基于透明、效率的政府預(yù)算制度與國(guó)家治理研究

■//何 宏

基于透明、效率的政府預(yù)算制度與國(guó)家治理研究

■//何 宏

財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，政府預(yù)算制度是現(xiàn)代財(cái)政制度的重要組成部分，具有規(guī)范和約束政府行為的作用，是國(guó)家治理的核心。本文研究影響政府預(yù)算制度透明與效率的制度障礙，從權(quán)力分解和制度制衡入手，對(duì)預(yù)算權(quán)力進(jìn)行制衡，破解現(xiàn)行預(yù)算制度編制、執(zhí)行、調(diào)整、監(jiān)督、績(jī)效的閉環(huán)，替代以更加科學(xué)合理的制度安排，讓公開透明、法治效率成為現(xiàn)實(shí)，以完善和改進(jìn)政府預(yù)算制度，為提升國(guó)家治理能力提供制度保障。

透明 效率 預(yù)算制度 國(guó)家治理

黨的十八屆三中全會(huì)《決定》提出“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，這一定位突顯了財(cái)政從社會(huì)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)要素到國(guó)家治理的職能飛躍，“全面構(gòu)建匹配現(xiàn)代國(guó)家治理的財(cái)政運(yùn)行新格局，是當(dāng)前深化財(cái)稅體制改革的第一要?jiǎng)?wù)。”

為提升國(guó)家治理能力，《決定》部署建立適應(yīng)國(guó)家治理要求的現(xiàn)代財(cái)政制度，財(cái)政部樓繼偉部長(zhǎng)從三個(gè)方面概括了現(xiàn)代財(cái)政制度的主要內(nèi)容：“一是改進(jìn)預(yù)算管理制度，建立全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算管理體制。二是完善稅收制度。三是建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。”從地方財(cái)政的視角出發(fā)，建設(shè)現(xiàn)代財(cái)政制度的三項(xiàng)要?jiǎng)?wù)，完善稅制和政府間事權(quán)關(guān)系的管轄決定權(quán)在中央，地方只須配合做好改革工作，唯一可做的工作就是改進(jìn)完善預(yù)算管理制度。因此本文的立論僅限于建立全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算管理體制。

一、政府預(yù)算制度是國(guó)家治理的核心

國(guó)家治理的主體是政府，財(cái)政是政府履行職能的物質(zhì)基礎(chǔ)。政府預(yù)算制度的現(xiàn)代化與國(guó)家治理的現(xiàn)代化密切相關(guān)。只有科學(xué)構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度，才能有效完善國(guó)家治理體系并提升治理能力。

（一）科學(xué)的政府預(yù)算有益于提高國(guó)家治理能力

政府存在的合理性，在于提供因“市場(chǎng)失靈”而無法提供的公共產(chǎn)品，但囿于我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制脫胎于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，故我國(guó)政府不僅提供公共產(chǎn)品，也提供私人產(chǎn)品。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化，政府與市場(chǎng)的界限越來越明晰，公共產(chǎn)品的比重日趨提高，尤其是1994年的“分稅制”改革、2000年的部門預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中支付、政府采購(gòu)等財(cái)稅體制改革，牽引出各個(gè)領(lǐng)域的改革發(fā)展，從而為政府職能轉(zhuǎn)變從全能政府向服務(wù)型和管理型轉(zhuǎn)變創(chuàng)造了條件。

政府預(yù)算制度居于財(cái)政體制的核心位置，它直接關(guān)系政府職能的履行，關(guān)乎公共利益和全社會(huì)的福祉。政府預(yù)算是政治民主化的產(chǎn)物，最早源于1640年的英國(guó)資產(chǎn)階級(jí)革命，主要目的是約束國(guó)王和王室的權(quán)力。而現(xiàn)代預(yù)算制度的作用在于限制政府活動(dòng)的規(guī)模和行為，鑒于國(guó)家治理的主體是政府，政府預(yù)算制度的優(yōu)劣直接關(guān)系國(guó)家治理能力的提升。“在所有國(guó)家治理活動(dòng)所涉及的政府職能中，由于所有政府活動(dòng)均要以財(cái)政資金的及時(shí)、足額到位為前提條件，所以，只有財(cái)政職能可以覆蓋所有政府職能，并由此影響經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明等所有領(lǐng)域。由此可見，財(cái)政是一項(xiàng)最具綜合性的基本政府職能。在所有國(guó)家治理體系所涉及的制度安排中，由于國(guó)家治理體系格局的任何變化均要伴之以財(cái)稅體制的同步變化，所以，只有財(cái)稅體制的觸角可以伸展至國(guó)家治理體系的方方面面。由此可見，財(cái)政是一項(xiàng)最具基礎(chǔ)性的基本制度安排。在所有國(guó)家治理事務(wù)所涉及的利益關(guān)系中，由于所有公共事務(wù)均要最終落實(shí)到政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)、中央與地方等關(guān)系的調(diào)整上，通過財(cái)政收入的繳納、財(cái)政支出的撥付以及財(cái)政資金的調(diào)動(dòng)所形成的財(cái)政關(guān)系實(shí)際上構(gòu)成了這些利益關(guān)系的基本方面，所以，只有財(cái)政關(guān)系可以承載并牽動(dòng)公共事務(wù)線索上的各方面關(guān)系。”

