大數據在財政預算監(jiān)管工作中的運用與思考

●陳周

大數據在財政預算監(jiān)管工作中的運用與思考

●陳周

大數據浪潮已經對我國政治、經濟、民生、文化產生了重大的影響。數據是財政工作的基礎，本文論述了運用大數據技術開展新常態(tài)下財政預算監(jiān)管工作的重要意義，探討了財政預算監(jiān)管中數據分析和應用，提出了運用大數據技術開展財政預算監(jiān)管工作的配套政策。

大數據 預算 監(jiān)管

大數據浪潮已經對我國政治、經濟、民生、文化產生了重大的影響。2015年9月，國務院發(fā)布了《促進大數據發(fā)展行動綱要》，旨在大力促進中國數據技術的發(fā)展；當年10月，十八屆五中全會通過的“十三五”規(guī)劃，提出要“實施國家大數據戰(zhàn)略”；在2016年全國兩會上，李克強總理提出大力推進“互聯(lián)網＋政務服務”。數據是財政工作的基礎，財政部高度重視大數據的應用和研究。樓繼偉部長要求，建立收入預測模型，加強收入預測和預算執(zhí)行分析，科學分析新常態(tài)下財政領域的趨勢性變化，發(fā)揮好財政在適應和引領新常態(tài)中的作用。本文從財政預算監(jiān)管角度探討大數據構建與應用，以期為實際工作提供指導。

一、財政預算監(jiān)管需要大數據

大數據技術是一種基于利用高效的數據分析挖掘技術手段，對歷史數據進行多角度、多層次、動態(tài)、高效的統(tǒng)計分析，從而為預測、判斷、決策提供支持的技術。這種技術自20世紀90年代開始被應用于科技、商業(yè)、經濟及公共管理等其他各個領域中，不斷創(chuàng)新管理模式，有效地降低了管理成本，提升了管理水平。大數據在財政預算監(jiān)管中的運用前景廣闊，意義重大。

（一）大數據將進一步推進財政治理現代化

十八屆三中全會以來，我國積極推進國家治理體系和治理能力現代化，重點推進簡政放權，放管結合。2016年5月9日，李克強總理在全國推進簡政放權放管結合優(yōu)化服務改革電視電話會議上指出：“目前我國信息數據資源80%以上掌握在各級政府部門手里，‘深藏閨中’是極大浪費。”可見，信息數據對于國家治理體系現代化建設有重要的作用。大數據為加強財政預算監(jiān)管提供了必要的技術支持，各類海量數據是財政管理科學決策的重要底層數據信息，如果能將這種數據蘊含的信息挖掘出來，對進一步推進財政治理現代化具有重要作用。

（二）大數據將進一步促進新《預算法》落實

我國經濟發(fā)展進入了增長速度放緩，發(fā)展方式和發(fā)展動力轉變，經濟結構深度調整的新常態(tài)。2014年修訂的《預算法》提出要建立健全“全面規(guī)范、公開透明”的預算制度。現代財政制度是國家治理體系現代化的重要基礎，加強大數據在財政預算監(jiān)管中的運用，有利于貫徹十八屆三中全會“完善立法、明確事權、改革稅制、穩(wěn)定稅負、透明預算、提高效率，建立現代財政制度”的要求，為進一步貫徹落實新《預算法》打下扎實的基礎。

（三）大數據將進一步提升財政預算監(jiān)管成效

2014年11月，財政部印發(fā)了《關于專員辦加強財政預算監(jiān)管工作的通知》（財預〔2014〕352號）（以下簡稱《通知》），要求專員辦嵌入預算編制、預算執(zhí)行、決算管理等財政主體業(yè)務，實現由以檢查業(yè)務為主向預算管理為主轉變、以事后檢查稽核為主向事前事中監(jiān)控為主轉變，提高中央財政管理的科學性和有效性。2016年4月，財政部印發(fā)了《關于專員辦進一步加強財政預算監(jiān)管工作的意見》（財預〔2016〕38號）（以下簡稱《意見》），要求進一步將專員辦業(yè)務嵌入預算管理工作做深做實，見實效并機制化。運用大數據開展財政預算監(jiān)管大有可為，而且勢在必行。

1、對加強預算編制監(jiān)管有重要意義。《意見》指出，“建立完善基礎數據庫，全面審核基礎數據，督促建立完成項目庫……提升預算編制的科學性。”在預算編制的監(jiān)管中，數據是核心和關鍵，運用大數據技術開展預算編制監(jiān)管，對于創(chuàng)新監(jiān)管方式，提高監(jiān)管成效有著積極的作用。

2、對加強預算執(zhí)行監(jiān)管有重要的意義。《意見》指出，“對屬地中央預算單位預算執(zhí)行全面監(jiān)控……提升預算執(zhí)行時效性、規(guī)范性、安全性……對地方財政部門分配、下達、落實和使用中央轉移支付情況進行全面監(jiān)控。”專員辦作為財政部在地方的延伸，具備貼近基層、就地就近監(jiān)管的優(yōu)勢，將大數據技術運用在預算執(zhí)行工作中，從中識別和抽取隱含的信息，為完善預算執(zhí)行管理提供量化衡量標準，通過數據改善管理、提高決策的科學性，必將提升財政預算監(jiān)管水平，使預算資金的運行更加有效率、財政決策更加科學。

