淺談財(cái)政扶貧專項(xiàng)資金績效審計(jì)

■/李鵬杰

淺談財(cái)政扶貧專項(xiàng)資金績效審計(jì)

■/李鵬杰

隨著政府績效審計(jì)在我國的不斷發(fā)展和深入，財(cái)政扶貧專項(xiàng)資金作為政府財(cái)政公共支出的一個(gè)重要部分，已經(jīng)越來越受到國家和審計(jì)機(jī)關(guān)的重視，加之財(cái)政扶貧專項(xiàng)資金在消除貧困，實(shí)現(xiàn)共同富裕方面的重大作用，對(duì)財(cái)政扶貧專項(xiàng)資金開展績效審計(jì)，也成為一種必然。本文以財(cái)政扶貧專項(xiàng)資金為切入點(diǎn)，分析對(duì)財(cái)政扶貧專項(xiàng)資金開展績效審計(jì)的必要性并給出了相應(yīng)建議。

財(cái)政扶貧 專項(xiàng)資金 績效審計(jì)

一、財(cái)政扶貧專項(xiàng)資金績效審計(jì)的目標(biāo)及內(nèi)容

經(jīng)濟(jì)性（economy）、效率性（efficiency）和效果性（effectiveness）一直是國際上普遍接受的績效審計(jì)三個(gè)要素，政府績效審計(jì)是指公共審計(jì)機(jī)構(gòu)和審計(jì)人員通過審計(jì)，對(duì)公共資源管理和使用的3E指標(biāo)情況進(jìn)行分析評(píng)價(jià)，并得出績效審計(jì)結(jié)論和作出審計(jì)建議。其中經(jīng)濟(jì)性指的是，在保證質(zhì)量的前提下，項(xiàng)目要以最低的投入或成本達(dá)到既定或最優(yōu)目標(biāo)，這是從支出或成本的節(jié)約方面來進(jìn)行評(píng)價(jià)；效率性是指成本和產(chǎn)出的關(guān)系，是達(dá)到最佳的投入和產(chǎn)出比例，這是從產(chǎn)出或項(xiàng)目目標(biāo)達(dá)到的對(duì)比消耗上來進(jìn)行評(píng)價(jià)；效果性指的是產(chǎn)出或者項(xiàng)目目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，實(shí)際效果是否和預(yù)期的效果一致，這是從完成情況的質(zhì)量上評(píng)價(jià)。三者是一個(gè)有機(jī)的整體，但同時(shí)，三者也絕不僅僅是簡單的算術(shù)比。經(jīng)濟(jì)性主要側(cè)重于成本和投入，注重節(jié)約支出；效率性關(guān)注成本和產(chǎn)出的關(guān)系；效杲性是對(duì)項(xiàng)目實(shí)際結(jié)果與預(yù)期結(jié)果進(jìn)行比較，關(guān)注的是實(shí)現(xiàn)程度大小。經(jīng)過幾十年來績效審計(jì)理論的不斷完善和發(fā)展，現(xiàn)在國際和國內(nèi)都有相當(dāng)部分的最高審計(jì)機(jī)構(gòu)或者專家學(xué)者認(rèn)可績效審計(jì)的新5E指標(biāo)，即經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性、環(huán)境性（environment）和公平性（equity），是在原有的3E指標(biāo)基礎(chǔ)上，加入了環(huán)境和公平的概念。環(huán)境性是指在實(shí)施項(xiàng)目或者生產(chǎn)產(chǎn)出的過程中對(duì)環(huán)境的影響程度，包括正向的改善環(huán)境和負(fù)向的破壞環(huán)境以及損耗資源特別是不可再生資源的程度；公平性是指在實(shí)施項(xiàng)目或者生產(chǎn)產(chǎn)出過程中要向所有人提供實(shí)現(xiàn)美好生活愿望的均等機(jī)會(huì)，特別是政府服務(wù)行為更是要從促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，確保每個(gè)人都有平等的機(jī)會(huì)滿足自身發(fā)展需求。

具體到財(cái)政扶貧專項(xiàng)資金，應(yīng)首先確認(rèn)專項(xiàng)資金規(guī)模，根據(jù)具體項(xiàng)目內(nèi)容確定審計(jì)目標(biāo)并在此基礎(chǔ)上查明扶貧項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的履行情況，發(fā)現(xiàn)扶貧資金使用過程中存在的問題提出針對(duì)性審計(jì)建議，確保政府扶貧政策有效執(zhí)行，提高扶貧資金使用效率。具體包括四個(gè)目標(biāo)：摸清現(xiàn)狀、揭示問題、評(píng)價(jià)效果、提出建議。