圍繞政府收支所形成的一系列財(cái)政制度安排，決定著國(guó)家治理體系的運(yùn)行狀況和國(guó)家治理的實(shí)現(xiàn)水平。現(xiàn)代國(guó)家治理體系的諸要素中，財(cái)政是其中最重要的要素。國(guó)家治理的實(shí)現(xiàn)途徑，無非基于兩個(gè)層面：事權(quán)與財(cái)權(quán)的界定和支出責(zé)任與財(cái)力的配置。只有科學(xué)合理的預(yù)算制度，才能保障國(guó)家治理的順暢運(yùn)行。財(cái)稅體制改革作為全面深化改革的重要支柱，天然地成為提升國(guó)家治理能力的重要支柱。

（二）政府預(yù)算改革要匹配國(guó)家治理的要求

國(guó)家治理的終極目標(biāo)是促進(jìn)社會(huì)公平正義和國(guó)家的長(zhǎng)治久安，作為履行基礎(chǔ)和重要支柱作用的財(cái)政，主要依靠不斷增強(qiáng)的財(cái)政實(shí)力和財(cái)稅改革，為“各級(jí)政府建立財(cái)力規(guī)模與支出責(zé)任相匹配的體制奠定了制度基礎(chǔ)。”（高培勇，2016）通過調(diào)整和優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，財(cái)政支出更多地轉(zhuǎn)向保障與改善民生，推動(dòng)公共服務(wù)均等化，漸進(jìn)完成轉(zhuǎn)軌國(guó)家向現(xiàn)代國(guó)家的轉(zhuǎn)變，全面構(gòu)建匹配現(xiàn)代國(guó)家治理的財(cái)政運(yùn)行新格局，“既作為國(guó)家治理機(jī)制的重要組成部分，又促進(jìn)相關(guān)機(jī)制的形成與完善”，為促進(jìn)公平正義和國(guó)家長(zhǎng)治久安打下了基礎(chǔ)。

（三）善政良治下政府預(yù)算的效率、法治與責(zé)任

現(xiàn)代政治文明，要求主權(quán)國(guó)家將“政與治”、“政權(quán)與治權(quán)”分開行使，竭力達(dá)到“善政”與“良治”的結(jié)果。在法理上，善政的基礎(chǔ)是民主憲政，良治的基礎(chǔ)是民權(quán)法治。把“善政”落到實(shí)處的則是“行政權(quán)”，即“治權(quán)”。善政對(duì)于治權(quán)的要求，當(dāng)然就是“良治”。良治的要求，就是保障國(guó)民的生存、生活與發(fā)展的健康有序，為人的身心健康提供切實(shí)的公共保障。治權(quán)的核心，就是提供以“公平正義”為內(nèi)涵的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。

黨的十八屆三中全會(huì)《決定》指出，“到2020年，在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)上取得決定性成果”，“形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、行之有效的制度體系”。這個(gè)制度體系必然是善政良治的，是強(qiáng)調(diào)效率、法治、責(zé)任的公共服務(wù)體系。在這個(gè)體系中起基礎(chǔ)和支撐作用的政府預(yù)算制度，亦須具備效率、法治與責(zé)任，其效率來自績(jī)效考核，法治出于完善的法律法規(guī)，責(zé)任則要對(duì)制度賦予透明與制衡的內(nèi)涵。

二、政府預(yù)算制度和國(guó)家治理現(xiàn)代化的標(biāo)準(zhǔn)

“預(yù)算制度是國(guó)家政治體制重要的組成部分，建設(shè)社會(huì)主義政治文明的同時(shí)，必然要求建立起一個(gè)規(guī)范、公開、透明的預(yù)算管理制度，而深化財(cái)政制度改革的過程實(shí)際上正是政治改革的過程，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義政治文明的過程。預(yù)算制度改革是政治改革的最佳切入點(diǎn)……”。

