公共性視域下的財稅制度改革與傳統國家治理
——以東周秦漢為考察對象

●童光輝 范建鏋

公共性視域下的財稅制度改革與傳統國家治理
——以東周秦漢為考察對象

●童光輝 范建鏋

作為系列研究，筆者試圖通過財政史研究來論證一個理論命題：“公共性是財政與生俱來的本質屬性”，古代中國自然也不例外。在東周秦漢之際，隨著西周傳統宗法封建制的解體，取而代之的是建立在“編戶齊民”體制上的皇帝郡縣制國家；同時，一個建立在小農經濟基礎上的“大國財政”也開始定型并不斷強化。毋庸諱言，這種在個體小農經濟基礎上的“大國財政”是一種典型的非市場經濟財政，但其內在運行機制和運行格局仍具有相當程度的公共性。在當時特定的歷史條件下，財政公共性的核心問題之一就是國家如何稱職地履行社會管理者職能，在有效提供各種公共物品和服務的同時處理好小農經濟與大國財政之間的辯證關系，這既是關系到王朝興衰更替的根本問題，亦是后人總結和反思歷史經驗的關鍵所在，對于當前的財稅制度改革和現代財政建設具有一定的啟示意義。

財政 公共性 中國財政史基礎理論

一、引言

在之前的研究中，筆者曾提出這樣一個命題假說：“公共性是財政與生俱來的本質屬性”，并且選擇了中國早期財政史作為考察對象來論證之（童光輝、范建鏋，2015）。簡言之，國家作為人類社會中不可或缺的組織形式之一，它要以滿足全體社會成員的公共需要和實現公共利益作為界定財政職能以及安排財政收支活動的口徑和標尺，這在任何社會形態和經濟體制之下都概莫例外；但與此同時，也要清醒地意識到問題的復雜性，即國家履行其職能的實體是由相應的機構和個人所組成的，這些行使公權力的機構和個人既有謀求公共利益的潛力，同時也有出錯的可能，而衡量和評估財政公共性充分程度的關鍵在于考察行使公權力的機構和個人分別在多大程度上表現出上述兩種可能性。很明顯，這是一個需要通過深入分析歷史文獻來檢驗和論證的理論命題。

在這里，筆者將繼續循著上述研究思路，并將目光聚焦于東周秦漢時期財政制度轉型的事實特征和基本軌跡，并以此來進一步驗證上述命題假說。眾所周知，東周秦漢之際是中國歷史前所未有的大轉型時期，轉型結束后所形成的社會經濟基礎和國家治理模式一直延續了兩千多年，直至晚清才被迫進行第二次大轉型，但第一次大轉型時期所面臨的諸多挑戰和困境并沒有就此完全消失，甚至有些問題還在外部世界的沖擊下變得愈加復雜和嚴峻。所以，從這個意義上來說，若是東周秦漢之際的歷史經驗能夠論證上述命題，不僅對于現代財政學理論體系構建，而且對于現實財政重大問題的解決都有意義。

二、戰爭塑造國家：編戶齊民的形成與秦漢帝國的崛起

在歐洲近代民族國家形成的問題上，美國學者蒂利（Tilly，1992）認為，隨著火藥在軍事上的應用，15至16世紀的歐洲戰爭變得越發昂貴，迫使各國的統治者進行政治、經濟改革，以動員和汲取更多的資源。對此，中央集權化、理性化的民族國家顯然要比其處于封建式的分裂狀態具有更大的規模效應和更強的汲取能力。后來，許田波（Hui，2005）將春秋戰國時期的中國與近代早期歐洲國家進行對比，認為導致中國和歐洲走上不同國家形成路徑的秘密就在于戰爭。深究其中，許田波的研究結論有諸多值得商榷之處，但是東周戰爭之于秦漢帝國崛起的決定性作用卻是公認的。例如，杜正勝（1990）和許倬云（2006）等學者都指出：春秋戰國時期，西周傳統的“封建”制度漸趨崩壞，代替“封建”制度而起的是編戶齊民制度，而促使這一編戶齊民的國家組織形態發生的最大動力，則是戰爭。

（一）編戶齊民的制度涵義和發展軌跡

從存世文獻來看，完整的“編戶齊民”一詞出現在漢代典籍中，是指中國古代“列入國家戶籍而身份平等的人民”（杜正勝，1990）。進言之，“中國歷史上編戶齊民體制內的個人，不是古代希臘城邦的市民，也不是今日主權國家的公民。齊民，毋寧是許多地位相同的百姓，在統治階層的統治下，有一定的身份，其權利為國家法律保護，同時也必須承擔交稅服役的義務，齊民是隸屬于國家統治機構的百姓，是這一個龐大共同體的成員”（許倬云，2006）。

