建立預算編制執行全過程監督新機制的實踐與思考
——以湖南省財政監督檢查局為例

●易洪海

建立預算編制執行全過程監督新機制的實踐與思考
——以湖南省財政監督檢查局為例

●易洪海

為促進部門預算編制的科學化和精細化，強化預算的執行力和約束力，提高財政資金使用效益，加強財政管理工作，近年來，湖南省財政監督檢查局積極推進財政監督關口前移，強化事前、事中監督，扎實開展省級部門預算編制與執行情況檢查，不斷探索建立預算編制執行全過程監督的新機制。

預算編制財政監督新機制

一、近年來湖南省財政預算編制執行全過程監督實踐概述

2013年，湖南省財政監督檢查局從部門預算編制的部署環節開始介入全面檢查，選擇省交通廳等6家省直部門作為重點檢查單位；2014年，監督檢查局在前一年的基礎上新增省人社廳等10家單位，在不改變原有預算編制流程、不增加省直部門預算單位工作任務的基礎上，從“一上”環節介入預算編制審查，對16家省直單位進行了重點檢查；2015年，監督檢查局又進一步擴大重點審核范圍，對26家省直單位預算編制情況進行同步監督審核，重點檢查收入預算的完整性、基本支出預算的真實性、項目支出預算的合規性以及是否申報預算績效目標等情況。在檢查方式上，采取全面檢查和重點檢查相結合，上年度的部門預算執行與下年度的預算編制相結合，現場檢查與被查單位資料送審檢查相結合的方式進行；2016年湖南省財政監督檢查局新選了省委辦公廳等26家省直單位作為重點檢查對象，這項工作已在7月份啟動。

經過幾年的實踐，部門預算編制與執行情況檢查已經成為預算管理工作的一個重要環節，在每年布置部門預算工作時，由預算處進行統一部署。在檢查過程中，省直各單位和廳各業務管理處室對檢查工作給予了大力支持和充分配合，及時提供有關資料。各業務管理處將監督檢查局的檢查結果作為其下達預算控制數和安排預算的重要依據。

通過近幾年的檢查發現，隨著部門預算、國庫集中支付、非稅收入和政府采購等各項財政改革的深入推進，在大家共同努力下，部門預算的基本框架逐步建立,部門預算編制的內容、方法和程序日趨規范，預算管理不斷細化,非稅收入管理不斷加強，政府采購規模快速增長，財務管理和會計核算水平明顯提高，財政資金使用效益不斷提升。

二、存在的主要問題

雖然經過多年的努力，各單位在部門預算編制和執行方面都取得了長足的進步，但通過檢查發現，由于主觀和客觀因素的影響，在預算編制和執行工作中仍然還存在一些問題不容忽視，其中很多是共性問題，歸納起來主要表現在以下幾個方面：

（一）對預算編制的重視程度不夠

湖南省財政監督檢查局在檢查中發現，一些部門領導對預算編制的重要性認識不足，認為這是財務人員和財政部門的事，不需要過多關注。另有一些領導雖然關注預算編制，但其關注的重點是編制的預算能否為單位帶來最大的利益，而不是預算本身準確性的高低。有的財務經辦人員也不重視編制預算前基礎資料的搜集和整理，在項目實施的中途追加或追減預算，不注重預算編制的相關事項，沒有按財政部門要求的時間、程序、方法去認真地編制，影響了部門預算的編制質量。在實際工作中，編制項目預算的往往是財務部門，但具體執行部門卻是相關業務處室，由于部門之間的協調配合不夠，甚至出現了財務部門“閉門造車”代編項目預算的現象，造成預算的準確性較低，與實際差異較大。

（二）非稅收入的預算數與實際執行數出入較大

一些部門在編制非稅收入預算時，沒有進行充分地調查論證和科學預測，而是采用“上年基數+本年調整數”的方法來確定，有的是依照上級指令性指標來編制，有的是按照部門領導的意志來確定，使得預算編制的結果粗糙簡單，有的部門在編制預算時甚至沒有將國有資產出讓、出租等納入非稅收入管理，造成非稅收入的預算與實際差異較大。