（一）政府預(yù)算制度現(xiàn)代化的的標(biāo)準(zhǔn)

我國(guó)要實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型國(guó)家向現(xiàn)代國(guó)家的轉(zhuǎn)變，必須首先達(dá)成政府預(yù)算制度的現(xiàn)代化，繼而依據(jù)預(yù)算制度約束規(guī)范作用的發(fā)揮，轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的現(xiàn)代化。預(yù)算制度現(xiàn)代化主要包括預(yù)算內(nèi)容的完整性、預(yù)算編制的科學(xué)性、預(yù)算執(zhí)行的規(guī)范性、預(yù)算監(jiān)督的嚴(yán)肅性和預(yù)算活動(dòng)的公開性五個(gè)方面。

涵蓋一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算所有收支內(nèi)容的政府預(yù)算是謂完整。科學(xué)編制預(yù)算必須保證預(yù)算的計(jì)劃性、嚴(yán)肅性、標(biāo)準(zhǔn)性、平衡性、功能性、節(jié)約性和細(xì)化性。預(yù)算監(jiān)督的嚴(yán)肅性體現(xiàn)在要以《憲法》、《預(yù)算法》為準(zhǔn)繩，以體現(xiàn)人大監(jiān)督為主體，以真實(shí)、完整、獨(dú)立、銜接、細(xì)化和年初預(yù)算的到位率為內(nèi)容，以預(yù)算調(diào)整的程序性、預(yù)算征收的依法性和預(yù)算支出的實(shí)效性為重點(diǎn)，以公開透明、績(jī)效考核為目標(biāo)，輔以責(zé)任追究，確保預(yù)算監(jiān)督的實(shí)效。《預(yù)算法》明確規(guī)定預(yù)算信息公開，以保障公民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

（二）國(guó)家治理現(xiàn)代化的標(biāo)準(zhǔn)

中央編譯局副局長(zhǎng)、著名學(xué)者俞可平教授對(duì)國(guó)家治理現(xiàn)代化有很好的詮釋，“衡量一個(gè)國(guó)家的治理體系是否現(xiàn)代化，至少有五個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。其一是公共權(quán)力運(yùn)行的制度化和規(guī)范化，它要求政府治理、市場(chǎng)治理和社會(huì)治理有完善的制度安排和規(guī)范的公共秩序。其二是民主化，即公共治理和制度安排都必須保障主權(quán)在民或人民當(dāng)家作主，所有公共政策要從根本上體現(xiàn)人民的意志和人民的主體地位。其三是法治，即憲法和法律成為公共治理的最高權(quán)威，在法律面前人人平等，不允許任何組織和個(gè)人有超越法律的權(quán)力。其四是效率，即國(guó)家治理體系應(yīng)當(dāng)有效維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和社會(huì)秩序，有利于提高行政效率和經(jīng)濟(jì)效益。其五是協(xié)調(diào)，現(xiàn)代國(guó)家治理體系是一個(gè)有機(jī)的制度系統(tǒng)，從中央到地方各個(gè)層級(jí)，從政府治理到社會(huì)治理，各種制度安排作為一個(gè)統(tǒng)一的整體相互協(xié)調(diào)，密不可分。”

三、現(xiàn)行政府預(yù)算制度的缺陷

（一）現(xiàn)代政府預(yù)算制度建設(shè)的三個(gè)理論問題

1.政治決策中的X-效率，也稱作X-無效率，即公共部門的無效率或低效率。“X-效率，這是從供給方面來考慮的。不顧公共部門是否生產(chǎn)最佳水平和組合的公共服務(wù)，而考慮這些服務(wù)是否以最低成本生產(chǎn)，公共部門的就業(yè)水平是否太高，是否采用了最好的方法和最有效的技術(shù)。如果沒有，可以說制度中存在著X-無效率。換言之，公共部門不在有效區(qū)域內(nèi)運(yùn)作。”

在地方政府尤其是貧困省份的預(yù)算制度安排中，無論是“GDP論”，還是官員個(gè)人的政治追求，都主要著力于爭(zhēng)取更多的資金，以滿足無止境的公共部門擴(kuò)張需求，而并不在意通過優(yōu)化資源配置提供優(yōu)質(zhì)公共產(chǎn)品的問題，導(dǎo)致預(yù)算制度的效率損失。為減少這種制度效率損失，X-效率理論及其公共選擇理論給我們的啟示：一是政府預(yù)算具有膨脹的趨勢(shì)，應(yīng)建立制約政府支出膨脹的機(jī)制；二是在預(yù)算權(quán)力缺乏制衡的情況下，官僚追求預(yù)算最大化，存在權(quán)力尋租的政治風(fēng)險(xiǎn)，且預(yù)算最大化將產(chǎn)生“擠出效應(yīng)”，阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