“十三五”時(shí)期是全面建成小康社會(huì)的決勝階段，隨著黨中央和國務(wù)院對(duì)民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)發(fā)展的高度重視和一大批扶貧開發(fā)項(xiàng)目的實(shí)施，為貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來了歷史機(jī)遇。國家對(duì)貧困地區(qū)發(fā)展越來越重視，政府投入的扶貧專項(xiàng)資金數(shù)額逐年上升。對(duì)扶貧專項(xiàng)資金的審計(jì)應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注其支出狀況和執(zhí)行效率，在資金流通合法合規(guī)性的基礎(chǔ)之上，開展必要的項(xiàng)目績效審計(jì)。扶貧專項(xiàng)資金績效審計(jì)重點(diǎn)有以下幾個(gè)方面：一是以脫貧為出發(fā)點(diǎn)，審計(jì)扶貧項(xiàng)目，重點(diǎn)關(guān)注扶貧資金項(xiàng)目立項(xiàng)審批情況和各級(jí)部門對(duì)扶貧項(xiàng)目的管理情況。二是以貫徹落實(shí)為重點(diǎn)，審計(jì)各部門執(zhí)行情況并作出合理科學(xué)的評(píng)價(jià)。三是以扶貧資金走向?yàn)橹骶€，梳理扶貧專項(xiàng)資金在各個(gè)環(huán)節(jié)中的使用狀況。四是以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為目標(biāo)，分析扶貧資金的使用效率。

二、財(cái)政扶貧專項(xiàng)資金績效審計(jì)過程中存在的問題

（一）對(duì)財(cái)政扶貧專項(xiàng)資金的績效審計(jì)重視程度不夠

財(cái)政扶貧專項(xiàng)資金的效率高低影響著扶貧項(xiàng)目的實(shí)施結(jié)果以及扶貧工作的成敗大局。但現(xiàn)階段一些審計(jì)部門沒有將扶貧資金績效審計(jì)工作加以重視，相應(yīng)的績效審計(jì)評(píng)價(jià)體系也沒有建立，實(shí)施效果亦不盡如人意。從近年來審計(jì)機(jī)關(guān)開展扶貧資金審計(jì)來看，更多的還是財(cái)務(wù)收支審計(jì)，而真正意義上的、完全的績效審計(jì)項(xiàng)目開展的還不夠深入，主要表現(xiàn)有：目前審計(jì)仍是以財(cái)務(wù)收支審計(jì)項(xiàng)目為主，更多關(guān)注扶貧資金收入、支出和結(jié)余情況的合法性、合規(guī)性，很少把扶貧資金績效審計(jì)作為一個(gè)獨(dú)立的審計(jì)項(xiàng)目來安排實(shí)施。盡管在常規(guī)的財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)中會(huì)涉及到績效，但其經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性、公平性和環(huán)境性的整體分析和科學(xué)評(píng)價(jià)都不夠。

（二）我國扶貧專項(xiàng)資金審計(jì)法律制度建設(shè)不夠完善

專門性扶貧資金審計(jì)法律制度是指僅調(diào)整扶貧資金審計(jì)監(jiān)督法律關(guān)系的法律規(guī)范的總和。為推動(dòng)我國扶貧開發(fā)進(jìn)程，中共中央、國務(wù)院制定發(fā)布了《農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020）》（以下簡稱《綱要》），《綱要》要求加強(qiáng)法制化建設(shè)，加快扶貧立法，使扶貧工作盡快走上法制化軌道。就扶貧審計(jì)領(lǐng)域而言，在國家法律層面并沒有專門的審計(jì)立法，國家審計(jì)署通常是依據(jù)一般性審計(jì)法律法規(guī)和中央部門規(guī)范性文件對(duì)扶貧資金進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的依據(jù)則是一般性審計(jì)法律法規(guī)、中央部門規(guī)范性文件和地方性法規(guī)。

然而，我國的扶貧資金審計(jì)立法在中央層面仍處于空白狀態(tài)。目前在中央層面，只有若干中央部門規(guī)范性文件，并不屬于立法法中規(guī)定的立法范疇。由于中央部門規(guī)范性文件對(duì)全國各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的扶貧資金審計(jì)工作實(shí)踐中發(fā)揮著規(guī)范和指導(dǎo)作用，本文仍將其視為研究扶貧資金審計(jì)法律制度的基礎(chǔ)。扶貧資金審計(jì)中央部門規(guī)范性文件主要包括：2002年審計(jì)署與國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于落實(shí)〈中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要〉做好扶貧資金審計(jì)工作的意見》；2004年審計(jì)署、國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、國家發(fā)展與改革委員會(huì)、財(cái)政部和中國農(nóng)業(yè)銀行《關(guān)于進(jìn)一步做好扶貧資金審計(jì)、監(jiān)督工作的意見》。這兩份中央部門規(guī)范性文件對(duì)各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的扶貧資金審計(jì)工作作出了較為具體的要求。

