我國政府采購學歷教育問題及對策研究

●白志遠

我國政府采購學歷教育問題及對策研究

●白志遠

政府采購學歷教育是在全面深化改革背景下，為了實現專業化轉型而進行的專業化教育，以建設專業素質過硬、知識結構全面、滿足職業化要求的高素質隊伍。當前，與發達國家政府采購人才培養相比，我國的政府采購專業教育尚處于探索起步階段，還存在諸多問題。不僅要解決專業化的學歷教育、專業理論框架、獨立的專業或學科等問題，更要探索解決人才供求斷層的途徑。針對這些問題，從學科建設角度看，可通過建立政府采購權威智庫、強化學科體系建設、加強學校與協會的教學交流等舉措；而基于人才培養角度，應該充分發揮高校作用，校企協作，開展訂單培養。完善的政府采購學歷教育將促進政府采購理論學科建設，保障政府采購實現創新發展。

政府采購 學歷教育 專業教育 人才培養

一、引言

加強政府采購學歷教育是推進專業化采購的前提條件，也是確保政府采購實現創新發展的必然要求。我國自1996年開始進行政府采購試點工作以來，采購規模不斷增長，推動了政府采購職業市場的成長發展，催生了大量的人才需求。特別是近年來政府采購的制度環境、改革重心、工作形勢不斷發生深刻變化，建設和培養一支專業化采購隊伍，已成為政府采購改革實踐的迫切需求。

王叢虎（2011）認為，為了適應政府采購的發展，有條件的高等院校應該盡快發展政府采購專業碩士，通過專業的培養，從實踐中汲取經驗，進而不斷完善政府采購學科的發展。倪東生（2011）認為，政府采購還存在著以下問題：采購專業就業受約束、政府采購管理冗雜、缺乏統一的制度。政府采購學科建設應該盡早提上日程，完善高校與采購實務部門的人才需求對接。趙勇（2011）通過對美國采購人員能力建設問題的研究，提出推進采購人員能力建設工作需要多部門密切合作以及合同官制度，并對我國政府采購機制的完善進行了改進。張敏（2012）認為，現階段相關大學對于政府采購專業的設置還不完善，對學生的專業訓練還不夠全面系統，導致所學專業知識在實踐中的用途不大，進而造成人才缺口的局面。宋軍（2012）認為，構建政府采購學科體系符合《政府采購法》的需要，符合采購研究的需要，符合采購人員專業培養的需要，符合加強學術交流的需要，因此，應遵循理論與實踐并重、邏輯與系統并存、拓展與相關并進原則，培養采購方面的應用型、管理型和復合型人才。

成熟的發達國家政府采購專業人才培養，不僅具備夯實的教育基礎，而且與實踐的職業化需求緊密結合。相比之下，我國的政府采購專業教育尚處于探索起步階段，諸多方面還存在問題，需要進一步改進和完善。在加強和完善政府采購專業教育的過程中，不僅要解決專業化的學歷教育、專業理論框架模糊、缺乏獨立學科等問題，更需要探索有效解決人才供求斷層的途徑。

二、政府采購專業人才的需求現狀

《政府采購法》實施以來，我國采購規模保持了年均20%以上的增速，2014年達到13977億元，占財政支出的11.1%。采購規模的擴張性增長，推動了政府采購職業市場的發展，催生了大量的人才需求，建設和培養一支專業化采購隊伍，已成為政府采購改革實踐的迫切需求。

（一）依法治國需要專業化人才

政府采購制度是政府財政管理制度的重要組成部分，它不僅僅是一項管理制度，更是一項經濟制度和政治制度。自2002年《政府采購法》頒布以來，我國的政府采購制度改革推進速度較快，但按照國際慣例，一國的政府采購總規模一般占GDP的10%或財政支出的30%左右。2014年，我國的GDP已突破60萬億元人民幣，財政支出已達到15萬億元，按理我國政府采購總規模應達到3—6萬億元，而實際政府采購規模才1.7萬億元，占GDP和全國財政支出的比重分別為2.7%和11.4%。這說明我國的政府采購還有很大的潛力可挖，還需要加大《政府采購法》的宣傳力度，規范政府采購行為，拓展政府采購范圍，擴大政府采購規模。而通過政府采購專業，開展政府采購學歷教育，是宣傳普及《政府采購法》、貫徹落實《政府采購法》最直接和切實的措施。