公共選擇理論對(duì)政治決策程序和規(guī)則的研究，對(duì)我國(guó)完善財(cái)政決策程序和規(guī)則有重要借鑒價(jià)值。決策的結(jié)果取決于決策程序和規(guī)則，從一定意義上說，在決策中，程序和規(guī)則更重要。我國(guó)以往的財(cái)政決策實(shí)踐中，在一定程度上存在重結(jié)果，輕程序；重人的素質(zhì)，忽視規(guī)則的問題。在財(cái)政立法中則表現(xiàn)為，重實(shí)體法，輕程序法。舉例來說，我國(guó)的國(guó)家預(yù)算決策程序和運(yùn)作程序都存在不科學(xué)、不規(guī)范的問題，預(yù)算的編制、審批、執(zhí)行、調(diào)整，到最后的決算，人為的、主觀的因素都還太多，制約了預(yù)算績(jī)效的提高。這種現(xiàn)象若要改觀，就必須加強(qiáng)對(duì)科學(xué)的財(cái)政決策程序和規(guī)則的研究。

2.“軟預(yù)算約束”理論，指政府預(yù)算無法對(duì)政府行為形成強(qiáng)有力的約束。表現(xiàn)為：政府行為失去控制（各部門工作與政府制定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃銜接松散或脫節(jié)）、財(cái)政支出失控（預(yù)決算的懸殊差異）和預(yù)算失控（法制意識(shí)不強(qiáng)，輕視預(yù)算的嚴(yán)肅性，隨意突破預(yù)算平衡）。究其原因：一是公共資金分配受“權(quán)力規(guī)則”左右，導(dǎo)致分配的不公平；二是非稅收入的存在，雖然實(shí)施了綜合財(cái)政預(yù)算，將非稅收入納入財(cái)政收支統(tǒng)一管理，但多數(shù)情況下，財(cái)政部門將各單位上繳的非稅收入做一定比例的扣除后，又返撥給單位，談不上加強(qiáng)管理；三是財(cái)政支出的“粘滯性現(xiàn)象”，即政府公共支出增長(zhǎng)時(shí)比較容易，收縮時(shí)十分困難的現(xiàn)象。項(xiàng)目支出的預(yù)算安排，由于缺乏績(jī)效、時(shí)效等制度的約束，往往一經(jīng)安排即成基數(shù)，安排容易退出難。

3.公共決策中的“排隊(duì)”理論，是由公共資源的稀缺性所引發(fā)，表現(xiàn)在預(yù)算資金的供需矛盾上。一般來說，政府支出依據(jù)兩種規(guī)則排序：一是“效率規(guī)則”，二是“權(quán)力規(guī)則”。

效率規(guī)則，一是公共資源市場(chǎng)化，將準(zhǔn)公共產(chǎn)品轉(zhuǎn)化為市場(chǎng)產(chǎn)品，通過政府購(gòu)買服務(wù)或公開競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)行選擇；二是優(yōu)選法，對(duì)公共項(xiàng)目進(jìn)行成本-收益分析，按效率高低進(jìn)行選擇。

權(quán)力規(guī)則，一是取決于少數(shù)“政治精英”，即領(lǐng)導(dǎo)的批示或要求；二是取決于領(lǐng)導(dǎo)地位高低和決策利益集團(tuán)（壟斷權(quán)力集團(tuán)）之間的利益分配。

在地方政府尤其是貧困省份，預(yù)算決策多表現(xiàn)為后者，副省級(jí)以上的“政治精英”達(dá)數(shù)十位，各管一方，每人都有自己的政治偏好和政績(jī)沖動(dòng)，雖常常以關(guān)注民生的形式提出，但多重的支出壓力匯聚于財(cái)政一身，絕非財(cái)政的預(yù)算制度所能左右。

（二）預(yù)算民主問題

我國(guó)憲政實(shí)行民主代議制，即人民代表大會(huì)制度。在這種代議制的民主制度下，預(yù)算民主有助于增加政權(quán)的合法性。數(shù)十年的改革開放，中國(guó)取得了舉世矚目的經(jīng)濟(jì)成就，但社會(huì)公平問題也日漸突出，如何通過科學(xué)合理的制度安排，讓廣大民眾分享改革成果，“如果政府能將從社會(huì)中汲取的財(cái)政收入有效率地配置到生產(chǎn)民眾需要的公共服務(wù)，真正做到‘取之于民，用之于民’，并且沒有腐敗、浪費(fèi)，那么，執(zhí)政黨的執(zhí)政能力就會(huì)得到加強(qiáng)，民眾的支持程度就會(huì)比較高，政權(quán)的合法性問題也就在很大程度上解決了。”