我國扶貧資金審計(jì)法律制度的問題主要表現(xiàn)在對(duì)扶貧資金的審計(jì)監(jiān)督和對(duì)扶貧資金審計(jì)權(quán)的監(jiān)督兩個(gè)方面：在對(duì)扶貧資金的審計(jì)監(jiān)督方面，存在扶貧資金審計(jì)范圍不夠明確、扶貧資金績效責(zé)任追究制度不健全等問題；在對(duì)扶貧資金審計(jì)權(quán)的監(jiān)督方面，存在扶貧資金審計(jì)機(jī)關(guān)的法律責(zé)任不明確、扶貧資金審計(jì)權(quán)缺少權(quán)力制約機(jī)制等問題。

（三）尚未建立統(tǒng)一的財(cái)政扶貧專項(xiàng)資金績效審計(jì)評(píng)價(jià)體系

政扶貧資金績效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中通常只有經(jīng)濟(jì)績效和管理績效兩個(gè)維度，而且在實(shí)際開展財(cái)政扶貧資金績效審計(jì)評(píng)價(jià)工作中，大多數(shù)只對(duì)其中的經(jīng)濟(jì)績效這一維度進(jìn)行評(píng)價(jià)，特別是地區(qū)縣市在開展財(cái)政扶貧資金績效審計(jì)評(píng)價(jià)工作時(shí)，指標(biāo)維度更單一，甚至一些縣未按照有關(guān)文件要求去開展績效審計(jì)評(píng)價(jià)工作，或者沒有文件、文件不全面。財(cái)政扶貧資金使用績效不同于其他投資項(xiàng)目，不能單純地從經(jīng)濟(jì)績效這一維度去評(píng)價(jià)其使用效益，而應(yīng)該從多個(gè)維度去評(píng)價(jià)，才能使指標(biāo)體系更加科學(xué)合理。

財(cái)政扶貧資金管理辦法中，尚未作出對(duì)財(cái)政扶貧資金績效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系相關(guān)操作性的詳細(xì)條款和規(guī)定，在指標(biāo)體系的評(píng)價(jià)方面缺乏指導(dǎo)性，在評(píng)價(jià)內(nèi)容方面不夠科學(xué)。由于財(cái)政扶貧資金本身產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)績效不大，而更多的是產(chǎn)生社會(huì)績效和生態(tài)績效，但實(shí)際開展工作中卻常常側(cè)重于經(jīng)濟(jì)績效的評(píng)價(jià)，而忽視社會(huì)績效和生態(tài)績效等評(píng)價(jià)，在現(xiàn)有相關(guān)研究成果中，所構(gòu)建的指標(biāo)體系普遍都存在評(píng)價(jià)內(nèi)容不科學(xué)和缺乏整體性問題。

三、財(cái)政扶貧專項(xiàng)資金績效審計(jì)的建議

（一）重視財(cái)政扶貧專項(xiàng)資金的績效審計(jì)

各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)要認(rèn)識(shí)到財(cái)政扶貧專項(xiàng)資金績效審計(jì)的重要作用，強(qiáng)化績效審計(jì)意識(shí)。扶貧專項(xiàng)資金是有限的，但其承擔(dān)的責(zé)任是巨大的，這就需要審計(jì)機(jī)關(guān)用監(jiān)督和報(bào)告的形式對(duì)扶貧專項(xiàng)資金進(jìn)行管理，提高扶貧專項(xiàng)資金的使用效率。對(duì)扶貧專項(xiàng)資金進(jìn)行績效審計(jì)是提高政府行政效率的重要途徑和減少腐敗的必須措施。健全績效審計(jì)報(bào)告與績效審計(jì)結(jié)果公告制度。此外，應(yīng)加大對(duì)農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金績效審計(jì)報(bào)告與結(jié)果的公告披露力度，農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金績效審計(jì)報(bào)告一定要客觀公正、實(shí)事求是，對(duì)于被審計(jì)部門存在的問題應(yīng)該明確指明，從體制、制度以及政策措施層面發(fā)現(xiàn)、分析和解決問題，更好地發(fā)揮農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金審計(jì)的國家善治目的。

（二）完善我國扶貧專項(xiàng)資金審計(jì)法律制度建設(shè)