當然，中國古代齊民的身份平等或地位相同是相對的。所謂的“齊”主要是針對西周時期民眾身份“不齊”的事實而言的，因為在傳統的分封采邑制之下，民眾的身份既有“國人”與“野人”之別，也有臣屬于國君的“公民”與臣屬于卿大夫的“私民”之異。也就是說，在春秋戰國之際，平民的身份發生了由“不齊”而“齊”的重大轉變。

1、全民皆兵的新軍制和軍賦制度改革。在西周時期，民眾有“國”、“野”之分，身份是不平等的，服兵役和繳納軍賦是“國人”專屬的權利與義務。在“國人”之中，服兵役者亦僅限于一家一丁的正卒，其余子弟并無兵役義務（“羨卒”）；同時，全體“國人”以“丘”或“甸”為單位共同為服兵役者置辦武器裝備、提供衣食錢糧以及為死難者撫養遺屬等，所需經費則出自于國家分配給他們的土地，“因井田而制軍賦”，兵役制度、軍賦制度和土地制度三位一體（童光輝、范建鏋，2015）。進入春秋戰國以后，從公元前770年到公元前222年的五百多年間，強并弱，大并小，戰爭幾乎沒有間斷。在這一背景下，各諸侯國紛紛改革兵役制度，原先不必當兵的“羨卒”和沒有當兵資格的“野人”先后被納入征兵范圍。盡管各國的改革進程和具體措施不盡一致，但總的來說，征“羨卒”在前，征“野人”在后，從有限制、有條件的征兵逐步擴大到全民皆兵（杜正勝，1990）。與之相同步的是，土地制度和軍賦制度也發生了一系列的變革。

如前所述，在西周時期，“國人”參戰所需的衣食錢糧、武器裝備等來自于國家分配給他們的土地，所以，從某種意義上來說，統治者是以土地來換取“國人”的軍事服務。此后，西周時期以村社組織為單位的井田制漸趨崩壞，“因井田而制軍賦”的運行模式也隨之失去了其賴以存在的經濟基礎，但是統治者以土地換取軍事服務的做法卻一直延續了下來，兵役與授田相對待，獲田地則服兵役，反之亦然。不過，需要特別強調的是，自春秋中晚期以來，政府對于農民的授田表面上是西周時期政策的延續，但由于整個社會形勢的變化，授田的意義卻是大異其趣。在新的授田制下，雖然農民的土地來自國家，但是一經授予，并不收回；而且，政府在按照戶籍實行普遍授田之時，還會在登記田地權屬的簿書上附上耕者的名字，謂之“名田”，并據此來征租稅、差徭役和征兵丁。

又，當時各國統治者曾先后擴大農田的畝制，每畝面積比西周時期要大，但政府分配給每戶農民的田畝數依然沿用井田制的“百畝”之數，因為“百畝之田”正適合于一戶農民耕作的能力，用來維持一家生計的需要（楊寬，2003）。在這種背景下，武器裝備和衣食錢糧等軍需改由政府承擔，而政府又將這部分費用以某種特定的方式分攤到平民身上，史籍上所記載的“作丘賦”（《左傳》昭公四年）、“作丘甲”（《左傳》成公元年）、“用田賦”（《左傳》哀公十二年）、“初為賦”（《史記》秦孝公十四年）等事件，正是這一連串改制過程中的重要標識。自公元前348年秦國“初為賦”（即政府將戶口作為軍賦的課征對象）起，整個秦漢時期的各種人頭稅皆是以“賦”來命名的。比如，秦國（朝）“頭會箕斂，以供軍費”；又如，漢代成年男女有“算賦”之征；未成年幼童有“口賦”之征；應服兵役而未服者另有“更賦”之征。

2、個體小農經濟的確立與土地稅制的變遷。在西周晚期，建立在井田制基礎上的集體耕種方式已經初顯敗壞的跡象，到了春秋以后，“民不肯盡力于公田”（《公羊傳》宣公十五年何休注）的問題更是表露無遺，農民不肯盡力于“公作”，致使“公田”上的農業生產逐漸沒落，這是一方面；另一方面，農民勤于“私作”，不但盡心經營井田制中分配給農民的“私田”（份地），而且還積極開墾井田以外的土地。“公作”的衰落與“私作”的繁榮形成了鮮明的對比，這直接影響到了政府的財政汲取能力和收入規模。因此，統治者出于爭取民眾支持和增加財政收入等方面的考慮，不得不承認既定事實，并且將分配給農民的份地和私下開墾的田地逐步予以私有化與合法化，實行“履畝而稅”，代替原來井田制下的“藉”法或“徹”法。從存世文獻來看，魯國于公元前594年率先實行按畝征稅的辦法，史稱“初稅畝”，到了春秋中晚期以后，中原各國也普遍采用這一征稅辦法。總的來說，這一征稅辦法在推行之初，農民的負擔水平并不輕松但尚不至于苦不堪言，“以其常征，收其租稅，則民費而不病”（《墨子·辭過》），然而，從戰國中葉開始，由于戰爭規模的不斷擴張，再加上權貴階層的奢靡無度，“厚作斂于百姓，暴奪民衣食之財”（《墨子·辭過》），而齊民小農則在戰爭和賦役的雙重交煎下，“仰不足以事父母，俯不足以蓄妻子，樂歲終身苦，兇年不免于死亡”（《孟子·梁惠王上》）。

