論中國古代經濟思想中的“國不與民爭利”

●曹欽白

論中國古代經濟思想中的“國不與民爭利”

●曹欽白

“國不與民爭利”是我國古代以儒家為代表的社會群體的一種重要經濟思想。他們看到了國君和一些“聚斂之臣”通過畸重的稅收以及直接操辦或壟斷工商經營，對國民的超經濟剝奪。從春秋以至清末，朝野儒家代表人物通過規勸、批評、立論等方式論述了其危害，雖然構成了對無魘的君主和斂臣的倫理制衡，但終究不能制止君主最大限度獲取財政收入的沖動。“國不與民爭利”至今仍有現實意義，它觸及了制度經濟學的基本問題：國家/政府的職責和邊界，需要今人繼續深入研究。

國不與民爭利 朝野博弈鑒戒和反思

一、由來

“國不與民爭利”，作為我國古代一種系統的經濟思想，最早見之于《漢書·董仲舒傳》。董仲舒在應答漢武帝的策問時說：“故受祿之家，食祿而已，不與民爭業，然后利可均布，而民可家足。此上天之理，而亦太古之道，天子之所宜法以為制，大夫之所當循以為行也。”為什么不能與民爭利？董仲舒說：“夫天亦有所分予，予之齒者去其角，傅其翼者兩其足，是所受大者不得取小也。古之所予祿者，不食于力，不動于末，是亦受大者不得取小，與天同意者也。夫已受大，又取小，天不能足，而況人乎！此民之所以囂囂苦不足也。身寵而載高位，家溫而食厚祿，因乘富貴之資力，以與民爭利于下，民安能如之哉！”無論“不與民爭利”是作為一種觀點還是對其的論述，董仲舒都搬出了“天”這一最大的“神”來證明其論點的來源與神圣，“道之大原出于天”，自然、人事都應受制于天命，這是其“天人感應”理論的核心。在那個時代，“天”是有著不容思考和置辯的權威的。今人可以把“天”看作自然法，它代表著事務發展的一般規律和邏輯。

“不與民爭利”至少有兩層意思：一是國家/政府不與民爭利；二是貴族、官僚也就是有封地者和“食祿之家”不與民爭利。還有人認為地主也不能與民爭利。

雖然“不與民爭利”是由董仲舒第一次系統地提出，但在先秦歷史文獻中，類似思想不絕于縷。《國語·周語上》載：“厲王說榮夷公，芮良夫曰：‘王室其將卑乎！夫榮公好專利而不知大難。夫利，百物之所生也，天地之所載也，而或專之，其害多矣。天地百物，皆將取焉，胡可專也？……今王學專利，其可乎？匹夫專利，猶謂之盜，王而行之，其歸鮮矣。榮公若用，周必敗。’既，榮公為卿士，諸侯不享，王流于彘。”

老子在《道德經》第六十六章中說：“江海之所以能為百谷王者，以其善下之，故能為百谷王。是以圣人欲上民，必以言下之；欲先民，必以身后之。是以圣人處上而民不重，處前而民不害。是以天下樂推而不厭。以其不爭，故天下莫能與之爭.......”

孔子、孟子、荀子等儒家代表人物，則以“義利”關系之辨來表明他們對國與民利益關系的態度。

孔子最早提出了“義利之辨”這個命題，“君子喻于義，小人喻于利”（《論語·里仁》）。后經孟子、荀子、董仲舒、朱熹等一路發展演繹，“義利之辨”被朱熹稱為“儒者第一義”。義是關于分配方式及其正義原則的概念,利則代表財富和利益的概念。利重在獲取,而義重在分配。義利關系就是社會正義與社會功利之間的關系,亦隱含著國家——國民生產和生活安全環境與公正分配者與國民物質和精神產品的提供者之間的關系。兩者孰輕孰重，如何處理，這是任何社會都不可回避的首要價值問題。

