財政績效審計的發展趨勢探討

●顧正娣

財政績效審計的發展趨勢探討

●顧正娣

隨著信息大爆炸時代的到來，財政績效審計在大數據的支撐下高速發展，在項目評估中的運用越來越廣泛。財政績效審計從單一要素的審計向綜合性審計發展，從零散粗略、彈性較大審計向制度化、規范化審計發展，且完全結果導向的審計有了前瞻性趨勢。

財政績效審計發展趨勢

隨著政府與各種社會組織合作項目增多，有效管理公共資金、防范公共資源風險成為現代政府管理的重要課題。財務績效審計是國家審計部門按照一定的審計標準對財政資金使用進行經濟、效率和效益的審計。經濟、效率和效益是影響財政績效審計的三個因素。經濟是投資方面的成本節約；效率是指投入產出比最大化；效益是將產出結果與預期目標相比較。財政績效審計高速發展，有了大數據技術支撐，越來越多地運用于項目評估，呈現出從單一要素的審計向綜合性審計發展，從零散粗略、彈性較大審計向制度化、規范化審計發展，且完全結果導向的審計有了前瞻性趨勢。

一、財政績效審計的大數據處理趨勢

據美國互聯網數據中心統計，90%以上的數據都是近年來產生的，大數據的浪潮正在推動并影響著社會生活的各個方面。大數據的特點是數據體量巨大、類型繁多、處理速度快而價值密度低，大數據技術就是從海量數據中快速獲取有價值的信息?！笆濉逼陂g，國家實施大數據戰略，按照《國務院關于加強審計工作的意見》，國家審計大數據中心加快建設，建立起基于大數據的審計平臺，組建數據處理團隊，規范數據的報送、管理和儲存，運用數據挖掘技術，全面助力現代財政績效審計模式。大數據時代給財政績效審計帶來新變化。

（一）不再依賴于抽樣，大數據技術可以處理整體數據

當面臨大的樣本量時，受支持審計的數據量所限，傳統審計一般采取抽樣分析。抽樣分析存在一定審計風險，它依賴于抽樣的絕對隨機性，一旦審計人員設計不得當，分析結果就會相去甚遠。如今在大數據技術支持下，審計人員可以處理的數據量大增，而且未來還會更多。在整個系統中，大數據技術的平臺，使審計部門不必點對點和被審計單位聯網，所有的數據都可以通過審計政府的內部網絡得到。通過審計信息系統對審計項目的整體數據進行處理，能得出更加客觀和準確的審計結論。

（二）更加注重數據的效率與相關性分析

傳統審計受數據量和技術的限制，通常關注的是獲取最精確的結果。然而，在大數據時代，面對良莠不齊的海量數據，對數據的審計分析不再僅追求絕對的精準，而是著眼于對數據的及時和效率的追求，以獲得更完整的事物的概念，接受模糊和不確定性的存在，更強調數據的完整性和混雜性。審計部門也從以前探求事物的因果關系，轉變為關注事物的相關關系。雖然相關關系并不能準確告知為何發生，但是它可以幫助人們察覺到“可能會發生”。如果甲和乙經常一起發生，只需要注意到甲發生了，就可以預測到乙很可能也會發生。

二、財政績效審計的綜合性趨勢

隨著經濟的快速發展，中國的環境和資源問題越來越嚴重，如水資源的污染，土地資源的短缺，環境承載能力嚴重透支，從而成為公眾和政府越來越關注的問題。財政審計作為政府監督的重要工具，因此也必然需要從單純的財務性審查向綜合性績效審計發展。

（一）拓展財政審計領域

我國財政審計受傳統財務收支審計的影響較大，但是大數據的出現顛覆了整個審計體系，不管是企業還是政府，審計不再僅僅局限于傳統的財務領域，而是向管理、人力資源、環境等各種領域蔓延和滲透，與政府績效有關的一切數據的收集、整理、處理與分析已經成為財政績效審計的重要任務。大數據時代的財政績效審計拓展了傳統財政審計的領域，一些原本不屬于傳統財政審計范疇的內容進入大數據時代的財政審計視野，發展成為財政綜合績效審計。比如，就高新技術產業帶動土地利用的經濟價值展開績效審計，對高新技術產業帶動土地利用的經濟價值中的問題及原因進行深刻剖析；資源利用績效審計，對占用水資源、土地資源或者能源較多的項目進行績效審計；公益事業績效審計，對醫療、教育、福利、勞動等提供公共服務的機構項目進行績效審計，促進公共服務項目發揮效益；還有預算執行績效審計、建設項目績效審計等。比如，近年來澳大利亞績效審計重點主要集中于邊界與國家安全、政務院改革議程、政府治理與項目管理、政府治理風險管理與評估、跨部門項目資金管理、機構活動合規性、社區服務與健康、制造業科學研究、環境與教育等方面。