在戰國諸雄中，秦國地處西陲，地廣人稀，社會經濟發展比較遲緩，改革也比較遲緩，直到公元前408年（秦簡公七年）才實行“初租禾”，按田畝多少征收租稅，這比魯國的“初稅畝”整整晚了186年。然而，與山東列國有所不同的是，秦國是唯一充分地、有組織地利用土地資源和優惠政策招徠國外勞動力來促進農業發展的國家，授以田宅，使之成為自由民身份的個體小農，而將秦國本國的勞動力解放出來應付對外的軍事戰爭。同時，對于服兵役的農民實行按軍功賜爵位、田宅和奴仆的等爵制，以激發部隊的凝聚力和戰斗力，從而塑造了一個組織堅韌、活力充沛的耕戰階層，而秦帝國的崛起在很大程度上正是得益于這股力量的支持。后來，有秦二世而亡的前車之鑒，漢代政權于建立之初便積極從事安定和恢復小農經濟，并將之作為皇朝權力的支柱，至少在相當長的一段時間內是如此（許倬云，2005）。

（二）地方行政系統的重建和國家組織形態的變化

春秋戰國之際，與編戶齊民的形成齊頭并進的是地方行政系統的重建，亦即，封建制的解體和郡縣制的建立。縣的建制始于春秋初期，是指國君直接統治的地方；它與分賞給卿大夫的封邑有所不同的是，縣內有一套集中的政治組織和軍事組織，特別是征調軍賦的制度。最初，縣通常設置在邊境地區，既便于國君壯大其統治，又有利于加強邊防；后來，國君為剪除強大士族，趁機沒收其封邑，也設置為縣，于是國境之內也有了縣的建制。又，在春秋晚期，與縣性質相同的郡開始出現，一開始亦是出于軍事上的考慮而設置于邊境地區，但因其轄區大、人口少，故而行政級別較縣為低；之后，隨著人口的膨脹，方才在郡之下分設若干縣，遂成郡統縣的關系（楊寬，2003）。由于改革較為遲緩，郡、縣的設置皆非秦國首創，但秦國是戰國諸雄之中最早一個從封建制中脫胎換骨全面實行郡縣制的諸侯國，而其他國家雖然也出現越來越多的郡和縣，卻始終難以徹底廢除封建制（管東貴，2010）。

更為重要的是，如果說戰爭是促使編戶齊民的國家組織形態發生的最大動力，那么郡縣制則是這一國家組織形態最終得以確立和延續的重要保障。如前所述，編戶齊民的形成必須具備兩項條件：一是戶口登記制度的建立，二是土地確權工作的開展，而這兩項工作又有賴于地方行政系統來負責實施。相對于封建制而言，郡縣制的最大特色是尚賢而非世襲，各級地方行政長官皆由國君視其政績任用，而土地、人口及賦稅的多寡正是官員政績的重要組成部分，所以，國君以此為抓手將中央政令推行于各地，進而借此控制和動員各種資源。反過來，對于平民百姓來說，地方行政系統的重構使得他們從封建體制的束縛中解放出來，成為相對獨立的個體，而后又以個體身份重新納入國家組織。自此，中央集權的郡縣制度和編戶齊民的國家組織形態互為表里，成為此后兩千來中華帝國的基本特征。

三、編戶齊民體制下的大國財政及其公共職能范圍

自大一統的秦漢帝國崛起后，建立在編戶齊民基礎上的“大國財政”的運行格局亦隨之顯現。概括起來，此所謂的“大國財政”具有三重涵義：一是財政職能的大國效應，盡管歷代王朝的實際控制能力時強時弱，但自秦漢以后，政府全面干預和控制社會經濟事務卻是一以貫之的，所以，在長達兩千多年的帝制時期里，政府的公共職能范圍較先秦時期要寬泛得多，已經初步具備了現代財政學所定義的三項職能：配置職能、調節職能和穩定職能（童光輝，2011）。二是財政收入的大國效應，即只要國家能夠有效地控制土地和人口，就能使小農經濟極其有限的剩余集中到國家手里，成為一筆巨大的財富。三是財政支出的大國效應，由于財政職能范圍的擴展和政府組織規模的膨脹，再加上統治階層的奢靡消費等無節制的消耗，所以即便是在王朝建立初期，財政支出規模已是十分可觀，而隨著時間的推移，財政支出更是呈現出不可逆轉的增長態勢，直至王朝覆滅。