孟子見梁惠王，明確地表示國家治理必須先義后利。他認為梁國的當務之急，是制定一系列治理社會和經濟的舉措，以防止“上下交征利，則國危矣”的結局。

荀子在《荀子·大略》中說：“故義勝利者為治世，利克義者為亂世。上重義，則義克利；上重利，則利克義。故天子不言多少，諸侯不言利害，大夫不言得喪，士不通貨財；有國之君不息牛羊，錯質之臣不息雞豚，冢卿不修幣，大夫不為場圃；從士以上皆羞利而不與民爭業，樂分施而恥積臧。”

重義輕利表現在國與民的關系上就是不與民爭利。《大學》可謂集儒家對“義利之辨”的大成。《大學》引孟獻子語曰：“畜馬乘，不察于雞豚；伐冰之家，不畜牛羊；百乘之家，不畜聚斂之臣，與其有聚斂之臣，寧有盜臣。”接著闡述道：“此謂國不以利為利，以義為利也。長國家務財用者，必自小人矣，彼為善之。小人之使為國家，葘害并至，雖有善者，亦無如之何矣。此謂國家不以利為利，以義為利也。”短短的文字中，“國家不以利為利，以義為利也”出現了兩次，作者對義與利的區分可謂涇渭分明，對兩者分野的強調可謂語重心長。并進一步說：“是故君子先慎乎德。有德此有人，有人此有土，有土此有財，有財此有用。德者，本也；財者，末也。外本內末，爭民施奪。是故財聚則民散，財散則民聚。是故言悖而出者，亦悖而入；貨悖而入者，亦悖而出。”

這一切，都是朝野知識分子集團對西周后期以來諸侯國在社會治理中愈來愈明顯的“與民爭利”現象的反應和規勸、矯正。

與民爭利的最主要的表現，首先是超負荷的賦稅和勞役的征收。一方面，統治階層揮霍無度的生活，使其對財富渴求永遠無度。正如《鹽鐵論·園池》中賢良、文學所說：“無用之官，不急之作，服淫侈之變，無功而衣食縣官者眾，是以上不足而下困乏也。”另一方面，隨著社會的發展，作為國家/政府其職能也在相應擴展，因之對財政收入的需求也不斷增加。這方面的典型，莫過于《說苑·政理》中，魯哀公問道如何才能使民富時，孔子的回答：“薄賦斂則民富，無事則遠罪，遠罪則民壽。”公曰：“若是，則寡人貧矣。”孔子曰：“《詩》云：‘愷悌君子，民之父母，’未見其子富而父母貧者也。”此外，還可以從孔子的學生有若反對魯哀公在“私田”上開征賦稅，對哀公所做的反問中看到孔子的態度。《論語·顏淵》載：“哀公問于有若曰‘年饑，用不足，如之何？有若對曰：‘盍徹乎！’曰：‘二，吾猶不足；如之何其徹也？’對曰；‘百姓足，君孰不足？百姓不足，君孰與足？’”

儒家甚至為王朝規定了最佳稅率也即稅負。他們認為自夏商周實行貢助徹以來，其基本稅率“其實皆什一也”，奠定了后世的“中正”稅率。據《漢書》：“古者稅民不過什一，其求易共；使民不過三日，其力易足。”他們認為：“什一之制亡，則聚斂之臣起，而國日以削矣，民日矣貧矣。吁，亂是以作”（《宋·石介》）。

其次則是政府參與工商經營，以強權“與民爭利”。論其源頭要從“工商食官”說起。“工商食官”制度是周代，尤其是西周春秋時期工商業發展的基本制度。當時手工業者和商賈都是官府管的奴仆，他們必須按照官府規定和要求從事生產和貿易。周王室和諸侯都有官府管理的各種手工業作坊。“工”可比之于今天的國企；“商”可比之于今天的國營公司。所有員工由國家發工資養活，創造的價值由國家支配。商王朝亦設有“工官”管理手工業者及其生產，有一定的編制。春秋戰國時期隨著私營手工業的出現，以及官營手工業效率的低下，周王室的衰微導致工商食官制衰落，至戰國后期徹底終結。但是演化出的官營手工業一直存在。除此之外，最典型的莫過管仲在襄助齊桓公時所采取的一系列與民爭利的舉措。管仲認為稅收是有形的，直接向百姓征收，容易招致不滿。最好的辦法是取之于無形，使人不怒，其方法是“唯官山海為可耳”（《管子·海王》），也就是由國家壟斷經營山、海資源，即鹽鐵專賣。