現(xiàn)行政府預(yù)算制度，一定程度上形成從預(yù)算到?jīng)Q算的閉環(huán)，即：預(yù)算的編制-執(zhí)行-調(diào)整-監(jiān)督-決算，完全是體內(nèi)循環(huán)，既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，又當(dāng)裁判員，難以保證公正性、公開性和效率性。資源配置在預(yù)算編制中體現(xiàn)為“權(quán)力規(guī)則”，預(yù)算監(jiān)督屬于內(nèi)部監(jiān)督，具有局限性且公正與效率難以服眾，為社會(huì)公眾所詬病。

（三）預(yù)算制度的效率問題

1.碎片化的預(yù)算政策。一是將一些重點(diǎn)支出以法律的形式固定成為法定支出，不是以事業(yè)發(fā)展的項(xiàng)目績(jī)效進(jìn)行優(yōu)選，而是法律規(guī)定預(yù)算比重，必然存在效率損失；二是制度安排的低效，如農(nóng)村低保政策，分為四類補(bǔ)助對(duì)象，前兩類對(duì)象較明確，而后兩類補(bǔ)助對(duì)象（因其他原因?qū)е碌纳罾щy），因其界定的模糊籠統(tǒng)，不僅爭(zhēng)議大，而且還引發(fā)農(nóng)村社會(huì)矛盾。政府是社會(huì)分工的產(chǎn)物，而分工是社會(huì)追求效率的結(jié)果，因此可以認(rèn)為，政府把公共事務(wù)做的好，即有效率，做不好則為低效率。中央財(cái)政每年投入一千多億巨額資金，用于糧食直補(bǔ)和農(nóng)資綜合補(bǔ)貼，但具體到農(nóng)戶頭上，戶均幾百元，政策效果有限。

2.政府職能“越位”。政府的職能是通過優(yōu)化資源配置，解決“市場(chǎng)失靈”，提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，促進(jìn)“蛋糕”做大，又通過收入分配切“蛋糕”促進(jìn)社會(huì)公平。我國(guó)前幾年的“家電下鄉(xiāng)”、“汽車摩托車下鄉(xiāng)”，混淆了政府與市場(chǎng)的界限，用財(cái)政補(bǔ)貼保護(hù)了落后產(chǎn)能，導(dǎo)致預(yù)算制度的效率損失。一定程度上，我國(guó)過剩產(chǎn)能的形成與發(fā)展，背后無不存在政府不當(dāng)干預(yù)的影子。

3.財(cái)政監(jiān)督、績(jī)效考核等工作形象意義大于實(shí)效。近幾年，財(cái)政監(jiān)督工作的組織形式超常發(fā)展，或升格建制或擴(kuò)編，貌似重視自我約束，但從制度效用角度，卻未見得較日常審計(jì)有何卓越，耗費(fèi)了更多的公帑，只是審計(jì)工作的重復(fù)，豈非是一種人財(cái)物的浪費(fèi)。所謂將權(quán)力關(guān)進(jìn)“籠子”里，做籠子的材料必須是陽光下和外部監(jiān)督，我們從來也不缺內(nèi)部的自我監(jiān)督，有效的監(jiān)督來自于外部或第三方。財(cái)政部門作為政府的職能部門，囿于職責(zé)權(quán)限、情面，考核結(jié)果難以落實(shí)獎(jiǎng)懲激勵(lì)措施等，績(jī)效考核工作流于形式，或許在層級(jí)很低的基層單位能夠取得一些成效，就財(cái)政系統(tǒng)而言，其形象意義大于實(shí)效。

績(jī)效考核，旨在對(duì)項(xiàng)目支出的預(yù)算決策優(yōu)選，在于項(xiàng)目執(zhí)行結(jié)果的有效激勵(lì)或無效退出，在于以最小的投入取得最大的公共利益。而現(xiàn)行項(xiàng)目支出的缺陷，一是預(yù)算制度缺乏責(zé)權(quán)利的制衡機(jī)制，預(yù)算決策取決于高階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的政治偏好和權(quán)力壟斷機(jī)關(guān)的支出需求，難以保障公共資源的優(yōu)化配置，導(dǎo)致制度的效率損失；二是項(xiàng)目或?qū)ｍ?xiàng)資金安排沒有時(shí)效性，一經(jīng)安排即列入基數(shù)，無以績(jī)效評(píng)價(jià)為基礎(chǔ)的取舍；三是現(xiàn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，只是以預(yù)算執(zhí)行結(jié)果為目標(biāo)的考核，即使結(jié)果無效或低效，作為績(jī)效評(píng)價(jià)主體的財(cái)政部門，亦無力或無權(quán)進(jìn)行獎(jiǎng)懲激勵(lì)。