這里，暫且先將目光聚焦于財政職能的大國效應，后兩種大國效應則留待下一部分再討論。誠然，現代財政學中所定義的三項職能，是在發達市場經濟體中公共部門與私人部門相互依存的背景下提出的，認為政府應當在市場運行結果不合意時對經濟進行必要的干預。盡管古代中國并不存在現代意義上的市場經濟體制，但筆者注意到，若是將上述三項職能及其分類辦法視為一個學理層面的分析框架的話，它同樣可以用來分析和討論中國古代財政的職能范圍。自秦漢以后，以家庭為基本單位的個體小農成為了帝國的社會經濟基礎。在當時的歷史條件下，精耕細作的小農經濟是最具生產力效應的一種農業經濟形式，但與此同時，相對獨立的個體小農又是比較脆弱的，經不起任何大規模的天災人禍，有賴于一個統一的、強大的國家來保護。所以，這種保護和被保護的關系，在中國絕非像某些西方國家那樣僅為一個近代現象，而是政府始終以一個“老爸爸”的姿態凌駕于整個社會之上，全面干預和控制著社會經濟活動的方方面面（高王凌，2005）。

（一）配置職能

配置職能是財政固有的基本職能之一，自人類社會產生財政活動以來便已有之。又因為國家其職能的實體是由行使公權力的機構和人員所組成的，所以可以根據歷代官制的架構設置及其運行狀況來推測當時財政配置職能的大致范圍和主要內容。

1、宗教職能。政權高舉神權的旗幟，借神權來論證君權的至高無上和決定政權因革的合理性。在中國古代，宗教神學并不發達，人們較少以言論來論證神靈的權威，而是不厭其煩地申述神權是君主權力的來源，用以說明君權的至高無上和決定政權因革的合理性。所以，歷代王朝都將祭祀奉為國之大政，明文規定各種祀典和正式尊奉的神袛，設有主管部門，比如太常（奉常）為諸卿之首，禮部（春官、宗伯、祀部）一直被指定為國家的重要部門，從中央到地方基層組織普遍設置主管祭祀的部門和職官，上至帝后，下及各級地方行政長官，都必須親自主持各種祭祀典禮（韋慶遠、柏樺，2001）。所以，無論是大司農（治粟內史）掌管的政府財政，還是少府執掌的帝室財政，在宗教祭祀上皆耗費甚巨。對此，馬大英（1983）在《漢代財政史》中已有較為詳細的敘述，茲不贅引。

這里需要稍事提及的是，有學者將皇室支出分為兩部分，一是皇室的生活費用，二是宮殿陵墓建造及郊廟祭祀等費用，并統統將其歸之為帝室財政的范圍。這種說法不太確切，因為宮殿陵墓的建造、特別是郊廟祭祀在當時應屬于重大的國事活動，不能將其與皇室的生活消費混為一談，所以宮殿陵墓建造及郊廟祭祀等費用中相當一部分開支是由大司農（治粟內史）所掌管的政府財政來承擔的（林甘泉，2007）。

2、行政職能。國家依賴郡縣制度和官僚政治來統治廣大眾民，官吏的選拔由世襲轉變為尚賢，官吏的薪給也由食邑制轉變為俸祿制。在西周建國之初，周人將血緣組織（宗法制度）和政治組織（分封制度）結合為一體，利用血緣組織的內聚力轉化為政治組織運作的向心力，建立起了一個以姬姓周室宗族體系為主干框架而融合諸族的華夏國家社會。然而，隨著世代推移和環境變遷，政治組織逐漸脫離跟血緣組織的關系，再加上血緣組織本身內聚力的不斷淡化，原本行之有效宗法封建制自西周晚期以后漸失統治效果，直至解體。同時，在宗法封建制的解體過程中，一種新的“政體細胞”開始出現，那就是“縣”制；循此發展，到嬴政統一六國，終至成為推行于全國的一種新的政治制度——由皇帝專制的“郡縣制”（管東貴，2010）。

與宗法封建制相比，皇帝郡縣制表現出了雙重特征。

一方面，作為國家最高權力的君權仍以血緣傳承為正當性基礎，君權也理所當然地被視為一家一姓的“莫大之產業”，皇室宗親的開支消耗皆由國家財政供給，并單獨設置一套職官系統來管理帝室財政，以區別于政府財政。但正如林甘泉（2007）所言，秦漢時期的帝室財政與政府財政是有區別的，但這種區別不是絕對的，更不是對立的，其意義在于帝室財政與政府財政關系的演變上，以及二者在整個國家財政中地位的變化。在秦之前，君主的“私”的財政不僅是國家財政的主體部分，而且君主的“私”的財政與政府的“公”的財政其界限并不是很清楚；與之形成鮮明對比的是，秦漢以后，帝室財政與政府財政的分立是一種進步，而此后帝室財政在國家財政中的主導地位不斷削弱并最終歸于國家財政，則是又一次進步，因為即便是皇帝也不能夠隨心所欲地憑借其至高無上的地位而任意侵吞國庫。