（二）政府采購轉型亟需專業化人才

有關統計數據顯示，截至2012年底，全國縣級以上共設立集中采購機構2345家，從業人員約1.6萬人，社會代理機構3000多家，從業人員約4.8萬人。我國政府采購已經確立起基本的法律制度框架，涵蓋體制機制、執行操作、基礎管理及監督處罰等方面的內容。尤其是2015年《政府采購法實施條例》的實施，對政府采購行政法規的長期缺位進行了彌補，完善了政府采購法律體系。但實踐中，制度執行的效果與預期目標相比尚有一定的差距，不少采購項目既未實現結果上的“物有所值”績效目標，又沒有實現操作上的依法規范采購，各類矛盾糾紛不斷、腐敗現象時有發生，更有媒體多次曝光豪華采購、高價采購事件，引起了廣泛的社會反響，損害了政府采購的公信力。這些問題的出現既反映了我國政府采購制度機制的弊端，更充分體現了專業化采購程度的嚴重不足。專業力量不足、專業素質不高的現狀主要體現在兩個方面：一是由于政府采購改革歷史較短，尚未形成職業化“工種”，大多數的從業者都是“臨危受命、半路出家”，加之繼續教育、在職培訓的匱乏，形成了客觀上的專業能力、知識不足；二是政府采購屬于行政權力易于擴張、干預的典型領域，法制意識和職業道德水平不高會造就大量的“權力亂伸之手”。實踐層面，監管不到位、低水平采購代理、專家不專等已嚴重制約了規范和績效目標的實現。因此，財政部在《2016年政府采購工作要點》中專門要求，要“強化采購能力建設和各類從業人員的相關培訓工作，不斷提高專業化水平”。

（三）經濟社會發展新形勢需要結構性人才

隨著全面深化改革及新一輪財稅改革的啟動，特別是“財政全域國家治理”理論的形成，政府采購面臨的經濟社會發展形勢發生了顯著變化，政府與社會資本合作（PPP）、政府購買服務、互聯網+政府采購等新興采購業態飛速涌現，極大地拓展了政府采購實施范圍和職能邊界；同時，政府采購在支持云計算、大數據、信息安全、殘疾人、少數民族地區發展上需要新的突破。在此背景下，以傳統貨物類采購為主、偏重行政運行保障職能的政府采購人才隊伍，日益暴露出知識結構上的不匹配和專業能力上的嚴重不足，不僅在適應經濟社會發展的新形勢強化財政監督、優化公共管理和服務、調控經濟社會發展的政府采購職能發揮方面難以形成科學有效的理論、決策，而且客觀上也增大了PPP、政府購買服務等重大公共民生項目的執行風險。

（四）國際貿易需要專業化人才

政府采購是國際經濟貿易領域的重要市場，也是國際談判與對話的重要議題。早在1995年，我國作為APEC成員，在《大阪行動計劃》中承諾將于2020年向APEC成員對等開放政府采購市場。自加入WTO以來，我國于2007年12月28日開始向世貿組織提交了加入《政府采購協定》（GPA）第1份出價，目前已提交第6份出價，同時自貿區、投資協定等多邊、雙邊政府采購談判也在穩步推進。我國政府采購參與國際市場廣度和深度的不斷增強，形成了政策研究、談判、監管、操作等層面的人才需求，涉及政府采購管理部門、執行機構、采購部門、研究機構、企業等多個主體，不僅涉及本土市場參與，還涉及國際市場輸出，因此加強國際化深入研究，培養既熟悉本國國情又精通國際規則和語言的專業化國際人才顯得尤為迫切。

（五）供給側結構性改革需要專業化人才

我國的結構性問題主要表現在：產業結構、區域結構、要素投入結構、排放結構、經濟增長動力結構和收入分配結構六方面。本屆政府找準了病因后，開出了“供給側結構性改革”的藥方，主要措施是：要在適度擴大總需求的同時，去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板，從生產領域加強優質供給，減少無效供給，擴大有效供給，提高供給結構適應性和靈活性，提高全要素生產率，使供給體系更好適應需求結構變化。政府采購是國內最大的單一“買家”，政府采購的政策功能作用可以在一定程度上解決“去、降、補”等問題，可以促進企業自主創新、推進社會節能減排，支持中小企業的發展。所以，充分發揮“兩只手”的作用，使供給與需求平衡，從而達到用需求引領供給，促進我國經濟向持續、穩定、綠色的方向發展，實現中華民族偉大復興的中國夢。