4.缺乏完善的支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系和項(xiàng)目?jī)?yōu)選的評(píng)估體系。“三公”經(jīng)費(fèi)是政府基本支出的重要組成部分，若將科學(xué)合理的人均支出定額對(duì)社會(huì)公開，輔之以黨和國(guó)家的法律法規(guī)予以制度約束，實(shí)無年年強(qiáng)調(diào)壓減“三公”經(jīng)費(fèi)的必要。政府預(yù)算實(shí)質(zhì)就是政府公共活動(dòng)的年度收支計(jì)劃，就支出而言，簡(jiǎn)單劃分即基本支出預(yù)算和項(xiàng)目支出預(yù)算，科學(xué)合理并隨物價(jià)等因素不斷調(diào)整的定額體系，對(duì)于加強(qiáng)基本支出預(yù)算管理，具有十分重要的意義。項(xiàng)目支出預(yù)算，一是應(yīng)依據(jù)預(yù)算定額審議核定。二是要通過成本-收益分析等科學(xué)方法進(jìn)行優(yōu)選排序。而現(xiàn)行預(yù)算管理，項(xiàng)目支出的安排無需上述選擇程序，或是由領(lǐng)導(dǎo)“拍腦袋”攔腰砍一半，或是領(lǐng)導(dǎo)批示審核確定。專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)審核本是一項(xiàng)綜合運(yùn)用政策與定額的技術(shù)活，而隨著我國(guó)各級(jí)政府財(cái)政實(shí)力的不斷增強(qiáng)，似乎審核的程序也可忽略，領(lǐng)導(dǎo)往往要求比照同類或其他省區(qū)的情況予以安排。

四、因應(yīng)提升國(guó)家治理的預(yù)算制度改革設(shè)想

“國(guó)家治理是一個(gè)結(jié)構(gòu)性的動(dòng)態(tài)均衡調(diào)試過程。必須首先保障國(guó)家治理結(jié)構(gòu)的相對(duì)穩(wěn)定和防止制度性崩潰。同時(shí)對(duì)國(guó)家治理體系中不能適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)變化的部分進(jìn)行改革和調(diào)試。在保障國(guó)家治理結(jié)構(gòu)基本穩(wěn)定和改革國(guó)家治理體系不相適應(yīng)的部分之間保持一種有機(jī)的均衡”。作為對(duì)國(guó)家治理提供支持的預(yù)算制度改革，亦應(yīng)在保障公共秩序和治理結(jié)構(gòu)基本穩(wěn)定的原則下進(jìn)行。

（一）政府預(yù)算制度的制衡與透明

通過變革預(yù)算制度，嘗試推進(jìn)國(guó)家治理，是有效而穩(wěn)妥的選擇。首先，要從預(yù)算民主入手，“預(yù)算民主就是指建立這樣的一種預(yù)算制度，在該制度下，政府的收支行為都是置于人民及其代議機(jī)構(gòu)的監(jiān)督之下的。這種預(yù)算制度將從外部對(duì)政府預(yù)算進(jìn)行政治控制，使得政府預(yù)算能夠?qū)崿F(xiàn)公共責(zé)任。如果人大能夠在執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)下對(duì)政府的預(yù)算進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的政治控制，那么，人大就能夠成為一種制衡政府的力量，就能在一定程度上約束政府在收入汲取過程中的掠奪性行為，減少政府支出中的浪費(fèi)與腐敗，促使政府將財(cái)政收入用之于民。此外，預(yù)算民主也有助于改進(jìn)政府的預(yù)算管理，促進(jìn)國(guó)家制度（包括預(yù)算制度）的理性化。因?yàn)椋A(yù)算民主后，政府的預(yù)算要對(duì)社會(huì)公開并被人大監(jiān)督，因此，政府就面臨著改進(jìn)預(yù)算管理的壓力。”其次，人大對(duì)政府的制衡與監(jiān)督，總體上是體制內(nèi)不同權(quán)利主體之間的互相監(jiān)督，不會(huì)動(dòng)搖國(guó)家治理結(jié)構(gòu)的基本穩(wěn)定；再次，雖然人大監(jiān)督可以對(duì)政府形成有效的制衡與監(jiān)督，但受幾個(gè)因素的制約，一是審查與批準(zhǔn)預(yù)算，應(yīng)成為人大常態(tài)化的工作，而非人代會(huì)前后幾天的短期行為。二是審議預(yù)算的專業(yè)性，讀懂、明白預(yù)算的內(nèi)容與問題，是搞好預(yù)算審議的關(guān)鍵，因而必須建設(shè)一支為人大代表審議預(yù)算服務(wù)的專業(yè)隊(duì)伍。