另一方面，盡管皇帝在名義上擁有一切權力，但事實上一人之智又不足以治天下之人，而是有賴于官僚政治和郡縣制度來維系皇權統治。具言之，皇帝集軍政大權于一身，其下有總攬一切的宰相以及各有職掌的層級化、專業化的文武官員；同時，地方政權作為國家政權的延伸，其行政主管的任免控制在中央而集權于君主。這些大小官員大部分不再是憑借宗法血緣身份的封建世卿，而是以才學干祿的平民俊秀，全國各地人才通過相對開放的選拔機制進入國家的管理機構之中，以維持一個有效的管理體系。這也正是皇權統治之所以能夠在中國歷史上延續兩千多年的關鍵所在，即在“家天下”之中保有相當程度“公天下”的一面。

伴隨著官吏的選拔由世襲轉變為尚賢，官吏的薪給制度也由食邑制轉變為俸祿制。西周及春秋時期實行的貴族世官世祿制，只要維持貴族身份，采邑也就可以世襲擁有，相當于一個個大小不等的獨立王國。在戰國秦漢以后，隨著皇帝專制的官僚政治的確立，除了皇帝世襲、皇族按其與皇帝親疏分別享有高卑不等的爵祿特權外，官僚沒有世襲的特權，而是實行據官職品級按規定時間領取報酬的俸祿制度。此后，盡管歷代王朝的俸祿標準不一，但官吏俸祿始終是國家財政最主要的支出內容之一。

3、軍事職能。隨著秦漢帝國逐步將疆域擴展至其移民所能生存的生態地理極限與行政系統所能控制的政治地理極限，因而不得不耗費巨大的資源來維護邊境安全、政權穩定和國家統一。誠如許倬云（2011）所言，“自從秦始皇統一中國，中國就進入了帝國階段。所謂帝國有兩層含義：第一，一個國內只有一個皇帝，國家是統一的；第二，對于四鄰而言，中國這個龐大的國家絕對是主控力量。”在秦漢時期，這一主控力量的疆域范圍，達到了其移民所能生存的生態地理極限，以及帝國行政系統所能控制的政治地理極限，并由此形成了“華夷有別”的華夏邊緣。而且，華夏邊緣的維持與華夏國家的統一實為一體兩面，如果把中國人或華夏族群比喻為一個木桶，華夏邊緣就像是緊緊將所有木片（代表不同地區的華夏）合攏在一起的鐵箍，鐵箍一斷，木桶就散了，所以各個朝代國力或強或弱，政治上或分或合，但是都不惜耗費巨大的資源來維持此邊緣（王明珂，2006）。

當然，維持此邊緣的方式有很多，或以武力驅逐、羈縻，或以婚媾和貿易等其他方式，但不論何種方式都必須以強大的軍事力量為后盾。故此，軍費與官俸一樣，也是國家財政最主要的開支項目之一，而歷代軍費開支規模及負擔水平既與當時的兵役制度密切相關，直接關系到王朝的興衰更替。是故，近代著名學者章太炎先生在論及讀史時，以為《食貨志》和《兵志》最應當詳細研讀（臺灣中華書局，1983）。

4、公共建設。作為維系大一統國家運轉的紐帶和載體之一，公共建設之于國計民生的重要性愈加突顯，各類基礎設施更為發達，但由此產生的正、負效應也更為顯著。侯家駒（2008）在歷陳大一統國家在經濟上的缺失和優點時強調，在這么大的空間上，建立一個統一的政府，其本身就具有明顯的規模經濟，再佐以統一的度量衡、法令規則、文字與器械制式，以及水陸交通路線之開辟，關卡之開放，使交易成本與制度成本大為降低，為經濟活動提供廣泛的外部經濟，且因版圖遼闊，個別地區可以根據比較經濟法則，相互補充與相互支持，構成一般均衡經濟體系。不但如此，大一統在經濟上的積極貢獻與國家政權的正常運轉其實互為表里，而作為維系大一統國家運轉的紐帶和載體之一，公共建設之于國計民生的重要性愈加突顯，各類基礎設施更為發達。以道路網為例，“漢代的大都市，全都在這一網絡的干線道路上……中國各地，經由市場網，有商品的集散與流通，市場網依附于道路網，以經濟交換功能，將中國凝聚成一個難以分割的經濟共同體，其整合的堅實程度，竟可超越政治權力的統合。遵循同一個道路網，政令由此傳達各處，訊息由此上通下達，人才也由此周流于中央及地方”，與羅馬帝國相比較，“中國經濟體系，一旦編織成形，可以擴張，卻難以裂解。如果分裂為幾個地區性的網絡，仍會回到整體大網。因此，中國歷史上，國家分裂時，經濟的重新整合，常早于政權的統一。羅馬則不然”（許倬云，2006）。