三、政府采購學歷教育存在的問題

我國政府采購由于起步較晚、受重視程度不高、職業化水平不高，專業教育尚處于探索起步期，過程中尚存在諸多問題。

（一）缺乏專業化的學歷教育

政府采購是一個特殊的職業，僅法律規定的政府采購當事人就有三類，按大概念的政府采購相關人員計算，應有五類，即：采購人、采購代理機構、供應商、監管部門和評審專家。由于他們在政府采購活動中所處的地位以及承擔的權利與義務不同，他們應掌握的政府采購知識點既有相同點，也有不同點。就供應商而言，他們不僅應具備本行業的專業知識，還應掌握與政府采購相關的知識，不然，在公平競爭的條件下難以獲得政府采購合同。供應商應掌握的政府采購知識包括：政府采購政策功能知識、招投標和談判技巧知識、自身權益保護知識、政府采購職業道德知識、合同知識、國際貿易知識等。

（二）缺乏清晰的專業理論框架

我國的政府采購制度改革是在借鑒西方發達國家經驗基礎上起步的，帶有鮮明的實踐先于理論研究的特點，盡管已經經歷了十余年的發展，但對于政府采購制度基礎理論的研究仍然十分薄弱，甚至在政府采購專業屬性上的定位認知仍然存在較大的分歧。尤其是，政府采購與公共資源交易改革和招投標領域實踐的交叉，使專業理論框架的搭建變得更為復雜。缺乏清晰的專業理論框架，不僅限制了政府采購的自身定位和政策決策，也影響了理論研究和專業教育的開展。

（三）缺乏獨立的學科或專業

政府采購是一個融政策性、知識性和市場性于一體大集成、寬覆蓋的購買行為，所以，政府采購是一門涉及面十分廣泛的綜合性學科。主要包括經濟學、管理學、法學、政治學、倫理學、商品與價格學、心理學，在我國的高等教育中還未成為獨立的學科或專業。為適應政府采購實踐需求，部分國內高校依托某個現有的學科或專業來開展政府采購教育。例如，國際關系學院1994年開始招收招標投標與政府采購碩士研究生；2002年開始招收政府采購博士研究生；2006年開設首屆招標投標政府采購方向研究生課程班；2008年，在國際經濟貿易專業下開設政府采購方向；2013年，在理論經濟學一級學科下自主設置了一個研究生層次的專業——國際公共采購學。中央財經大學依托財政學專業，2006年在博士生培養中開設政府采購方向，本科的政府采購管理作為財政學“大三專業分流”的一大分支。此外，中南財經政法大學在財政學基礎上開設本、碩、博政府采購方向；北京物資學院開設采購管理本科專業，研究生層面設立采購與供應鏈管理方向；北京建工學院開設公共事業管理（招投標方向）專業，MBA教育中設立招投標管理方向等等。除了開展政府采購的專業目錄不一外，高校政府采購專業教育還面臨著師資隊伍薄弱、教學課程覆蓋面不廣、相關配套學科支撐不夠、與實踐結合度不高等現實問題。

（四）缺乏專業人才的供給

據有關統計報道，2012年國際關系學院國內首批政府采購專業方向本科應屆畢業生中，有17名同學選擇參加工作，其中包括7名同學分別考取各地公務員，6名同學與四大會計師事務所、咨詢公司等企業簽訂了工作合同，4名同學的就業去向是銀行系統，沒有1人在政府采購行業就業。這種狀況在當時引起了較大關注，而時至今日并未根本改觀。客觀來講，政府采購實踐部門存在大量的專業人才需求，特別是許多政府采購管理部門和采購代理機構都存在人員缺口。但是，這種缺口并未真正轉化為招聘需求。比如，政府采購部門大都屬于行政事業單位，有嚴格的編制管理，按照公務員或參照公務員管理的選人和錄用機制，用人單位自主選人的空間較小。而社會代理機構往往以理工科類的專業人才為主，對于側重于文科類的政府采購專業人才的實際需求偏少。招聘崗位寥寥無幾，最終走上這個崗位的人數也便可想而知。這種典型的人才供求斷層，客觀上阻礙了人才培養與人才輸出的良性循環，進而影響了政府采購的職業化進程。

