖體育中心委托給義烏小商品城運營，還是沿用行政管理辦法，以政府頒布紅頭文件為依據；而寧波、紹興游泳健身中心委托給民營企業經營的合同文本簡單粗糙，缺乏規范性、針對性和全面性。

其次政府監管人員監督與指導能力不足，目前職責明確的公共體育場館民營化的監督機構尚未建立，監督公共體育場館的職能均分布在其他政府部門，這易造成部門之間職能的交叉與責任推諉，嚴重地降低監管的效率。在我國公共體育場館民營化改革領域，在計劃經濟背景下成長起來的政府行政人員能力及素質適應不了市場經濟的要求，政府行政人員的知識結構、能力結構很難適應社會發展的需求[4]。由于雙方信息的不對稱，民營化后的場館業主會最大限度地追逐經濟利益，過度消耗體育設備設施，致使國有資產流失。同時缺乏監管，場館的公共服務質量下降，導致投訴率增加，公民的滿意度下降。最后政府行政人員倫理道德失范，行政人員在工作中不以工作為己任，缺乏責任意識，使得其工作中與人與事態度傲慢，缺乏服務理念，官本位思想更加根深蒂固，致使其行政效率低下，久而久之會產生諸多濫用職權、腐敗等不良現象，阻礙我國公共體育場館民營化的改革進程。

3.3場館員工抵觸

員工的抵觸是公共體育場館民營化改革的人為障礙，許多員工擔心民營化之后會失去工作崗位，工資會降低，工作環境會發生變化，工作負荷會增加。員工對民營化改革的擔心超出局外人的想象，他們最為擔心的是失業問題。人員的配備及其工資待遇是公共體育場館民營化后構成成本的重要因素[5]。公共體育場館民營化改革必然會對現行的經營管理體制有所改變，提高經營管理效率就意味著要用更少的人從事同樣的工作量，也意味著一部分人將成為多余的人。國內較早采取民營化模式運營的金華市義烏梅湖體育中心、紹興市游泳健身中心、寧波市游泳健身中心在實施民營化的幾年中，員工的流動率和變更率成倍增長，尤其是中層骨干流動最為突出。

公共體育場館民營化改革目標的實現需要做出一系列的戰術改革，裁員問題只是員工抵觸民營化的開始，優化服務流程、拉大收入差距、改進服務作風、實行效績工資、強化服務質量、增加勞動強度等措施給予員工巨大的壓力，一旦某種極端情況出現，這種不滿的情緒就有可能升級為仇恨，比如，場館的基層員工發現自己的工資少了，但他們的上司得到的卻是和私營部門相似的工資，仇恨情緒就會出現，致使公共體育場館民營化改革屢次受挫，員工態度成為左右民營化進程和成效的重要因素。

4公共體育場館民營化的法律保障與現實阻力的規避

4.1加強非公有制經濟進入公共事業的制度保障

解決法律層面的剛性障礙，需要加強立法執法力度，形成多方監管。按公共體育場館有關的合同條文，嚴格執行并形成政府監管、行業協會監管、大眾傳媒監管等多方監管文件，對其價格、服務質量、普遍性服務以及社會評價等情況進行監管，建立公共體育場館業績的獎懲機制，以保障公共體育場館民營化后社會效益的最大化。制定完善相關政策，如《政府向公共體育場館購買服務辦法》、《公共體育場館經營管理的準入條件》、《公共體育場館資產評估制度》、《公共體育場館社會效益保障制度》、《公共體育場館經營管理的財政資助、稅收優惠政策》、《公共體育場館經營內容的限制政策》等，來提供公共體育場館民營化運作模式的法律保障。

4.2提高政府行政能力，構建服務型政府

合同制定與簽約需要經濟、法律、管理等方面的知識，而體育行政部門主管人員的知識與能力結構制約著民營化進程的有序健康推進。解決現實操作層面上的柔性障礙，需要建立相關機構，在地方政府公共事業管理機構下設公共體育場館管理部門，具體負責公共體育場館民營化的政府監管、風險評估、績效評價以及合同起草、招投標等的操作程序，以提供公共體育場館民營化運作模式的組織保障。還要規范招標和年限交接程序。在招標過程中要避免“標價高者得”的片面追求經濟效益的誤區，在招標中應對招標商進行綜合考量，包括招標商的資質、專業化程度、美譽度等多方面考察，以降低公共體育場館民營化管理的風險。

