關于河南省涉農政策性擔保公司有關情況的調查與思考

河南大學經濟學院 聶斌

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農經之窗

關于河南省涉農政策性擔保公司有關情況的調查與思考

河南大學經濟學院 聶斌

河南作為全國農業大省，正處于由傳統農業向現代農業轉變的關鍵時期。隨著農業結構轉型升級的逐步深入，金融支持已逐漸成為農業農村經濟發展的核心。但是，由于涉農項目大部分抵質押物的不完全產權屬性，使其獲取銀行貸款十分困難，在這種情況下，涉農擔保公司作為資金需求方與供給方的橋梁，緩解河南省農村金融抑制現象和解決借貸主體之間信息不對稱的作用愈發明顯。近半年來，筆者先后走訪了省直4家政策性涉農擔保機構和部分縣域涉農擔保公司，對16個金融支農試點縣或國家現代農業示范區的392家企業進行座談了解或問卷調查，形成報告如下：

一、涉農擔保公司現狀

（一）農開擔保

河南省農開擔保公司存續時間較長（2008年成立），資本規模較大（2013年增至5億元），實力較強（已取得銀行授信約68億元），業務范圍較廣（包括貸款擔保、承兌擔保、貿易擔保等，同時也有資金投資、融資咨詢等業務），總體上該公司業務開發能力在省直擔保公司中排名靠前，也是省內幾家涉農銀行認可的擔保公司。目前，該公司定位為逐步回歸為農服務屬性，正在有計劃地退出非農業務，增加涉農比重，尤其是積極與國家開發銀行河南省分行對接，擬搞農業項目批量擔保，形成自身特色，力爭發揮農業項目融資平臺作用，目前正與國開行河南省分行在蘭考開展試點。

（二）匯財擔保

該公司本意是為河南省現代農業新型農村經營主體提供融資渠道，但在為農服務一段時間后改由公司一民營股東承包經營，事實上轉變為一個社會化的擔保公司。出于風險考慮，該公司擔保門檻較高，反擔保主要認房產證和土地證，大部分涉農企業難以達到條件。不過，在為農服務政策力度加大的情況下，該公司與科技廳開展了為科技企業擔保的“科技?！睒I務，目前此類業務異軍突起，發展迅速。同時，該公司準備在取得河南省農業廳政策支持情況下回歸農業本位，進一步加大農業項目開發力度。

（三）畜牧擔保

此公司是目前運轉相對規范的擔保公司，由省畜牧局派任董事長，省財政廳派任監事長但不參與經營。股東由省畜牧局、省財政廳及部分畜牧企業組成，企業股東不參與生產經營。該公司的經營思路：一是圍繞畜牧產業做規劃，與河南省畜牧產業規劃優先支持的順序一致，即按奶牛、肉牛、生豬、肉羊、家禽的順序進行支持；二是明確業務邊界，即只做某產業鏈的某一環節，從而減少風險，目前經營較為規范。據了解，畜牧擔保愿意在滿足2個條件的情況下加入河南省農業信貸擔保公司。

（四）糧食擔保

該公司注冊資金5億，實力較強。但據了解，公司項目整體把控能力尚需提高，貸后管理也需要加強，由于以農產品流通企業為主要服務對象，效益較好但風險亦較大，從目前情況看，該公司尚存在項目開發能力、風險控制能力、從業人員素質函待提高等問題。

（五）縣級涉農擔保公司

部分縣（市）成立了政府出資或控股的涉農擔保公司，但是人員數量一般較少，縣級組建的多為3～5人，公司化運作特征不明顯，服務對象局限于本級政府轄內企業，經營成果與公司成員聯系度低，業務開展缺少積極性，主要依靠從業人員的黨性觀念和責任心。以河南省農發行為例，與該行有業務關系的有政府背景的擔保公司實際擔保業務量很小，還有部分機構與農發行簽訂合作協議后一直未開辦合作擔保業務。當然，也有獨樹一幟的，如永城市金財投資發展公司，與國開行河南省分行合作，從2008年起，市財政每年注入500萬，到目前共計3 000萬資本金，運行 7年多來未出現一筆壞呆賬，由于管理規范，國開行累計為其發放貸款逾20億元，遠超國家規定額度，成為財政部、農業部、國開行總行開展金融支農工作的一個典型案例。

