論行政執法中非法證據排除規則的構建

黃維瀚

(安徽公安職業學院，安徽 合肥 230031)

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論行政執法中非法證據排除規則的構建

黃維瀚

(安徽公安職業學院，安徽 合肥 230031)

摘要：對于行政執法中的非法證據排除，我國現有的《行政訴訟法》沒有過多界定。現行的行政執法中的非法證據排除規則散見于一些具體的法律文件中。可從非法證據排除規則的法律發展歷程入手，并通過對眼下我國非法證據產生的原因進行分析，以期為構建行政執法中非法證據排除的新規則作出一些努力。

關鍵詞：行政執法；非法證據；排除規則；刑訊逼供

我國2003年出臺的《公安機關辦理行政案件程序規定》經過兩次修訂后，增加了涉及到規范公安機關處理行政案件時的證據問題的相關規定，并從證據的種類、收集要求、證人證言資格等方面進行規范。其中第二十四條第二款明確規定“對以刑訊逼供等手段收集的非法證據的排除”，該款規定拉開了對我國相關人員在行政執法中非法證據排除的發展序幕。

2005年全國人大審議通過的《中華人民共和國治安管理處罰法》(以下簡稱《治安管理處罰法》)中明確規定了非法證據排除的相關規則。該法第七十九條規定：“公安機關及其人民警察對治安案件的調查，應當依法進行。嚴禁刑訊逼供或者采用威脅、引誘、欺騙等非法手段收集證據。以非法手段收集的證據不得作為處罰的根據”。該內容與《公安機關辦理行政案件程序規定》的相關內容類似，但非法證據排除以立法的形式出現尚屬第一次，從中可以看到我國對非法證據排除問題的重視程度，同時這也在一定程度上增強了非法證據排除的強制性。非法證據排除規則在我國的發展具有里程碑意義，對于規范公安機關辦理案件時行為的合理、合法性起到了有效的保障，可以有效保證我國執法的公平性，體現了以人為本的治國理念，同時也反映出我國法律法規能夠根據社會的發展不斷作出新的調整。

2012年修訂實施的《中華人民共和國刑事訴訟法》中針對刑訊逼供等嚴重影響現代法律文明進程的現象的處理進行了明確規定，針對公安機關辦理案件的不良行為對非法證據排除規則做了進一步的規范，進一步完善了我國非法證據排除規則制度。非法證據排除的適用對象不再僅僅局限于公安機關，而且將范圍擴展到了人民檢察院、公安機關、和人民法院。這對于落實尊重、保障人權的法律原則以及維護刑事、行政程序的公平、公正具有巨大的意義。近幾年，我國繼續以多種形式完善相關的法律法規及政策，非法證據排除規則的法律實用性逐漸走向成熟。

盡管非法證據排除規則在刑事訴訟、行政訴訟案件中不斷得以完善，但是在具體執法過程中，以非法手段收集證據的現象仍然存在。非法證據排除規則在執行過程中仍然存在一些漏洞，需要我們進一步加以完善，并對進一步排除非法證據的相關策略作出探討。

一適用非法證據排除規則過程中存在的問題

(一)行政執法人員采用非法手段搜集證據的現象層出不窮

非法證據的使用，在我國刑事與行政訴訟領域引發的社會問題是十分嚴重的，這種行為增加了非法證據審查的難度，容易引起錯案冤案，造成一定的財產和公民權利的損失。特別是在進行社會治安的管理過程中，行政執法人員以暴力、偽造的方式獲得證據的違法行為較多，嚴重影響了行政執法的效果。更有許多行政執法人員為了達到工作要求，利用“設置誘餌”的取證手段，引誘社會人員犯罪。在實際執法過程中，行政執法人員非法搜集證據的手段比較多，并且因為處于管理者的地位，通常很難被當事人推翻掉。行政人員為了實現定罪的目的，對行政相對人有罪的證據收集較多，關于無罪的證據卻搜集的較少。使得行政相對人在證據方面處于非常不利的地位。