（三）項目預算編制的基礎工作較薄弱

檢查發現，一些部門存有“先要資金，再做項目”的思想，特別是一些業務工作專項，有的項目本身論證就不夠充分，沒有經過嚴格的遴選、論證、審核和排序；有的項目在立項、評估工作中不重實質只走形式；有的單位存在小項目大預算情況，申請資金時夸大項目資金需要量，申請到的資金大大超過實際需要，造成資金在使用過程中存在浪費現象；有些項目結余資金很多并且長期留存在賬戶中；有些項目資金相互調劑，等等。這些都嚴重影響了預算的嚴肅性，不利于財政資金的有效使用。

（四）政府采購預算編制不夠準確，難以執行

一些單位政府采購預算與部門預算沒有同步編制，造成政府采購在執行過程中沒有資金保證；有些部門認為把政府采購預算做得過細，會使自己陷入被動，因而在編制預算時敷衍了事，或只做大方向分類和項目的大概數目，而不是按要求將政府采購預算細化到政府集中采購目錄，保持“靈活”，給具體采購操作留有后路；有些部門編報的采購項目不符合國家相關政策規定，造成政府采購效率和采購預算的執行率不高。

（五）預算執行的硬約束不夠

在預算的實際執行中，部分單位的支出不按預算走，亂支亂用，隨意變更和調整，造成公用經費超支；有的部門將“招待費”等基本支出在項目支出預算中列支；有的單位挪用、擠占項目資金，以此來彌補公用經費的不足；除了82個省級財政專項之外，有些單位還有名目繁多的工作業務專項，從這些業務專項中開支的一些單項支出無預算、無計劃、缺乏監督，使用較為混亂；由于項目未落實或資金被挪用，造成有些部門項目支出完成情況與年初預算差異很大，年末資金結余大，影響財政資金使用效益。

（六）財經紀律執行不到位

主要有以下幾種情況：

1、“三公經費”超預算。部分單位公務接待沒有派出單位公函和接待清單，公務接待超標準，違規購買高檔酒水。

2、違規發放津貼、補貼、獎金、加班費。2016年湖南省財政監督檢查局在對21家省直單位機關運行經費使用管理專項檢查中，發現有一半以上存在這類問題。

3、違規擴大開支范圍。部分省直單位通過工作業務專項、職工福利費等渠道違規列支節日慰問費、老干慰問費和住院慰問費。部分集中居住在家屬區大院的省直單位存在將家屬區水電氣、物業管理、供暖等費用轉嫁至機關運行經費的現象。

4、違反政府采購規定。購置辦公用品、添置辦公設施以及固定資產等未按規定辦理政府采購項目審批手續，擅自采購。少數單位會議、出差、接待未實行定點制度。公務用車未實施定點保險、維修和加油。

5、截留非稅收入。一些單位將門面或辦公用房租賃收入、培訓費、資產處置收入等不作為非稅收入上繳財政，金額有的高達幾千萬元。

6、資產管理不嚴。有的單位長期以來沒有對固定資產進行清理和盤點，資產的增減變動不及時進行賬務處理，造成賬實不符和資產長期閑置。有的單位資產處置不履行報批手續，處置收入也不上繳財政。