4.3增量的公共體育場館可根據本地區的實際、民意等嘗試民營化改革

增量的公共體育場館面臨著新的路徑選擇，基于我國的國情、地情以及公共體育場館的性質、類型可選擇不同的發展路徑。在政策機制比較靈活，人們的思想觀念比較先進的地區，應當根據社會經濟的發展與市場環境的變化，及時地拓寬經營管理渠道進行民營化改革[6]。與存量的公共體育場館相比，新建設的體育場館受傳統體制與觀念的羈絆程度要小，在推進民營化運用管理過程中遇到的阻力也較小，推進會更加順利。政府行政能力比較強，政策比較靈活的地區，其行政人員智能結構相對比較完整，具備合同設計的知識結構與能力。同時政府的監督與指導能力也較強，有利于建立職責明確的公共體育場館民營化監管機構，防止由于場館業主過度消耗體育設備設施導致的國有資產流失現象，有利于提高場館的公共服務質量，提高公民的滿意度。

5結語

我國公共體育場館民營化之所以舉步維艱，前置的法律限制與后續法律保障的缺失是阻礙我國公共體育場館民營化進程的法律障礙，而來自政府官員、社會公眾不認同和長期植根于人們頭腦中的傳統觀念則構成了現實阻力。如果說法律層面的障礙是公共體育場館民營化過程中必須面對的剛性障礙的話，那么現實操作層面上的障礙則是民營化改革中改革者必須面對的柔性障礙。

十八屆三中全會與“兩會”的召開為非公經濟進入公共事業領域提供良好的法律環境，隨著社會的發展，人們觀念的轉變，公共體育場館民營化改革將會成為破解場館運營難題的有效治理手段。這就需要改革者分析較早實行民營化改革的公共體育場館出現的問題，總結教訓，借鑒國外的經驗，從立法、執法、宣傳教育等方面入手，來掃除公共體育場館民營化的法律障礙和減小推進民營化過程中的現實阻力，只有這樣才能使公共體育場館民營化的“中國模式”生根發芽開花結果。

參考文獻

[1]陸亨伯,謝萍萍,鄭棟.我國公共體育場館民營化經營模式的選擇——基于典型體育場館的分析[J].北京體育大學學報，2008(5):57-59.

[2]馮欣欣.西方國家大型體育場館民營化改革研究[J].沈陽體育學院學報，2009(7):83-85.

[3]應建華,陸亨伯,劉遵嘉.委托經營型公共體育場館監管體系的構建研究——以浙江省為例[J].成都體育學院學報，2012(4):38-41.

[4]劉遵嘉,陸亨伯.公共體育場館民營化若干行政倫理問題之探究[J].成都體育學院學報，2013(9):78-82.

[5]莊永達.我國公共體育場館民營化經濟倫理探究[J].成都體育學院學報，2011(5):39-43.

[6]謝萍萍,陸亨伯.公共體育場館的高成本運作及其民營化改革[J].廣州體育學院學報，2005(8):78-82.

Legal Impediment and Reality Resistance of Privatization of Public Sports Facilities

GE Jin-hua1,LU Heng-bo2

(1.Zhejiang Fashion Institute of Technology, Ningbo 315211, China;2.Faculty of Physical Education, Ningbo University, Ningbo 315211, China)

Abstract:By means of documentation, case analysis and experts interviews, this paper probes the legal impediment and reality resistance of the privatization of public sports facilities. It draws a conclusion that the privatization of public sports facilities is an advanced governing measure. However, there exist some legal impediment and reality resistance during the implementation process, including preposition legal restriction, deficiency of follow-up legal protection, traditional concept, inadequate capacity of government administration and the resistance from the employees. Therefore, it is advised to perfect the legal protection and circumvention reality resistance, which will provide references for the sustainable development and innovation of the privatization of sports facilities.

Key words:public sports facilities; privatization; legal impediment; reality resistance

中圖分類號:G80-05

文獻標識碼：A

文章編號：1004-3624(2016)02-0061-04

作者簡介：葛金華(1961-),男，浙江寧波人，講師，主要從事體育教育管理研究.

收稿日期：2015-11-03

基金項目：國家社科基金項目(12BTY011；06BTY009)