(二)行政執法中證據的透明度較小，雙方很難展開對證據的有效質證

在行政執法過程中，證據收集通常是由執法機關或部門單方面、強制進行的。在證據審查上，也是執法人員一方掌握話語權，對于行政相對人的證據以及質證意見關注的較少。法院與行政執法人員的工作聯系比較緊密，難以形成有效的質證機制，從而使得非法證據不能公開公正地被排除掉。行政執法人員在搜集證據后，順便承擔著對行政相對人的拘留、對證物的保管等工作，因此改造偽造證據的可能性也比較大，大大增加了行政執法收集證據的失真度。

(三)行政執法中證據審查不嚴，造成對非法證據的濫用

在行政執法后需要進行的是行政訴訟或者其他相關的訴訟。檢察部門在起訴階段、審判部門在審判階段，都可以直接對行政執法人員搜集的證據加以采用，但是對證人證言缺乏相應的措施，對實物證據缺乏有效的質證。現有法律也只是在實體上對非法證據排除加以規定，行政相對人沒有程序依靠，不能主動參與到對非法證據排除的質證當中。公、檢、法三部門對于非法證據的審查也沒有明確的職責分配，在實際工作中容易出現對非法證據排除責任的推卸與忽視。另外，有些情況下行政執法部門和人員自身就是非法證據的制造者，為了追求破案效率，他們往往使用大量手段去制造非法證據。

二關于非法證據排除規則適用問題的原因分析

隨著科技的發展，證據種類呈現出了多樣化的趨勢。社會的進步需要更高的法律文明，所以在排除的標準、內容以及程序上都有了新的要求，因此，需要刑事訴訟、行政訴訟的相關法律能夠立足于社會法治的現狀來進行規范。

(一)行政執法中，執法人員執法理念落后，仍然抱著懲罰為主的思想

在傳統重刑主義思想的影響下，執法人員在辦理行政案件時，仍舊采取“有罪推定”的方式，過于看重案件的實體，輕視辦案程序，導致司法、執法人員采取不法行為進行證據搜集。而在以往的司法工作中，對于執法人員主要以破案率去考察工作績效的模式，使得執法、司法人員過于追求破案率，在收集案件證據時，往往重口供輕證據。在一些證據不足、不充分的情況下，抱著“疑罪從有”的辦案心態，司法機關對于這些案件的判決也通常是“留有余地”。對證據的合法性審查也一直沒有得到起訴、審判、檢查機關的重視。

以懲罰犯罪為主的刑事訴訟觀念忽視了對犯罪嫌疑人的人權保護。偵查人員不計手段地搜集犯罪嫌疑人有罪的證據，對證明無罪的證據很少關注。另外，命案因為要面臨社會輿論的監督，偵查人員在各種壓力下，樹立“命案必破”的指標，不得已使用刑訊逼供、欺騙等手段搜集證據。這樣就形成了偵查機關、起訴機關將錯就錯，共同向審判機關施壓的情況，法官在認定時也難以做到“疑罪從無”。

(二)對非法證據排除的法律規則立法不足

以2012年新修改的《中華人民共和國刑事訴訟法》(以下簡稱《刑事訴訟法》)為例，盡管為行政執法排除非法證據提供了法律依據，后來也進行了相應的修訂，但是不難看出，《刑事訴訟法》中對非法證據排除規則的立法，只是表現在實體性的規則上，程序性規則還是一片盲區。同時，非法證據排除規則的制約因素比較多，比如價值取向、訴訟模式、沉默法則等。對行政執法人員的“引誘、欺騙”沒有明確的立法標準。在對非法證據的審查上，也沒有在不同階段分配給相應部門和機關的審查責任，缺乏具體的配套措施。《刑事訴訟法》中規定了法院對非法證據的排除，即應當出庭而沒有出庭的證人與偵查人員，經過通知以后，無正當理由仍然沒有出庭的，法院可以強制其到庭。但是如何強制？是采用拘傳的手段還是其他方式，沒有進行具體規定。在實際案件審判中，行政執法人員很少出庭作證，因此很難有效排除非法證據。