公共建設更為發達，但與此同時，所需的人力、物力、財力亦是成倍的增長，由此帶來的正、負效應也更為顯著，即各類基礎設施建設在維持大一統帝國運轉的同時，不僅需要消耗相當數量的物質財富，同時還需要役使相當數量的無償勞動力，給民眾帶來了沉重的賦役負擔。所以，在討論中國財政史時，決不能忽視了徭役制度的存在及其重要作用。

首先，在中國古代，徭役的征調范圍甚為廣泛，“役民者官也，役于官者民也。郡有守、縣有令、鄉有長、里有正，其位不同而皆役民者也。在軍旅則執干戈，興土木則親畚鍤，調征行則負羈紲，以至追胥力作之任，其事不同而皆役于官者也”（《文獻通考·自序》）。也就是說，各級政府（包括鄉、里等準政權機構）皆有權力征調徭役，而政府的種種需要皆可僉派為徭役來取得。

其次，徭役的征調對象通常以成年勞動力為主，即所謂的“有田則稅之，有身則役之”（《文獻通考·戶口考一》），所以，歷代王朝都十分重視戶籍的編制和使用。宋代以前，政府只編造戶籍而沒有地籍，土地賦稅等都登于戶籍中；宋代以后，雖然有單行地籍的設立，但實際上，對于各級政府而言，地籍的作用和意義仍不能和戶籍相提并論（劉志偉，2010）。

（二）調節職能

在現代財政學中，由于在市場機制的作用下所決定的收入初次分配狀況是不公平的，客觀上要求社會有一種實現社會公平的再分配機制，那顯然只有依靠外部力量，以非市場化方式來完成這一任務，而國家及其財政政策就是重要的外部力量之一。然而，收入初次分配不公平的現象并非在市場經濟條件下才會出現，貧富差距的問題早在人類歷史進入文明社會初期便已有之。如果說商周時期的貧富差距主要發生在統治階層和民眾之間的話，那么士農工商之間的財富分配不均問題在春秋戰國之際就已經充分顯現出來，甚至被有識之士視為治國之大患，正所謂“不患寡而患不均，不患貧而患不安”（《論語·季氏》）。這里需要特別指出的是，這里強調的“患不均”并非提倡財富分配的絕對平均主義，而是主張執政者必須采取一定的政策措施來調節財富分配狀況，使之與人們不同等級的社會身份地位相一致，只是相對的公平。

進而，這種相對的公平在財政經濟領域，又可以細分為兩個層面的期許和訴求。

其一，賦役負擔的公平。在中國古代的政治哲學中，民眾“作為天生之子，生民都是平等、公平的存在。在生民的層面上，天下是平等的領域，是公共性原理發揮作用之場所，其中并沒有等級差別”。所以“漢代至唐代的民眾，除去附載于別人戶籍中的奴婢、部曲等隸屬民，如‘天下百姓’所稱呼的那樣，一律都是以‘百姓’這樣的身份被支配。在這一‘百姓’之中，盡管有工農士商的職業區別與貧富之差，但是作為‘百姓’，首先是被均一把握的：既是均一的分田所有者，又是均一的租稅、徭役承擔者。而根據資產額的戶等分類與根據職業的四民分工分類都是從屬性的制度規定。這些制度所發揮的機能是導入負擔的差別化，來修正現實中存在的因貧富、職業差別所造成的負擔不平等。以實現實質上的平等負擔”（渡邊信一郎，中譯本2008）。

其二，財富分配的公平。正如漢儒董仲舒所言，“大富則驕，大貧則憂。憂則為盜，驕則為暴，此眾人之情也……使富者足以示貴而不至于驕，貧者足以養生而不至于憂。以此為度而調均之，是以財不匱而上下相安，故易治也”（《春秋繁露·度制篇》）。當然，政府如何把握好這個“度”，實現“使富者足以示貴而不至于驕，貧者足以養生而不至于憂”的善良愿望？在這方面，歷代王朝既有成功的經驗，更有失敗的教訓，足以為后世鏡鑒。

（三）穩定職能

“穩定職能”、“宏觀調控”和“財政政策”都是現代術語，古漢語中并沒有專門的詞匯可與之對應，而只有一個非常籠統的概念：“食貨”。在古漢語中，“食貨”是國家財政經濟活動的統稱，涵蓋了衣食日用、戶口田制、財政稅收、貨幣理財、通商惠工等一切有關國計民生的經濟事項和活動，而這里所討論的財政穩定職能和宏觀調控是其中的重要組成部分，特指國家通過財政政策來調節物價水平和保障民食供應。