鹽為食肴之將，百姓須臾不能離開。鐵乃農耕之本，有了它，耕作如虎添翼。此兩者，非一般家庭所能生產，“必仰于市，雖貴數倍，不得不買”。只要控制住鹽鐵從生產到銷售的排他性權力，就等于掌握了一臺金錢滾滾的造幣機器。國家沒有增加賦稅，卻有了充足的貨幣收入。

管仲提倡鹽鐵專營，并不是由政府創辦國營鹽場和鐵場，而是實行專賣。允許民間自由生產，但對產品實行統購統銷，通過控制價格，獲取壟斷利潤。這樣，管仲就在常規的土地、人頭稅之外，又獲得了一塊專營收入。前者是明的，老百姓依法繳納，后者是暗的，附著在鹽鐵價格上。前者有“稅痛”，后者“取之于無形”，感受不到“稅痛”。后世效法管仲者絡繹不絕，著名的有商鞅、桑弘羊、劉晏、王安石等，但儒家對他評價普遍很低。明代丘濬激烈抨擊《管子》的鹽鐵加價政策，認為這是“示之以予之之形，而陰為奪之之計，是乃伯（霸）者功利之習，見利而不見義，知有人欲而不知天理，乃先王之罪人也……后世言利之徒，祖其說以聚斂，遂貽千萬世生靈無窮之禍”（《大學衍義補·制國用·市糴之今》）。

再者，還有官員假公濟私，經營產業與民爭利的現象。這固然有官員貪得無厭的因素，也不能不看到其中也有官員俸祿低不足以養家糊口、過體面生活的因素。荀悅從官員收入的角度分析了與民爭利的原因。他在《申鑒·時事》中指出：“公祿貶則私利生，私利祿，則廉者匱而貪者豐也。夫豐貪生私，匱廉貶公，是亂也。”

國與民爭利是一劑包裹著糖衣的苦藥。短期可收增加財政收入之效，但長期則將導致貧富分化，百姓無以為生，最終揭竿而起，推翻壓迫剝削的政權。秦朝就是一個典型。《漢書·食貨志》記載：“至于始皇，遂并天下，內興功作，外攘夷狄，收泰半之賦，發閭左之戍，男子力耕不足糧餉，女子紡績不足衣服。”“至秦……一歲力役，三十倍于古，田租口賦，鹽鐵之利，二十倍于古。”

到了董仲舒生活的漢武帝時期，劉徹承接了“文景之治”遺留下的豐裕國力，擊潰匈奴、東并朝鮮、南誅百越、西逾蔥嶺、征服大宛，開拓漢朝最大版圖，但也因此導致財政緊張。為此他雙管齊下，在增稅和“官山海”方面同時發力，搜刮民財。稅收方面除提高人頭稅的起征點外，重點征收財產稅，史載“武帝伐四夷，國用不足，故稅民田宅、船乘、畜產、奴婢等，皆平做錢數。每千錢一算，出一等，賈人倍之。”然而富商大賈不愿主動繳納。漢武帝頒布了告緡令，規定：“諸賈人末作、貰貸（高利貸者）、買居邑稽諸物（囤積居奇者）及商以取利者，雖無市籍，各以其物自占，率緡錢二千而一算（貨幣單位），諸作有租及鑄，率緡錢四千一算；非吏比者三老、北邊騎士，軺車一算，商賈人軺車二算，船五丈以上一算；匿不自占，占不悉，戍邊一歲，沒入緡錢，有能告者，以其半畀（分）之；賈人有市籍者及其家屬皆無得籍名田以便民，敢犯令，沒入田僮。”告緡令由酷吏杜周負責審理告緡案件。其結果如《漢書·食貨志》所云：“得民財物以億計，奴婢以千萬數，田大縣數百頃，小縣百余頃；宅亦如之。于是商賈中家以上大抵破，民蝓（同愉）甘食好衣，不事畜藏之業，而縣官以鹽鐵緡錢之故，用少饒矣。”