(三)公、檢、法三個機關對于非法證據排除規則的適用缺少相互制約、相互監督機制

行政執法中的非法證據排除，通常是在訴訟階段進行審查，而法院對于行政執法案件中非法證據的審查，通常是以《刑事訴訟法》為標準。事實上，大多數行政執法案件的處理程序都是以刑事訴訟程序作為參照的，對非法證據的審查上亦是如此。根據《刑事訴訟法》的規定，公、檢、法三部門在辦理案件時應當遵循“分工負責、互相配合、相互制約”的工作原則，但是在實際工作中，三個機關缺乏配合和制約，有時甚至出現追訴權濫用的違法現象。

在行政執法中，言詞證據與實物證據的搜集通常還是以公安機關提供的方式為主，檢察院與法院對于證據的來源，也往往不進行認真追查，對存在疑點的證據也很少進行嚴格地審查，仍然加以采用，以至于行政執法中出現眾多的冤假錯案，甚至引發民眾的反抗意識，嚴重損壞了群眾心中法律的公正形象。

三構建對行政執法中非法證據排除的法律策略

針對在行政執法過程中出現非法證據排除適用的法律問題，我們應當結合司法實踐，總結產生非法證據排除規則在行政執法中適用艱難的原因，構建出更好的法律策略。

(一)加強實體與程序相結合的非法證據排除立法，保障當事人應有的證據權利

針對我國對行政執法中非法證據的排除大多限制在《刑事訴訟法》與《治安管理處罰法》等法律中的現狀，應當對行政執法中非法證據的排除進行單獨立法。由于現行法律大多停留在實體上，行政執法部門占有主導的優勢地位，因此應當強化行政相對人的程序權利，使之參與到證據的收集、保管環節，增強行政相對人在法庭庭審中的當事人地位。應明確規定行政執法人員的職責，而不是籠統化、抽象式地規定，在追究適用非法證據責任上可以明確行政人員的相關行為，展現出法律的威嚴性，減少在模糊法律框架下出現的冤假錯案。

在行政執法中，可以引入第三方參與證據搜集、質證與保存的環節，該第三方應當是政府系統之外，或者與政府系統有制約性的組織與機構，比如社會媒體、法律援助機構、權威學術研究機構等。相對而言，第三方的法律意識與知識比較高，另外還代表一定的社會公平性，從事維護社會正義的工作，能夠站在一種客觀的角度去評價相關行政執法行為，彌補行政相對人在法律知識與行為評價方面的不足，這是實體上的構建策略。另外，在程序上應當將引入第三方的責任提前到證據搜集之前，最遲也應當是在搜集過程中，并且允許行政相對人對整個過程進行拍照。在引入第三方責任的程序上，如果選擇義務是在行政主體方面，則應當保證選擇的隨機性，避免出現單方依據主觀意志進行的選擇，產生相互隱瞞的弊端。

(二)行政執法部門在搜集證據時，應當公開進行，及時向社會公布相關的證據信息

行政證據是行政機關搜集到的，證明、認定案件事實的依據。行政執法中，一般是按照先取證、后裁決的處理程序。為了防止行政機關在收集到證據后，對原始證據進行偽造、變造，或者利用欺騙、引誘的手段非法獲取證據，應當對原始的證據信息進行廣泛公布，置于社會輿論當中。應引入行政相對人質證機制，在合理時間內，相對人可以對公布的證據信息提出異議。對于沒有向相對人出示的證據，以及沒有給相對人解釋、反駁機會的證據，都應當作為非法證據給予排除。只有行政相對人參與到對非法證據的質證當中，才能督促行政部門、行政人員對證據合法性的重視，提高證據的合法性。