在中國古代，導致宏觀經濟波動的系統性風險主要有二：一是外部風險，即由自然災害、戰爭動亂等外部因素所引致的經濟波動；二是市場風險，即由市場機制內生的物價波動、土地兼并等因素所引致的經濟失衡。前一種風險自古有之，所以在我國歷史上很早就出現“國無九年之蓄曰不足，無六年之蓄曰急，無三年之蓄曰國非其國”（《禮記·王制》）之類的政治勸誡，《周禮》一書更是將這一思想發揮到了極致，非常詳盡且周密地規劃了備災賑災制度架構和政策安排。后一種風險則是商品經濟發展到一定階段之后才出現的，現有歷史文獻表明，最晚在戰國秦漢時期，這一問題已經引起了思想家和決策者們的高度重視，諸如《管子·輕重篇》和《史記·平準書》等歷史文獻都曾非常詳盡地記述。在政策實踐中，歷代王朝非常重視糧食儲備工作，形成了以常平倉（首創于漢代）、義倉（出現于隋代）和社倉（成型于南宋）為骨干的公共糧食儲備體系，并取得了一定的積極成效。

四、聚斂的迷思：大國財政的稅收悖論和治亂循環

所謂稅收悖論（Paradox of Tax）是指國家在汲取財政收入過程中面臨的兩難境地，一方面民眾之所以愿意向國家支付稅款的根本前提在于，他們確信國家能夠保障他們的生命和財產安全；但另一方面，稅收也可能從私人那里汲取超額財富，侵害他們的權利和自由。在歐洲近現代史上，稅收悖論是現代國家形成時期的政治經濟學和政治社會學中的核心命題，是理解財政發展與國家建設的一條主線索（Sacks，1994）。事實上，類似的命題同樣存在于古代中國，只是采取的解決辦法不同，由此產生的結果更是截然有別，而中國歷史上周而復始的治亂循環亦與此有著直接的聯系。

（一）財政收入的大國效應

如前所述，秦漢社會生產和再生產的基本單位是一家一戶的小農家庭。在當時的生產力水平下，以家庭為單位的個體小農在扣除必要的生產生活所需之后，能夠用于納稅應役的經濟剩余是比較有限的，《漢書·食貨志》所載李悝、晁錯等人關于“百畝之田”、“五口之家”的描述就充分說明了這一點，普通的農民家庭在正常年份除了辛苦從事耕種之外，通常還要從事副業生產和外出打工以彌補生計的不足。在這種背景下，統治者出于維護自身地位和社會長治久安等方面的考慮，將“輕徭薄賦”視為治國理財的金科玉律，有意識地將法定負擔率控制在一定限度之內。

得益于財政收入的大國效應，農民手中較為有限的經濟剩余也會形成非常可觀的財政收入規模，在國家的運轉提供充足財力的同時，又不至于剝奪民眾的生存手段。但前提是，國家能夠有效地控制人口。所以，漢代政府的戶籍管理是非常嚴格的，地方政府每年舉行“案比”，定期調查登錄戶口；中央政府則是通過“上計”制度，要求地方政府逐級上報戶口、墾田和錢谷等內容，并以此來考核各級官吏的政績和監控地方財政的運行。

在東周秦漢以后，商品經濟漸趨發達，但總的來說，國家能夠從工商業部門或工商業者那里汲取的財政收入是非常有限的（不排除個別時期因特殊需要采取的重稅和專賣政策）。例如，秦漢兩朝曾將“市井之稅”、“山海池澤之稅”等工商稅收劃歸主管皇室財政的“少府”管理，而“少者，小也，故稱少府”（《漢書·食貨志》）。應當說，這種財政收入結構的形成，與“重農抑商”的政策思維有著莫大的關系，即“執政者認為農業生產才是真正的生產工作，才能創造財富。也因此，他們認為農業生產者才是真正有能力負擔租稅的人。于是農業生產者的稅負一向偏重，而工商業者只負擔一些雜稅而已”（趙岡、陳鐘毅，2006），結果是“今法律賤商人，商人已富貴矣；尊農夫，農夫已貧賤矣”（《漢書·食貨志》）。

（二）財政支出的大國效應

如前所述，“輕徭薄賦”在中國古代一直被奉為治國理財的金科玉律。然而，理想是一回事，現實是另一回事，能否真正實現“輕徭薄賦”，最終取決于國家的支出需要和財政狀況。對此，古人亦有非常清醒的認識。因而，傳統財政思想對財賦的征集和積蓄，都有某種加以抑制和尋求平衡的趨向（高王凌，2005），力主將財政支出控制在法定收入所能承受的范圍之內。但問題是，政策實踐能否實現這一目標呢？