（二）供給側(cè)改革的財(cái)政作為

所謂供給側(cè)改革，實(shí)際就是做供給政策制度的加減法，具體到政府預(yù)算制度，就是增加預(yù)算制度中，有利于促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、提升國(guó)家治理能力、提高效率和推進(jìn)法治進(jìn)程的政策，減去無效或低效的制度安排。

盤點(diǎn)我們的預(yù)算制度，竊以為預(yù)算的績(jī)效考核，若無來自源頭的預(yù)算約束和依法治理，應(yīng)屬無效至少是低效。而財(cái)政的內(nèi)部監(jiān)督，無論從法理還是實(shí)效講，都極具局限性和效率損失。

（三）以績(jī)效考核為先導(dǎo)的政府預(yù)算審查監(jiān)督

改革的思路是：在人民代表大會(huì)的財(cái)政預(yù)算委員會(huì)下設(shè)預(yù)算審查監(jiān)督局，可設(shè)專門機(jī)構(gòu)或?qū)⒇?cái)政監(jiān)督局整體劃轉(zhuǎn)以保證專業(yè)素養(yǎng)，相當(dāng)于美國(guó)的國(guó)會(huì)預(yù)算局，專職政府預(yù)算審查與監(jiān)督職能，在此基礎(chǔ)上提交人大代表審議批準(zhǔn)，更加有的放矢和高效，既滿足《預(yù)算法》公開透明的規(guī)定，又依法實(shí)施了有效監(jiān)督。財(cái)政部門則只司預(yù)算編制與執(zhí)行職能。

1.發(fā)揮人大作用。首先，從法理上，我國(guó)政府執(zhí)政的合法性基礎(chǔ)，就是人民代表大會(huì)制度，對(duì)政府責(zé)權(quán)利的制衡與監(jiān)督，是人大的天然責(zé)任；其次，《預(yù)算法》第二十一條規(guī)定，縣級(jí)以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)審查、批準(zhǔn)、監(jiān)督本級(jí)預(yù)算的執(zhí)行情況，改變和撤銷本級(jí)政府關(guān)于預(yù)算、決算的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令，為人大行使預(yù)算審查監(jiān)督權(quán)提供法理支持；再次，人大設(shè)立預(yù)算審查、監(jiān)督專業(yè)機(jī)構(gòu)，對(duì)預(yù)算進(jìn)行常態(tài)化、專業(yè)化的審查與監(jiān)督，解決了人大代表讀懂、解析預(yù)算，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)預(yù)算的公開透明，接受社會(huì)監(jiān)督，提供了技術(shù)支持。

2.預(yù)算審議的重點(diǎn)。一部完整的政府預(yù)算，是涵蓋一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社會(huì)保險(xiǎn)基金的預(yù)算收支計(jì)劃。我們通常審議考察的，僅指支出預(yù)算的編制，主要分為基本支出和項(xiàng)目支出兩部分。

基本支出的評(píng)價(jià)。部門預(yù)算的基本支出，其主要用途是保障機(jī)關(guān)事業(yè)單位的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，包括工資福利支出、商品和勞務(wù)支出。前者依據(jù)《勞動(dòng)法》和國(guó)家有關(guān)工資福利、津貼補(bǔ)貼等規(guī)定予以安排；后者31個(gè)款級(jí)科目是開展公務(wù)活動(dòng)的開支。應(yīng)建立科學(xué)合理的支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系，并隨預(yù)算年度適時(shí)調(diào)整。考察指標(biāo)包括人均基本支出指標(biāo)，考察部門（單位）的規(guī)模變化，工資福利支出、商品和服務(wù)支出分別占基本支出的比重，反映總預(yù)算或部門“吃飯”與“做事”的比例關(guān)系。按現(xiàn)行預(yù)算執(zhí)行要求，還包括“三公”經(jīng)費(fèi)、人均數(shù)，“三公”經(jīng)費(fèi)分項(xiàng)數(shù)和分項(xiàng)人均數(shù)。