（二）增加績效審計方法

在大數據的環境下，除了傳統的財務審計方法，績效審計在我國，越來越多地應用到調查、比較、統計等方法，并與其他學科相結合，應用到環境分析、管理等方面。比如，資源利用的績效審計對象包括整個資源利用過程中的具體管理辦法、業務程序、財政投入、經濟效益等，依據相關經濟統計部門公布的國民經濟生產總值等經濟指標、專家評定意見，對資源分布、已利用資源、尚未利用資源進行評價。正是因為如此，美國政府責任署審計專業人員包括各方面的專家，如會計、統計、經濟學、工商管理、法律、計算機、信息學、物理學、工程等。

（三）減少決策失誤

隨著大數據技術的發展，政府決策通過挖掘大量有用的數據，有助于政府減少決策失誤。傳統的財政審計報告通常格式單一固定、內容程式化、信息量小?，F在財政績效審計提供的審計成果還包括在審計過程中挖掘、整理和分析的大量數據及資料。審計部門通過對大量數據的歸納、總結，從中找到規律，從不同層面、不同角度進行整合，為不同政府部門提供數據分析、關聯比對和決策建議。另外，大數據還使得政府工作人員在進行有關數據分析時，能及早發現問題，提前采取措施，及時糾正錯誤。

三、財政績效審計的項目評估與后評估趨勢

項目評估是運用社會研究方法對項目進行評價，隨著財政績效審計內容的綜合性發展，其審計方法也有項目評估的趨勢。重點對項目進行評估，提供新的建議，對審計工作更有用。項目評估的目的不僅是評估預測項目結果，更重要的是說明結果是如何實現的，它是關于項目設計各個環節結果之間的評估。

美國國會1970年《立法機關重組法案》和1974年《國會預算與截流控制法案》，率先以立法方式確立了“項目評估”這一財政績效審計方法的新發展。項目評估一是強調績效觀念，二是重視量化。1993年美國《政府績效和成果法案》，進一步將項目評估由原來國會臨時發令，轉變為立法保證的每年常規工作，通過評估政府的服務和活動項目，進行審計分析，針砭時弊，適時發出預警。

近年來，技術進步、組織間活動紛繁復雜、需求多變等因素帶來項目管理環境的不確定性大大增強，項目評估研究已經越來越受到我國政府部門的重視，比如2004年《財政部關于開展中央政府投資項目預算績效評價工作的指導意見》、2006年發改委和建設部《關于印發建設項目經濟評價方法與參數的通知》，這些都顯示項目評估得到了國家綜合主管部門的重視。有些地方實行了審計專家庫制度，例如安徽省馬鞍山市審計局從馬鋼等單位將水利環保、大型公共建筑、橋梁隧道等方面的人才征集入庫，參與重點投資審計項目質量復核。

審計署6號令第92條規定：“審計機關設立審計項目質量檢查委員會，負責評估和追究審計項目質量責任”?！秶覍徲嫓蕜t》第196條規定，“審計機關應當對審計質量控制制度及其執行情況進行持續評估”。后評估是項目評估方法的延續，我國陜西、山東、長沙、天津各地已制定審計項目后評估辦法。

四、財政績效審計的前瞻性趨勢

績效審計的主導模式是結果導向模式，即一般是事后審計，但如上文所述，在大數據的支撐下，審計部門對一些前瞻性問題具有全面數據和豐富經驗時，在審計過程中或者是在方案實行前就能提出一些合理的審計建議，前瞻性的績效審計能更好地保證審計工作的質量，這種超前思維和信息的補充，使傳統審計職責更加完善。

美國政府責任署在績效審計工作中就進行了大量的前瞻性分析評價工作。在需選擇的議案中，比較成本的高低和成功的可能性來推選最佳議案。審計人員按照規范的程序收集、整理相關資料，運用定量與定性相結合的方法進行預測，從歷史經驗、概念、邏輯和現實操作等角度評價議案的可行性，闡述審計證據和不確定因素，提出議案改進意見，提示需要關注的風險等，促進議案的成功。