四、完善政府采購學歷教育的政策建議

（一）培養和建立政府采購權威智庫，帶動理論學科建設

目前，部分高校通過整合校內外教師教學資源，相繼成立了專門學術機構，開展政府采購理論研究與人才培養工作，例如國際關系學院的公共市場與政府采購研究所、中南財經政法大學的中國政府采購研究所、中央財經大學的中國公共采購研究所、中國政法大學·班戈大學的政府采購法律研究中心等。這些研究機構的出現，將政府采購理論研究和學科建設工作推向了一個新的發展階段，但部分機構也面臨著研究力量薄弱、資源優勢不明顯、學術成果與實踐契合度不高等問題。適應國家對政府采購制度建設和專業化改革實踐需要的政府采購理論研究，需要吸引和集中各種優勢資源，促使學術機構向專業智庫升級，形成政府采購改革理論研究的人才和智力高地，圍繞政府采購理論和實踐發展重大基礎問題，形成一批有重要意義和社會影響力的研究成果，為頂層設計、專業教育提供更多的智力支撐。

（二）強化學科體系建設，促進人才培養與實踐需求的對接

政府采購學科建設的理想目標，無疑是推動政府采購成為國家教育專業目錄中的獨立學科，進而確定標準化的學科教育體系。對于開展政府采購專業教育的高校機構而言，現階段的政府采購學科建設應該為政府采購獨立學科的建設探索積累經驗。一是充實師資教學力量，吸引更多具有符合專業背景的研究者開展政府采購研究與教學。二是規范課程體系，建議結合我國實際并充分借鑒美國等發達國家的專業經驗，形成固化的教學課程、教材體系、教學大綱、教學案例。三是突破專業教育與實踐脫節的客觀障礙，充分利用實習基地培養模式，注重深入一線實踐調查，掌握第一手的資料和信息，真正做到學以致用，研有所用。

（三）推動政府采購職業化進程，促進專業人才供求的有效銜接

從人才需求側而言，政府采購管理部門、集中采購機構、采購單位在人才選用錄用上應與政府采購專業教育形成更多的對接；同時，政府采購的專業化特性決定其執業市場應該遵循嚴格的職業標準，其中就包括從業人員應當具備的知識結構和專業能力，通過執業資格和能力的標準化，可以為專業教育的發展提供清晰的目標導向，有利于從高校學歷教育階段有針對性地培養實踐所需的有用之才。從人才的供給側而言，應結合實踐中不同的需求，開展包括本科、研究生不同層次的專業教育；同時，在從業人員的培訓和再教育層面，應加強與行業組織、實踐部門的有效對接，充分發揮高校科研院所在專業人才培養中的中流砥柱作用。

（四）實行學校與協會合作，進行教學研究

政府采購協會是政府采購行業的自律性組織，圍繞政府采購行業規范與管理、行業自律、行業發展、行業維權開展工作。政府采購協會人員都是政府采購行業的精英，代表著政府采購各方面的最高水準，他們接地氣，最懂政府采購，最了解需要什么樣的政府采購人才。學校應與政府采購協會合作，實行優勢互補，對政府采購專業的課程和課時的設置、教學內容的設定等進行探討，從而使政府采購學歷教育更貼近實際，防止教學資源的浪費。

（五）開展校企聯合，實行訂單培養

對于政府采購活動的賣家――供應商而言，要想分得政府采購一杯羹，就必須了解和熟知政府采購。特別是隨著貿易的國際化，政府采購市場就沒有國內和國際之分了，就只有一個“地球村”市場。所以，供應商不僅要有懂得本專業知識的人才，更需要既有專業知識又掌握了政府采購知識的復合型人才。學校可以與行業協作，實行訂單培養，為各行業組織培養政府采購專門人才。開展校企聯合還可以為學校提供大量的實習基地，讓學生更快地進入角色。

五、結語

本文闡述了在全面深化財稅改革的背景下，我國政府采購實現專業化轉型的條件、存在的問題以及進一步改善的措施。尤其針對政府采購學歷教育方面進行了詳細分析，指出當前存在的諸如學歷教育、學科框架體系以及復合型人才的缺乏等問題，對政府采購的創新發展有很大的局限。同時，建議充分發揮學校和企業的理論教學與實踐教學的作用，兩個平臺相互合作，以實現專業化人才的有效供給，推動政府采購的專業化轉型。■

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4.宋軍.2012.政府采購學科體系框架的構建[J].中國政府采購，8。

5.王從虎.2011.論政府采購專業碩士(MGP)學位的設立[J].中國政府采購，1。

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7.張敏.2012.首屆政采本科生無人進入政采行業[N].中國政府采購報，3。

8.趙勇.2011.談美國聯邦采購人員能力建設及對我國的借鑒意義[J].中國政府采購，1。

（本欄目責任編輯：王光俊）

中南財經政法大學校級教改資助項目“財政學國家級精品資源共享課建設研究——基于學習者體驗的調研”〈2016〉）

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