“官山海”方面，他任用“東郭咸陽、孔僅為大農丞，領鹽鐵事；桑弘羊計算用事，侍中。咸陽，齊之大煮鹽；孔僅，南陽大治，皆致生累千金”（《史記·平準書第八》）。三人實行鹽鐵國家專營，剝奪了民間經營工商業致富的權利，并首開酒業官營的記錄。此外，桑弘羊還采取了“均輸、平準”等一系列官府深度參與市場經營的措施，以增加財政收入。他們在處理國富與民富的關系上顯然失衡。

正是這些觸目驚心的現象，觸動和促使董仲舒堅決地提出了國不能與民爭利的主張。如前所說，董仲舒的觀點代表了西周以來絕大多數知識分子集團的觀點。與董仲舒同時期的司馬遷在《史記·貨殖列傳》中就把國家的經濟政策分為五等：“善者因之。其次利道之，其次教誨之，其次整齊之，最下者與之爭。”明確表示國家在經濟領域與普通民眾爭奪物質利益是最糟的政策。而董仲舒死后二十多年，在西漢昭帝始元六年召開的鹽鐵會議上，“與民爭利”首次作為官府參與經濟事務的代名詞而受到公開的譴責。賢良、文學指出：“今郡國有鹽、鐵、酒榷、均輸，與民爭利。散敦厚之樸，成貪鄙之化。是以百姓就本者寡，趨末者眾。”鹽鐵會議后，漢昭帝取消了酒類專賣和部分地區的鐵器專賣，官營政策有所收縮。

但這并不意味著以儒家為代表的知識分子集團與統治階層圍繞“與民爭利”的爭論就此告一段落，而只是后者的暫時收縮。事實上，終整個封建專制王朝結束，這一現象和爭論也沒有結束并且一直在持續。每當王朝出現財政經濟危機，政府進行財政改革時，朝野或朝廷內部都會爆發采取的財政措施是否“與民爭利”的爭論。

二、博弈

考諸史籍，所有朝代都有“與民爭利”的現象，區別僅在程度方面。任意征收新稅、提高稅負等聚斂問題，這是專制王朝的特點，歷史記載詳細，這里不提。只將漢武帝以后各朝代在市場與民爭利的問題羅列如下。不難看到，圍繞著這些舉措，伴隨著一路爭議和批評。

西漢末年，王莽篡漢，推行“五均六筦”，即鹽、鐵、酒專賣，政府鑄錢，名山大澤產品收稅和五均賒貸。王莽說以此限制商人對農民的過度盤剝，制止高利貸者的猖獗，但實際目的是增加新莽的財政收入，并為構成政權基礎的豪族權門大謀私利。推行“五均六筦”措施的大商人與地方政府、豪民富戶狼狽為奸，操縱價格，盤剝百姓。平抑物價的市官收賤賣貴。賒貸過期不還，便要罰作刑徒。工商業遭到極大破壞，“五均六筦”成了對國民的暴政。施行十幾年廢除，第二年新莽政權就告敗亡。之后三國之魏國，南北朝之北周，唐、宋、元、明，都實行鹽業專營。雖然財政收入得到保證或增加，但其中弊病，一直遭到時人的嚴厲批評。馬端臨《文獻統考》論之曰：“京欲囊括民財，盡入中都。以進羨要寵，鈔法遂廢，商賈不通，邊儲失備，東南鹽禁加密，犯法被罪者眾。”顧炎武在《日知錄》論之曰：“今日鹽利之不興，正以鹽官之不罷。”

在均輸平準方面，唐德宗時期曾設置常平官，積米粟布帛絲麻諸物，貴則下價而出之，賤則加估而收之，但施行時間不長。到宋神宗時施行的王安石主導的變法，其中的市易法、均輸法、青苗法等都是以增加財政收入為目的，憑借官府的力量強行介入市場的與民爭利的行為。在當時和以后一直遭到抵制和批評。蘇軾說青苗法就是官府高利貸：“今陛下使農民舉息，與商賈爭利，豈理也哉……今青苗有二分之息，而不謂之放債取利，可乎?”說市易法把“民間生財白養之道，一切收之公上”，其后果是商人虧損，市場蕭條。對于均輸法，蘇軾指出：“今官買是物必先設官置吏，簿書廩祿，為費已厚，非良不售，非賄不行。是以官買之價，比民必貴，及其賣也，弊復如前，商賈之利，何緣而得。”這樣的做法使“豪商大賈，皆疑而不敢動，以為雖不明言販賣，然既已許之變易，變易既行，而不與商賈爭利者，未之聞也”（《蘇軾文集》）。