7、違規開設賬戶。有的單位未經過財政審批，違規開設多個過渡賬戶和定期存款賬戶，有的多達十幾個。

（七）會計基礎工作不規范

主要有以下5種情況：

1、原始憑證不完整、不合規。大額現金支出無明細、假發票報賬、白紙條列支等問題屢見不鮮。

2、賬務處理不合規。有的單位設賬外賬，有的單位賬套設置不完整，有的單位會計科目設置錯誤。

3、往來款項清理不及時。有的單位長期掛賬，不作處理。有的甚至還是上世紀90年代初形成的往來款項。

4、內部控制不嚴。有的單位會計人員無證上崗，有的單位會計出納一肩挑，有的單位未實行財務一支筆審簽。

5、財務決算制度執行力度不強。一些單位未嚴格執行財務決算制度，年末決算調賬導致決算報表數與實際發生額或者財務報表的數據不一致。

三、檢查處理與成果運用情況

檢查完成后，監督檢查局對檢查發現的問題進行集中審理和法制審查，通過多環節審核把關，確保行政處理、處罰事實認定準確、程序合法合規、法律適用無誤。在此基礎上，給各被檢查單位下達了處理處罰決定書，要求將問題逐個整改到位。同時，檢查局將檢查發現的問題及時通報給各業務管理機構，主動為預算處、部門業務管理處等提供監督檢查建議，各業務管理處室對于檢查提出的建議均予以采納，為今后進一步加強監督檢查結果的運用奠定了基礎。

從目前所掌握的情況看，通過對檢查問題的督促整改和檢查成果的利用，已經取得了一些初步成效，主要體現在兩個方面：一是完善了財務制度。針對檢查過程中發現的部分制度層面的問題，及時建議有關部門修訂完善政策制度。目前共完善有關制度18項。例如，2013年就修改完善了湖南省部分項目的定額標準，讓定額標準更加貼合實際。二是規范了財政行為。通過省級部門的預算編制檢查，清理長期閑置資金19.27億元，增加非稅收入預算1268萬元，壓縮基本支出3177萬元，減少不必要安排的項目8個，節約資金1714萬元，取消不符合績效目標的專項資金1項，壓減專項資金2項，整合專項資金12項，涉及資金25億多元。

四、探索建立預算編制執行全過程監督新機制

在以往的檢查中，監督檢查局更多地是以幫助單位查找漏洞、規范財政財務行為為目的，在執法尺度上采取“檢查從嚴，處理從寬”的思路。對檢查發現的問題，基本以處理為主，目的是要單位整改到位，處罰決定下達不多。但要貫徹落實黨的十八屆三中、四中全會和習近平總書記關于依法治國重要講話精神，對財政監督檢查執法提出了更高的要求，為落實依法全面履行財政監督執法職能、做到“有法必依、執法必嚴、違法必究”，財政監督檢查局部署要逐步完善依法處理違法行為與追究責任人相結合的制度，對不屬于財政部門職責范圍的違法行為和責任人，要依法移送具有管轄權的機關處理。可以預見今后如果各單位不加強管理、堵塞漏洞，下達處罰決定書、啟動追責程序以及移送的情況將不可避免，而一旦單位出現這些情況，根據湖南省委省政府的績效評估方案將直接影響單位年底績效考評成績，進而影響單位干部職工的績效工資，因此，各部門預算單位領導應高度重視，平時在單位內部多開展自查自糾，在工作中隨時和監督檢查局進行溝通交流，把問題都“扼殺”在萌芽狀態。同時，建立和完善省級部門單位預算監督管理信息基礎數據庫，進一步完善全過程的財政預算監督工作機制，采取輪查擴面的方式，逐步將所有的省直部門預算單位納入監督范圍。通過部門預算編制與執行監督檢查工作的開展，檢查局將與所有的省直一級預算單位建立財政監督聯絡員制度，從部門預算編制“一上”環節開始，直至決算報表的編制完成，加大對省直一級預算單位的預算編制、執行的檢查指導力度，實現全過程的動態監控，努力把部門預算編制和執行工作推上一個新臺階。

（作者單位：湖南省財政監督檢查局）

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3.石英華.2012.完善預算管理的深層次思考——項目支出預算執行的問題與對策[J].財貿經濟,10。

4.浙江省紹興市財政局課題組.2010.建立預算編制、執行、監督“三權分離”管理模式的研究[J].預算管理與會計，4。