3、對加強預算績效管理有重要的意義。《意見》指出，“全面推進預算績效管理，加強績效目標審核，實施績效監(jiān)控，開展績效評價。”預算績效評價是對政府開展預算活動的有效性進行分析和評價，要求政府在一定的預算前提下提供更高效的公共商品和服務。通過大數據，可以對各地項目數據進行系統(tǒng)分析、綜合比對，從而更好地開展績效評價和監(jiān)督工作。

4、對專員辦發(fā)揮就地監(jiān)管和政策研究作用有重要的意義。《意見》指出，“充分發(fā)揮專員辦就地監(jiān)管和政策研究作用……全面掌握地方收入狀況、支出結構等信息，及時發(fā)現和反映地方財政運行中苗頭性、趨勢性問題……參與中央重大財稅體制改革……對政策實施效果進行評估。”新常態(tài)下，經濟增長速度放緩，經濟發(fā)展方式和發(fā)展動力轉變，在新《預算法》下，更需要加強對預算收入的監(jiān)督與預測。運用大數據技術建立收入預測模型，對于貫徹新《預算法》，加強財稅政策研究有著重要的意義。

二、財政預算監(jiān)管中數據分析和應用探索

近年來，專員辦在財政收入監(jiān)管、中央基層預算單位綜合財政監(jiān)管中對非現場監(jiān)管工作作了一些探索，但運用數據分析方法開展分析和預測工作比較粗淺，只是采用歷史數據作一些簡單的線性分析，動態(tài)分析較少，對預測、判斷、決策提供的支持不夠，難以滿足預算事前、事中監(jiān)管的需要。同時，現有各個財政管理信息系統(tǒng)數據往往缺少統(tǒng)一的口徑，不具可比性和協(xié)同性，給將來的數據分析工作也帶來困難。

（一）項目預算編制審核數據分析

項目預算審核是專員辦開展中央預算單位預算審核的一項重要工作。由于中央預算單位數量多、分布廣、數據繁多，其審核難度較大。在此過程中采用ABC分類法開展項目支出預算編制審核具有重要作用。通過對各地預算單位建立重點項目數據庫，繪制重點項目ABC分析圖，按項目預算金額大小進行科學分類，再與上下年度預決算數據進行比對，既確保了審核質量，又提高了審核效率。

（二）預算執(zhí)行監(jiān)管進度數據分析

運用進度分析對中央基層預算單位預算執(zhí)行進度開展監(jiān)管。每半年、三季度、全年采集各基層預算單位總體執(zhí)行率、基本支出執(zhí)行率、項目支出執(zhí)行率和“三公”經費執(zhí)行率的相關數據，通過與序時進度、歷年同期進度等進行比對，分析各預算單位預算執(zhí)行中存在的問題。對各基層預算單位預算執(zhí)行進度情況和預算執(zhí)行中存在的問題進行通報，提高各基層預算單位對加快預算執(zhí)行進度的認識。

（三）國庫直接支付審核數據分析

對國庫直接支付審核工作的數據分析，一是主要通過對比歷年審核筆數、審核戶次的增減情況，掌握歷年支付審核工作情況，分析審核工作量的變化；二是通過對比歷年審核剔除率的變化，分析審核管理情況；三是通過對比歷年審核資金量的變化，反映國庫直接支付工作的整體推進情況。通過分析，反映了國庫直接支付執(zhí)行中存在的問題，提出工作建議。

（四）就地監(jiān)管和政策研究數據分析

1、對當地中央財政收入規(guī)模與結構分析。采用線性分析方法，對當地中央財政收入規(guī)模和結構變化進行預測和分析。將當年各項稅收及非稅收入規(guī)模與上年同期數據進行對比，分析和預測收入的規(guī)模增減及結構變化。

2、財稅政策執(zhí)行分析。結合稅制改革開展了收入預算和分析調研，如開展貫徹新《企業(yè)所得稅法》對當地財政經濟影響分析。通過設定測算參數分析稅率提高、稅收優(yōu)惠政策調整、計稅標準調整等各因素對當地財政收入的影響；開展金融危機對當地稅收收入影響分析。通過對重點稅源行業(yè)、主要稅種稅收收入變化、稅收政策變化效果等數據分析，提出了稅收政策的建議；開展增值稅轉型改革對當地財政收入影響分析。測算由增值稅轉型引起的固定資產進項稅抵扣、教育費附加和城建稅減收額、企業(yè)所得稅增加額等各因素對當地財政收入的影響，提出了增值稅改革帶來的問題與對策。目前，正開展“營改增”專題調研和分析。