從第三部分的討論中可以得知，在中國古代，國家的財政支出中有五項最為大宗，分別是：官吏俸給、儀典花費、社會救濟、國防經費和官府工程費用等。根據盧建榮（2009）的研究，在上述各項支出中，“前三項為士大夫官僚集團認為系必不可省。至于后兩項，咸認能省則省，至少不可多。這也是基于這兩項經費一旦使用無節，將造成入不敷出的赤字局面。然而，工程開銷或許較能透過主觀意愿予以節制，但國防費用的撙節恐非主觀意愿所能奏效，因為戰爭并非片面想不打就可以不用打，打了想停就停。戰爭是消耗金錢的無底洞，古今一例……再者，工程建設，始終是古今帝王難以擺脫的誘惑，于此也成為帝王的銷金庫。”此外，自然災害是人類日常生活領域的常態性事件，每當災害發生時，國家的財政收入減少而救濟支出增加，收支壓力也隨之出現。故此，每當國家遭遇戰爭、災害以及舉辦大型公共工程時，國家的法定收入（包括各種徭役的法定時間）將難以支持浩繁的支出需要，而統治者總要有一番增加財政收入和彌補收支缺口的作為，這就使得“輕徭薄賦”的低稅理想與現實中的支出剛性之間始終存在著難以兼顧和平衡的矛盾。

（三）財政危機與稅收悖論

上述理想和現實之間的張力，決定了“輕徭薄賦”政策必然是建立在對內厲行節約、對外相安無事的基礎上。惟其如此，一個較低的法定負擔率方能滿足國家的支出需要，甚至還有相當數量的結余。例如，漢代經過“文景之治”后，“至今上（即漢武帝——引者注）即位數歲，漢興七十余年之間，國家無事，非遇水旱之災，民則人給家足，都鄙廩庾皆滿，而府庫余貨財。京師之錢累巨萬，貫朽而不可校。太倉之粟陳陳相因，充溢露積于外，至腐敗不可食”（《史記·平準書》）。

然而，隨著社會經濟的發展和財政狀況的改善，國家的政策導向也發生了深刻的轉變，統治者開始“內興功作，外攘四夷”，各項財政支出迅速膨脹，不但耗盡了幾代人的積蓄，而且使府庫虛竭，國家財政狀況急劇惡化。同時，由于國家原先從工商業部門或工商業者那里汲取的財政收入是非常有限的，“而富商大賈或蹛財役貧，轉轂百數，廢居居邑，封君皆低首仰給。冶鑄煮鹽，財或累萬金，而不佐國家之急，黎民重困”（《史記·平準書》），商人階層的富裕和國家財政的窘況形成了鮮明的對比，在經濟繁榮時期出現了嚴重的財政危機和社會危機。在這種背景之下，國家與商人之間“共容利益”（encompassing interests）的缺失，促使國家采取了一系列嚴厲的措施來抑制工商業活動和打擊商人力量，先是改革幣制，而后又實行鹽鐵專賣，再是對工商業者開征重稅（“初算商車”、“算緡”和“告緡”等），而且還通過對其他商品的買賣牟利（“平準均輸”）等等。其結果是，國家在短期內汲取了大量財富的同時，卻未能使國家財政的運行機制重新恢復到良性的軌道上來，帶給民眾更多的是傷害，而不是幫助，社會矛盾也愈加激化。

在武帝之后，昭帝和宣帝時號稱中興，社會經濟有所恢復，但是由于國家財政的開支規模沒有得到切實有效的控制，財政機制的失衡狀態沒有根本好轉。自成帝至王莽，國家財政更是完全失控，直至王朝覆滅。可見，稅收悖論及其解決辦法與王朝的治亂興衰相始終。

五、結論與啟示

自秦漢以后，中國古代建立在個體小農經濟基礎上的“大國財政”屬于一種典型的非市場經濟財政①，其內在運行機制和運行格局與現代市場經濟財政相去甚遠，但從上述分析中可以得知，當時的財政分配關系及其制度安排不僅具有相當程度的公共性，而且更為重要的是，公共性問題在整個財政制度變遷過程中發揮著基礎性和決定性的作用。因為對于任何的執政者來說，這都是一個事關王朝興衰更替和國家長治久安的根本命題，稱職者興，失職者亡，所以中國整個帝制時期的權力架構和制度體系呈現出一個雙重特征：在“家天下”之中保有相當程度“公天下”的一面。

當然，這種“公天下”是有限度的。單就財稅政策而言，由于法定制度的不完善和權力制衡機制的缺失等原因，中國古代社會始終無法從根本上解決“稅收悖論”問題，即國家在不斷培植小農經濟以固國本的同時，也在不斷地摧毀之，歷代王朝也在隨之而來的橫征暴斂和財政危機中走向了覆滅，沒能跳出治亂更替的歷史周期率。■

注釋：

①需要說明的是，中國自春秋以后，商品經濟素稱發達，但并沒有就此發展出現代意義上的市場經濟體制。對此，筆者曾在《中國古代政府管制思想史的研究路徑芻議》一文中曾有過一個簡略的分析，恕不贅引。

（作者單位：浙江財經大學財政稅務學院、中國社會科學院財經戰略研究院）

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（本欄目責任編輯：尹情）