項(xiàng)目支出的評(píng)價(jià)。對(duì)重大項(xiàng)目運(yùn)用成本-收益分析進(jìn)行預(yù)算決策,就是對(duì)公共支出項(xiàng)目量化為投入與產(chǎn)出，進(jìn)行估算和衡量。將績(jī)效評(píng)價(jià)置于預(yù)算編制的源頭，公共項(xiàng)目的取舍，以《預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)體系框架》（財(cái)預(yù)[2013]53號(hào)）為標(biāo)準(zhǔn)選擇，并以績(jī)效指標(biāo)的落實(shí)與否作為監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行的標(biāo)尺，必將提高政府預(yù)算執(zhí)行效果，促進(jìn)國(guó)家治理能力提高，以體制內(nèi)極小的職能調(diào)整，實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)。

3.高效的法治實(shí)施體系。習(xí)近平總書記指出，“法制體系是國(guó)家治理體系的骨干工程。落實(shí)全會(huì)部署，必須加快形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系。”總書記的指示高屋建瓴，為完善預(yù)算制度指明了方向。盤點(diǎn)我們的法律法規(guī)不可謂不多、不全，但完備、高效、嚴(yán)密、有力的規(guī)范、實(shí)施、監(jiān)督、保障，來源于科學(xué)合理的制度安排。國(guó)家治理能力，實(shí)際是指國(guó)家的制度體系和制度的執(zhí)行能力。它山之石，可以攻玉。預(yù)算職能的微調(diào)，雖借鑒于美國(guó)的預(yù)算制度，但只要它體現(xiàn)效率，只要能夠體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)與人民的主體地位，就應(yīng)該是一個(gè)好的改進(jìn)。

程序與規(guī)則為:人大設(shè)立預(yù)算審查監(jiān)督局，專職審查、批準(zhǔn)與監(jiān)督職能，財(cái)政部門司預(yù)算編制、執(zhí)行、調(diào)整、決算職能。

【財(cái)政部門編制預(yù)算】（附預(yù)算定額、公共項(xiàng)目的核定依據(jù)，包括重大項(xiàng)目選擇依據(jù)和項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)等）→【提交人大預(yù)算局審查】（依據(jù)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)選擇公共項(xiàng)目、設(shè)定項(xiàng)目時(shí)限、主要考核指標(biāo)）→【提交人大常委會(huì)審議批準(zhǔn)】→【財(cái)政部門執(zhí)行預(yù)算】→【人大預(yù)算局依據(jù)績(jī)效考核指標(biāo)實(shí)施監(jiān)督】（監(jiān)督規(guī)范性、科學(xué)性、時(shí)效性、合規(guī)性、績(jī)效性，出具項(xiàng)目監(jiān)督審查報(bào)告，作為激勵(lì)或取消公共項(xiàng)目的依據(jù)）。

據(jù)此，通過改革可以達(dá)成人大審查預(yù)算的實(shí)效，更有效地優(yōu)化資源配置，形成從外部對(duì)政府的制衡與監(jiān)督，將政府權(quán)力關(guān)進(jìn)預(yù)算制度公開透明的籠子里，促進(jìn)國(guó)家治理能力提高，實(shí)現(xiàn)高效的法治實(shí)施體系。

[1]C.布朗、P.杰克遜〔英〕.公共部門經(jīng)濟(jì)學(xué)〔M〕.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2000.

[2]高培勇.深刻認(rèn)識(shí)財(cái)政“基礎(chǔ)和支柱說”〔N〕.人民日?qǐng)?bào)，2016-01-07.

[3]樓繼偉.建立現(xiàn)代財(cái)政制度〔N〕.人民日?qǐng)?bào)，2013-12-16.

[4]樓繼偉.樓繼偉改革論集〔M〕.北京：中國(guó)發(fā)展出版社，2008.

[5]凌聞.國(guó)家治理的理論內(nèi)涵〔N〕.福建日?qǐng)?bào)，2014-04-29.

[6]馬國(guó)賢.中國(guó)公共支出與預(yù)算政策〔M〕.上海：上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2001.

[7]馬駿.中國(guó)公共預(yù)算改革：理性化與民主化〔M〕.北京：中央編譯出版社，2005.

[8]俞可平.衡量國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的基本標(biāo)準(zhǔn)〔N〕.北京日?qǐng)?bào)，2013-12-09.

◇作者信息：甘肅省財(cái)政科學(xué)研究所

◇責(zé)任編輯：劉小梅

◇責(zé)任校對(duì)：劉小梅

F810.2

A

1004-6070（2016）11-0005-05