三、推進大數據技術應用的配套政策

《通知》要求，“將專員辦信息化建設納入財政部信息化建設進行統(tǒng)籌規(guī)劃和設計，按照一體化建設思路與原則，實現專員辦與相關業(yè)務司局信息管理系統(tǒng)的對接。推動專員辦與地方財政部門及屬地中央預算單位的信息聯(lián)網。”同時要求，“加快專員辦信息系統(tǒng)建設，盡快實現與財政部內主要業(yè)務系統(tǒng)、地方財政等部門相關信息系統(tǒng)的互聯(lián)互通，保證專員辦及時獲取監(jiān)管信息。”這將為運用大數據技術推進財政預算監(jiān)管工作奠定扎實基礎。可以著重從以下方面加以推進：

（一）采集并處理數據，筑牢數據分析基礎

1、數據收集，建立財政數據庫。收集與存儲海量規(guī)模的數據是進行數據分析的前提。因此，專員辦運用大數據技術開展預算監(jiān)管的首要任務，就是要逐步拓展數據收集渠道，采集相關數據，完善數據指標體系，充實財政數據資源。一要采集財政業(yè)務數據。要按照“專員辦與相關業(yè)務司局信息管理系統(tǒng)對接、專員辦與地方財政部門及屬地中央預算單位的信息聯(lián)網”和“盡快實現與財政部內主要業(yè)務系統(tǒng)、地方財政等部門相關信息系統(tǒng)的互聯(lián)互通”的要求，推動國庫信息系統(tǒng)、部門預算系統(tǒng)、政府采購系統(tǒng)等相關系統(tǒng)向專員辦開放端口。二要逐步采集社會經濟數據。逐步收集所在地方的經濟社會領域數據，建立與地方財政、國地稅、統(tǒng)計、人民銀行等部門的數據采集工作機制。只有數據共享和開放，才能夠運用大數據有關技術開展數據挖掘和分析。

2、數據處理，建立財政數據質量體系。數據質量是數據分析有效性和準確性的基礎，財政數據是財政業(yè)務信息的主要載體，數據缺陷會嚴重損害信息價值，影響財政決策效果。為保證財政數據準確和完整，確保數據在挖掘和分析的各個環(huán)節(jié)不失真，必須建立財政數據質量管理體系：一要建立財政數據結構體系，規(guī)范財政數據內容；二要建立財政數據質量管理體系，采用分組技術、對比分析技術、模型技術等多種數據質量控制技術，建立數據質量管理流程。

（二）引進和培養(yǎng)人才，提供方法技術保障

應用大數據技術開展財政預算管理工作要求相關人員一方面，要熟悉財政業(yè)務，具備財政和預算管理的知識和經驗；另一方面，要熟悉數學和統(tǒng)計學知識，對數據管理有較深刻的認識，了解數據挖掘技術，有能力以綜合的視角制定切實可行的挖掘與分析方案。專業(yè)人才的培養(yǎng)則是一項長期、系統(tǒng)的工作。今后在財政預算管理中運用大數據技術時，應引進一批數據分析相關專業(yè)的人才，進行復雜目標和不確定目標的挖掘方案設計及具體數據挖掘應用工作。同時對專員辦各業(yè)務崗位工作人員進行數據分析應用培訓，使他們能夠使用簡單的數據工具解決簡單問題，或是能夠根據監(jiān)管工作需要準確提出數據挖掘需求。此外，鑒于數據分析起點高、技術新的特點，數據分析應用方案應由技術專家來完成，可加強與有關院校和研究機構的合作。

（三）開展數據挖掘分析試點，構建預算監(jiān)管系統(tǒng)

運用大數據挖掘技術開展預算監(jiān)管工作，目前還處于起步探索階段，人才和技術力量薄弱，經驗也十分有限。在運用大數據進行數據挖掘與分析時要選擇恰當的方法，有必要組織相關人員開展課題研究，選擇一些數據量大、數據質量高的專項課題開展數據挖掘與分析試點，不斷總結階段性成果，并在專員辦范圍內加以推廣，使大數據技術逐步成為專員辦開展預算監(jiān)管工作的基礎，構建基于大數據技術的專員辦預算監(jiān)管系統(tǒng)。

大數據是大勢所趨。隨著財政預算監(jiān)管工作的加強和財政信息化建設的推進，結合財政改革和預算管理開展大數據分析，必將助推國家治理體系和治理能力現代化，進一步提高財政預算管理的科學性和有效性，在深化財稅體制改革中發(fā)揮重要的作用。■

（作者單位：財政部駐深圳專員辦）

1.涂子沛.2012.大數據[M].廣西師范大學出版社。

2.肯尼思·庫克耶.2013.大數據時代：生活、工作與思維的大變革[M].浙江人民出版社。

3.財政部國庫司.2013.大數據時代：推開財政數據挖掘之門[M].經濟科學出版社。

4.陳周.2014.大數據時代財政監(jiān)督和專員辦工作轉型的思考[J].財政監(jiān)督，5。

5.朱彥、陳周、邱先薈.2016.ABC分類法在項目支出預算審核中的應用[J].預算管理與會計，1。

（本欄目責任編輯：尹情）