此外，劉師培在其《論中國古代財政國有之弊》中還羅列了一些“與民爭利”的現象：如茶稅。“若茶為官業，則始于唐。文宗用王涯言，置榷茶官，徙民茶樹于官場，焚其舊積。然《唐書》則稱天下大怨。宋代之制，凡民種茶，均領錢于官而盡納其茶，由官售賣，凡藏匿及私賣者有罪。陳止齋論之曰：茶利自一錢以上皆歸京師，而民不聊生矣。蒙古并宋，亦禁私茶，犯者與私鹽同罪。明代亦申茶禁，由官給商，均分其利。然巡茶御史、茶馬司、茶課司諸官四處擾民，《明史》斥為秕政。此皆茶酒由官專賣之弊也。”再如“海租”，“西漢之時曾增海租，并榷陂池澤藪，而春秋之時，齊以衡麓守山林之木，即萑蒲、新蒸、鹽蜃亦守以舟鮫、虞候、祈望之官。此均古代之實行山澤國有者也。然名臣賢士均斥其苛，則國有之策為中國古代之一弊政矣。”

據有關史料，專賣收入在明清以前的歷朝收入中占據突出地位。唐大歷年間僅食鹽一項即達600萬緡，占財政收入的一半（《新唐書·食貨志》）。宋代紹興末年，鹽茶榷貨為2400萬貫，占財政收入的49%（葉適《水心先生文集》卷四，善《實謀》）。而至淳熙、紹熙年間，茶、鹽、酒等坑冶榷貨更高達3690多萬貫，占財政收入的56.5%（漆俠《宋代經濟史》）。

三、反思

從以上所述不難看到，在國與民爭利的同時，中國古代一直存在著一種反對國家“與民爭利”的經濟思想，其代表人物主要是朝野中的儒家知識分子，其思想根源是以民為本的仁政主張。他們的根據可用司馬光的話為代表：“天地所生財貨百物,止有此數,不在民間則在公家。”雖然王安石認為可以開源，“因天下之力而生天下之財”，但其目的和辦法仍然不過是“管桑之術”的變種。官府與民爭利必然導致百姓本已困窘的生產和生活資料進一步減少，“若使之不以道，斂之如不及，財盡則怨，利盡則叛”（《隋書·食貨》）。為此，儒家大批聚斂之臣，以對皇帝旁敲側擊。對官吏稱“官營”可以抑制豪民富商兼并，有利于貧民的辯詞，儒家列舉大量事例證明，實際是官商勾結，掠奪百姓。《漢書·食貨志》載：王莽之時，“羲和置命士督五均六筦，郡有數人，皆用商賈。洛陽薛子仲、張長叔，臨淄姓偉等，乘傳求利，交錯天下。因與郡縣通奸，多張空簿，府藏不實，百姓愈病。”對政府財政匱乏的解決之道，孔子學生有若所說最有代表性：“百姓足，君孰不足？百姓不足，君孰與足？”深入拷問，由社會而國家的目的，豈不就是通過國與民的分工達到合作共贏的目的嗎？！

“國不與民爭利”的思想暗合了自由主義經濟學思想，有意無意之中觸及了當今制度經濟學中的一個基本問題，即國家/政府的職責是什么，其邊界又在哪里？對此儒者們的議論有的已經達到了當今經濟學討論的高度，如董仲舒談到了國家與社會的分工是自然規律；孔孟等人在義利之辨中實際已闡明了國家最主要最重要的職責是提供以公正分配為主的公共服務。對國不與民爭利的分析，則強調國家得到了稅收，官員得到了俸祿，如再與民爭利，不僅導致民的貧困，而且利用強權經商，也是不公平，還會帶來效率低下和產品質量和服務差等問題。