（六）民營涉農擔保公司

這些公司經營積極性較高，從業人員一般比政府支持的機構多一些，而且有專職的營銷人員。從業人員待遇與經營成果直接掛鉤，促進了涉農擔保業務量快速上升。而且擔保業務范圍較廣，對涉農一、二、三產業均有支持，不局限某一子行業或某一產業環節，只要擔保條件基本可靠就積極擔保。但大多數民營機構注冊資本金較少，資金積累不足，因此代償能力較弱，一旦出現幾筆代償問題，就立刻導致經營難以為繼，甚至關門倒閉。商丘弘鑫擔保公司與國開行合作開展涉農業務，由于一筆300萬的不良貸款引發連鎖發應，導致公司難以為繼；而同為民營的南陽信達擔保公司則由于管理規范，到目前未出現一筆不良貸款，國開行已大幅調高其信用等級，該公司已準備定位為專注農業的民營擔保公司。

二、涉農擔保機構合作中存在的問題

近年來，河南省涉農擔保公司雖然圍繞服務新農村經營主體不斷開拓擔保業務，為現代農業發展作出了積極貢獻。但在實際工作過程中，由于市場環境、金融環境、信用環境、法律法規體系等的限制，使涉農擔保機構的市場風險和信用風險等運營風險不斷加大，擔保效率和擔保效果難以充分實現。突出表現在：

（一）偏離主業

由于涉農項目存在自然風險和市場風險的雙重風險，擔保公司為實現利益最大化或為了避免國有資本流失和私營資金損失，本能地選擇低風險、低成本的擔保項目，甚至兼做投融資咨詢、風險投資、法律咨詢等非擔保業務以維持其贏利經營。即使做農業項目，也是優先選擇農產品物流等具有較高擔保效率和回報率的項目，對農業生產等領域積極性不高。

（二）條塊分割

以省直涉農擔保公司為例，即有農開、匯財、畜牧、糧食4家公司，產生了條塊分割，擔保市場的集中程度較低，嚴重地浪費了社會資源，違背了融資擔保行業的發展規律。省以下涉農擔保公司又存在資本總量低、運營規模小、信用層級低等情況，使其融資擔保業務的增信效力差，難以形成融資擔保機構與銀行的有序業務往來。

（三）壞賬上升

受經濟下行壓力的影響，部分涉農企業尤其是近兩年社會工商資本進入農業的項目，普遍經營困難，加之商業銀行壓貸，第一還款資金來源枯竭，企業在尋求融資性擔保公司時處于弱勢方，極易被擔保機構收取高額擔保費用，導致企業財務費用增加，加大企業風險壓力，反過來也使涉農擔保公司自身形成潛在風險。

（四）代償能力下降

以與省農發行合作的涉農擔保公司為例，2015年以來集中出現了擔保貸款未代償問題。截至目前，與農發行有合作資格的10家涉農擔保機構應代償責任迅速攀升，且大部分未履行代償責任，涉及涉農貸款企業約20家。該行已對此建立了監測制度，實行跟蹤消號管理。

此外，河南省涉農擔保機構還存在諸多缺陷：員工素質偏低、待遇不高等問題難以吸引優秀人才；風險管理能力較差，被相當數量僵尸企業綁架；對客戶信用評級標準規范性較差，未能建立有效實用的大數據系統；反擔保措施變現難度較大，追償無力，手段單一；風險準備金補充渠道不順暢等。

三、建議

（一）整合涉農擔保資源，構建擔保網絡體系

根據國務院《關于金融服務“三農”發展的若干意見》明確的“鼓勵組建政府出資為主、重點開展涉農擔保業務的縣域融資性擔保機構或擔保基金，支持其他融資性擔保機構為農業生產經營主體提供融資擔保服務”的要求和財政部、農業部、銀監會聯合文件要求，啟動河南省農業信貸擔保公司籌建工作，采取有效措施加快體系構建，盡快形成縱向到底、橫向到邊、覆蓋全省的政策性涉農擔保網絡。建議對于內控制度完善、經營業績較好、債權債務清晰的國有或民營擔保公司，也可考慮參股、控股、收購等多種方式合作經營。同時，著眼長遠發展，建議考慮適時將扶貧、農業基金等涉農資金進行整合，形成中原農業綜合融資平臺并考慮上市。

（二）明確擔保經營理念，形成企業特色文化

1.明確主業邊界。農業信貸擔保公司資本金來自于糧食綜合補貼，應嚴格按兩部委文件“專注農業”的要求，服務河南糧食生產和農業轉型升級，讓政策性金融的陽光真正照耀到新型農村經營主體身上。