(三)強化公、檢、法三機關之間的監督制約

公、檢、法三機關之間要嚴格遵循“分工負責、互相配合、相互制約”的原則，并在配合中實行有效的制衡。檢察機關要加強對司法活動的法律監督，恪守檢察官客觀的義務，嚴把事實關、證據關、法律關，對于涉嫌的非法證據要積極承擔舉證責任，該排除的證據堅決予以排除。應推進以審判為中心的訴訟制度改革，確保偵查、審查起訴的案件事實證據經得起法律和事實的檢驗。人民法院要依法獨立行使審判權，經過法庭審理，確認或者不能排除存在《刑事訴訟法》第54條規定的以非法方式收集證據情形的，就應對有關證據予以排除。只有發揮三個部門之間的監督機制，把各個訴訟階段的非法證據都加以審查排除，才能樹立法律公正公平的形象。

公安機關在偵查時，應當對證據的合法性、合理性、客觀性、真實性進行綜合評估，總結以往行政案件的經驗，判斷證據是否可以支持相關的行政行為。同時，對證據的來源以及行政主體其他證據行為進行深入調查，對直接證據、間接證據與證據搜集時間，特別是行政依據的文件政策制定時間，需要尋找到根源。檢察機關與司法機關在審查證據過程中，應當與相關行政部門進行落實、核查，對行政主體以外的行政人員進行調查，評估搜集證據的行政主體的工作作風，查找是否有以往的案底，并對行政人員搜集證據行為做出素質評估，以輔助對非法或者存疑證據的判斷。

(四)健全非法證據排除保障機制

應健全非法證據排除的程序機制，全面貫徹證據裁判規則的落實，嚴格依法收集、保存、審查、運用證據，完善證人、鑒定人出庭制度，保證庭審在查明事實、認定證據、保護訴權、公正裁判中發揮決定性作用。應嚴格防止刑訊逼供等違法偵查行為的發生，落實法律援助制度和專業知識的相關人出庭制度，建立重大行政案件律師在場制度。應充分尊重當事人的訴求，認真核實當事人的控告與申訴。對確有錯誤和瑕疵的非法證據案件，要敢于排除干擾，堅決依法予以糾正、補正。檢察機關要通過審查逮捕、審查起訴、偵查監督等活動及時核實非法證據產生的原因、時間、地點，及時防范冤假錯案。人民法院要在防范和糾正非法證據案件中發揮職能作用。

在行政執法中，行政單位本就與行政相對人處于不同的地位，因此在搜集證據時，應當體現出人性文明的執法形象，做文明的執法者。行政執法人員是國家權力的執行者，在實際行政工作中，應當自覺做一名依法治國的代言人與積極參加者，恪守行政法的基本原則，堅持做到依法行政、合理行政，聽取社會大眾的政策意見，讓自身執法活動深入社會需求。而不是固守陳舊思想，利用非法的管理手段和不當方式影響國家與公民之間的關系。在執法過程出現錯誤時，也要做好相關后續的補償工作，以誠實守信的原則穩定社會情緒，創建和諧的執法氛圍。

(責任編校：簡小烜)

The Construction of the Exclusionary Rule of Illegal Evidence in Administrative Law Enforcement

HUANG Weihan

(Anhui Public Security Police College,Hefei Anhui 230031,China)

Abstract：Our existing “administrative litigation law” has not too much to define the illegal evidence in the administrative law enforcement exclusion. The illegal evidence of China's current administrative law enforcement in the exclusionary rules are in some specific legal documents.This paper starts from the illegal evidence exclusion rule of law development course, reasons for the illegal evidence of our country are also analyzed, in order to construct the new rules for the exclusion of illegal evidence in administrative law enforcement.

Key Words：administrative law enforcement; illegal evidence; exclusion; inquisition by torture

收稿日期：2016-03-04

基金項目：安徽省高校人文社會科學研究重點項目“行政程序證據制度研究”，編號：SK2016A0185。

作者簡介：黃維瀚(1982— )，男，江蘇海門人，安徽公安職業學院講師。研究方向:行政法、證據法。

中圖分類號:D912.1

文獻標識碼：A

文章編號：1008-4681(2016)03-0068-03