雖然從董仲舒之后，儒家思想成為歷代王朝的主導意識形態，“國不與民爭利”思想成為“政治正確”。但是專制王朝在國家治理方面都是“儒表法里”，表現在財政收入方面就是一直呈擴張趨勢，因之與民爭利現象是始終存在的，只不過在王朝初期主要表現在通過官辦企業與民爭利方面，到中后期，由累積的超經濟剝奪引發的經濟危機、社會危機、政治危機集中表現在財政危機方面，與民爭利就進一步表現在增加稅收上。至于官僚的與民爭利則存在于王朝的始終，既有擅自增加稅收或增加稅收地方附加，諸如以“羨余”、“火耗”等名義收入私囊，亦有以直接或間接經營工商業等方法與民爭利。

需要強調的是，歷代專制王朝與民爭利不能看作是為了多收些錢，而應看到根本目的在于通過控制社會資源以穩固統治基礎。在這方面，管仲“利出一孔”的說法影響至深：“利出一孔者，其國無敵；出二孔者，其兵半屈；出三孔者，不可以舉兵；出四孔者，其國必亡。先王知其然，故塞民之羨，隘其利途，故予之在君，奪之在君，貧之在君，富之在君。故民之戴上如日月，親君若父母”（《管子·國蓄》）。近代思想家劉師培《論中國古代財政國有之弊》中對此有深刻認識和批判：“自《管子·海王》篇按口計鹽鐵之法，以為利出一孔者其國無敵，先王知其所以然，故塞人之養，隘其利途，予之奪之，貧之富之，皆在君。夫所謂利出一孔者，即國有之謂也，不過巧為立法，以陰奪民利耳。”但多數儒家的批判僅限于其為與民爭利張目，沒有看到更深的用心，抑或默認其目的，因而使批判失去了力道。這是他們的歷史局限。

與民爭利導致的前朝覆亡的后果，成為繼起的新王朝的殷鑒，此時，國不與民爭利的思想也往往被開國統治者所接受。明太祖朱元璋對聚斂之臣大加撻伐：“昔漢武帝用東郭咸陽、孔僅之徒為聚斂之臣，剝民取利，海內苦之。宋神宗用王安石理財，小人進竟，天下騷然，此可為戒。”明初，稅負很低，朱元璋規定：“凡商稅，三十而取一，過者以違令論。”洪武九年，山西平遙主簿成樂任官期滿，州府考核結果以其“能恢辦商稅”為由，褒其進京覲見，然遭太祖批駁，曰：“稅有定額，若以恢辦為能，是剝削下民，失吏職也，州考非是”（《太祖實錄》）。正是這些君主的支持，成為“祖訓”，使朝野儒家人物敢于發聲，反對過分的聚斂行為；也使“國不與民爭利”的思想成為對行“管桑之術”的皇帝和官員的一種制衡，使他們多少有些忌憚和收斂。但這種制衡面對專制皇帝，效果是很有限的。

個人認為，“國不與民爭利”是古人遺留下的珍貴的經濟思想，直到今天仍有積極意義。因為國家的根本任務是提供安全公正的環境，以幫助國民發展和造福于國民。留給今人的任務是對其進一步完善，特別是研究政府的邊界究竟在哪里，并用憲法和相關法律固定之。■

（作者單位：《陜西國稅》雜志社）

1.曹欽白.2014.中國傳統文化中的“聚斂之臣”[C].中國財稅歷史研究文集（中國財稅歷史博物館編）。

2.陳嘉珉.2000.試論董仲舒“不與民爭利”的倫理經濟思想[C].集雨窖文叢——中國經濟思想史學會成立20周年紀念文集.北京：北京大學出版社。

3.陳啟智.義利之辨——儒家的基本價值觀念[N].大眾日報.1994-5-6。

4.劉師培.2011.劉師培文選·論中國古代財政國有之弊[M].上海：上海遠東出版社。

5.鐘祥財.2005.論中國歷史上反對“與民爭利”的思想[J].社會科學，3。