2.有機結合政策。主要是圍繞河南省農業發展思路的“百千萬工程、農業產業集群工程、都市型農業工程”等三大工程和“十三五”規劃，圍繞構建現代農業產業體系、生產體系、經營體系，推動糧經飼統籌、種養加一體、農林牧漁結合、一二三產業融合發展，將信貸資源與政策資源有機結合，使公司客戶在得到信貸支持的同時得到政策支持，使其增加實力的同時降低公司潛在風險。

3.注重規劃先行。建議成立類似各家銀行總行的規劃部，對農業各行業進行風險研究和預警，避免出現系統性風險。同時圍繞加強涉農客戶的信用建設和解決信息不對稱兩大核心任務，對客戶實施星級評定，加強與全省農業各行業協會的協調溝通。

4.突出政策屬性。農業信貸擔保公司作為政策性擔保公司，應主要與國家開發銀行、農業發展銀行等政策性銀行合作，與各級政府尤其是縣級政府合作，從而既能爭取到最優惠的利率，降低客戶財務成本，還可以出現風險情況下依靠政府幫助追償，從而降低損失率，實現社會責任共擔。

5.優化信用結構。如圍繞農業產業集群做龍頭企業擔保的產業鏈金融，既可有效降低擔保風險，還可促進產業集群內生產要素的集聚與流動，助其做大做強；或者與政策性銀行合作批量開發中小涉農項目，前期可在信用環境較好的縣開展試點，對同一縣域同一產業的項目批量做，可將千差萬別的農業項目盡可能標準化處理，這樣既可有效降低由于信息不對稱產生的風險，也能大幅提高擔保效率；同時，也可考慮在條件具備的縣域開展農業“兩權”（宅基地、土地承包經營權）抵押試點。這些創新的方式方法容易在國內同業中形成河南擔保特色。

6.積極選聘人才?，F在面向社會不難招聘擔保人才，難的是招到既懂農業又懂金融的專業骨干?？刹扇∩鐣衅概c校園招聘相結合的方式，既招聘“來了就能用”的骨干，也招一些受過系統經濟類訓練的畢業生，形成人才梯次搭配，確保公司可持續發展的人才供給。

（三）營造良好擔保環境，促進實現良性發展

農業擔保作為政策性業務，需要政府、正規金融機構、涉農企業共同為其作用發揮營造必要的環境。

1.穩定農業擔保公司的資金來源，確保可持續發展。農業企業的生產運營面對著自然風險和市場風險雙重威脅，擔保項目的預期收益和預期風險的不確定性很強，考慮到公司業務具有較強的政策屬性，在出現通過追償仍存在資金缺口時，應積極爭取政府直接補貼等政策性資金以彌補擔保機構的資金損失。由政府每年通過擔保資金預算、財政專項資金、損失補償資金等直接資金補充以及稅收優惠、政策扶持等間接性資金補充來確保政策性涉農擔保機構的可持續發展，也是美國、日本、韓國等涉農擔保先進國家和浙江、江蘇、黑龍江等先進省份的通行做法。

2.建立合理有效的擔保風險共擔機制，與合作銀行之間建立健康、有序和穩固的關系是河南農業擔保業務效率開展的基礎。建議抓住經濟下行期銀行信貸風險加大、與政策性擔保公司合作意愿較強烈的有利時機，建立與國開行、農發行、郵儲銀行等合作金融機構及地方政府、中原農險等的風險共擔機制，這樣既能充分發揮合作銀行的風險分析技術優勢和貸款風險審查優勢，促進銀行積極履行貸款監督管理和貸款追償義務，防止其不負責地向農業擔保公司推薦項目，還可通過與中原農險合作提高借款主體的抗風險能力，在一定程度上分散出現不良時省農業擔保公司的風險敞口。

3.建立健全規范的內控機制。從調查的情況看，河南省涉農擔保機構的組織結構、內部監控、財務管理和風險管理較不規范，其審核并承擔的擔保業務的增信程度較差，在與銀行的融資擔保業務往來中可能因信息不對稱而出現逆選擇或道德危機，使其融資擔保服務的操作風險激增。

因此，應考慮借鑒國內外涉農政策性擔保機構的組織架構、風險管理、監管體系的基礎上，結合河南實際不斷優化農業信貸擔保公司的組織框架和管理制度，不斷增強內部監管力度，不斷提升員工素質，不斷完善風險分散和風險共擔機制，進而實現涉農擔保制度的良性運行和擔保機構的順利運營。