澳大利亞國家審計局為加強風險控制績效審計，引入風險評估，對績效審計進行監督，并擴展到事前預防。風險評估是一種預測性評價，對發生在未來的事情做預判分析，尋找適當的風險點、風險源。體現這一趨勢的典型事例如“澳大利亞政府部門欺詐控制”審計項目，針對政府部門與社會各種組織合作項目增多的情況，該績效審計項目引導相關政府部門將“欺詐控制方法”納入項目的設計與運行，用政策與制度預防欺詐，對欺詐行為有相應的監控機制，盡可能防范欺詐風險，降低欺詐損失。

如今我國正處在經濟全面轉型的關鍵時期，更需要提高政府績效，增強政府前瞻能力。具有前瞻性的財政績效審計，能夠使政府部門更好地了解哪些計劃和政策行之有效，哪些計劃和政策可能不起作用，還能提高處理正在出現的關鍵性問題的預見能力。國家審計署審計長劉家義提出“樹立科學審計理念，發揮審計監督‘免疫系統’功能”，審計“免疫系統”提法是將審計視為國家經濟的免疫系統，突出績效審計的“預防”這一功能，盡早覺察風險，起到預警作用。發揮審計保障經濟社會健康運行的免疫功能，審計主動參與到財政預算資金項目立項的論證考察工作，提早介入，從經濟效益和社會效益展開分析論證，對項目的可行性給出合理建議，提示潛在風險，從而減少財政資金低效與浪費的情況，在促進經濟、社會發展，深化改革，加強法制建設，反腐倡廉，維護國家安全和完善國家治理等各個方面發揮作用。

五、財政績效審計的制度化、規范化趨勢

各級人大越來越重視績效審計問題，比如，北京市人大常委會把對財政資金使用的績效監督作為加強人大預算管理的重要方面，規定政府每年要向人大常委會陳述績效審計情況。人大預算監督職能的加強在促進財政部門績效審計發展的同時，也意味著財政績效審計配合人大預算監督的作用越來越明顯，在一定程度上反映出財政績效審計在制度上的發展趨勢。

（一）立法層面

立法先行是推行績效審計的法制保障，我國《審計法》原則性地規定審計機關對“財政收支或者財務收支的真實、合法和效益，依法進行審計監督”，2006年修訂時增加“提高公共資金使用效益”。現在一些專業的制度已經逐步建立，績效審計的立法、規劃和程序等方面不同于傳統的審計制度。比如北京市擬將績效審計寫進《北京市審計條例》，以此規范審計主體與客體的行為，實現績效審計的法制化和規范化。江蘇省的《績效審計指南》，有一般性準則性能的審計操作，按照不同的項目有針對性地制定更詳細的業務要求，如對專項資金、環境績效審計、政府投資項目等都設置了配套法規。

（二）操作層面

在操作層面建立起一套從一般性框架到具體的科學合理的指標體系使績效審計規范化，標準具有共通使用、重復使用的特點，其實施效果在專業性強的部門更為顯著。澳大利亞政府早年間提出了財政績效審計的“結果與項目”框架，是政府部門預算與報告的基礎性框架。近年來，澳大利亞致力于開發出一套系統的、可衡量的、能有效體現公共部門主要績效的指標體系，特別是一些專業部門，如工商、稅務、海關等部門都積極實施的國際標準化組織質量認證體系，這與企業的質量標準在精神實質上是一樣的。政府領域的標準化管理也是我國“十二五”時期的重要課題，《中國政府績效評估研究》課題組設計了一套適應我國國情的評估體系，用33個指標來評估政府的績效。

（本文受2015年度“六大人才高峰”<項目編號：2015-JHNB-014>、“青藍工程”、“江蘇省普通高校自然科學研究資助項目”<編號：14KJD120002>資助）

（作者單位：南京審計大學/東南大學）

1.陳希暉、邢祥娟.2013.前瞻性評價綜合法在績效審計中的應用[J].社會科學管理與評論,1。

2.李璐.2009.美國政府績效審計方法的變遷及啟示[J].中南財經政法大學學報，6。

3.楊肅昌.2014.中國公共支出績效審計發展現狀與趨勢分析[J].會計之友，22。

4.卓越、盧梅花.2012.澳大利亞績效審計發展新趨勢[J].中國行政管理，2。

（本欄目責任編輯：范紅玉）