完善我國扶貧專項(xiàng)資金審計(jì)法律制度建設(shè)首先要明確扶貧資金的審計(jì)監(jiān)督范圍。具體來說包括以下幾個(gè)方面；一是從立法上明確扶貧資金的審計(jì)比例；二是建立其他類扶貧資金進(jìn)入政府審計(jì)的程序；三是在執(zhí)行中科學(xué)制定扶貧資金審計(jì)計(jì)劃。其次，要健全扶貧資金績效責(zé)任追究制度。審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行扶貧資金績效審計(jì)的目不僅僅是為了扶貧資金效益的評(píng)估和報(bào)告，更為重要的是對(duì)扶貧資金效益問題的揭露和預(yù)防。要求審計(jì)機(jī)關(guān)履行扶貧資金績效審計(jì)職責(zé)，必須落實(shí)扶貧資金績效審計(jì)的法律責(zé)任，而法律責(zé)任的認(rèn)定和追究也是審計(jì)機(jī)關(guān)履行扶貧資金績效審計(jì)的重要內(nèi)容。不僅要明確審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)扶貧資金績效問題的問責(zé)權(quán)力和扶貧資金績效審計(jì)法律責(zé)任的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，還要確定扶貧資金績效審計(jì)法律責(zé)任的類型。再次，要明確扶貧資金審計(jì)機(jī)關(guān)的法律責(zé)任，從立法上增強(qiáng)對(duì)扶貧資金審計(jì)工作的約束性并明確扶貧資金審計(jì)工作的法律責(zé)任主體。

（三）建立健全財(cái)政專項(xiàng)資金績效審計(jì)評(píng)價(jià)體系

績效審計(jì)評(píng)價(jià)的關(guān)鍵就是績效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，不論是前期數(shù)據(jù)采集，還是后期審計(jì)程序執(zhí)行，都是圍繞評(píng)價(jià)指標(biāo)體系而展開的。績效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是績效審計(jì)最基本且最重要的一塊內(nèi)容，它為審計(jì)人員提供審計(jì)評(píng)價(jià)參考標(biāo)準(zhǔn)，使審計(jì)人員能根據(jù)實(shí)際情況與預(yù)期標(biāo)準(zhǔn)之間的差異來進(jìn)行客觀合理評(píng)價(jià)，使審計(jì)信息篩選從無序走向有序，從雜亂無章變得系統(tǒng)規(guī)范。

由于公共財(cái)政扶貧體系機(jī)構(gòu)龐大、復(fù)雜、分散，社會(huì)公眾依靠自身的力量無法從事一些大型公共扶貧項(xiàng)目，于是委托政府相關(guān)部門代為行使公共權(quán)力來管理扶貧工作，此時(shí)就產(chǎn)生了社會(huì)公眾和政府部門之間的財(cái)政扶貧委托代理關(guān)系。為了防止各級(jí)政府部門在行使代理權(quán)力的時(shí)候，利用信息不對(duì)稱而進(jìn)行逆向選擇或產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)的行為，私自占用、延期滯留、虛報(bào)冒領(lǐng)、擠占挪用扶貧資金而損害廣大公眾的利益，有必要建立一套財(cái)政扶貧專項(xiàng)資金績效審計(jì)評(píng)價(jià)監(jiān)督機(jī)制，以加強(qiáng)對(duì)扶貧工作和扶貧資金使用情況的審計(jì)監(jiān)督。

在建立財(cái)政扶貧專項(xiàng)資金的績效審計(jì)評(píng)價(jià)體系過程中，要保持績效評(píng)價(jià)的嚴(yán)謹(jǐn)與客觀，面對(duì)具體的績效審計(jì)項(xiàng)目要因地制宜，在建立指標(biāo)體系的過程中要遵循可比性、可操作性、全面性等基本原則。可以基于平衡記分卡的四個(gè)維度，建立績效審計(jì)評(píng)標(biāo)體系。四個(gè)維度分別是經(jīng)濟(jì)維度、效益維度、效果維度、生態(tài)維度。每個(gè)維度可以設(shè)計(jì)兩到三級(jí)指標(biāo)。如項(xiàng)目績效審計(jì)中，經(jīng)濟(jì)維度可以設(shè)計(jì)項(xiàng)目建設(shè)資金使用經(jīng)濟(jì)性、項(xiàng)目管理資金使用經(jīng)濟(jì)性等二級(jí)指標(biāo)，其下可以設(shè)置固定資產(chǎn)使用率、財(cái)務(wù)費(fèi)用預(yù)算節(jié)約率等三級(jí)指標(biāo)來評(píng)價(jià)經(jīng)濟(jì)維度。對(duì)于財(cái)政扶貧資金績效審計(jì)評(píng)價(jià)體系的構(gòu)建，仁者見仁智者見智，需要因地制宜，但是其本質(zhì)都應(yīng)圍繞著績效審計(jì)的目標(biāo)進(jìn)行。

［1］王代軒.關(guān)于加強(qiáng)扶貧資金管理使用的審計(jì)思考〔J〕.審計(jì)月刊，2012（12）.

［2］劉家義.論國家治理與國家審計(jì)〔J〕.中國社會(huì)科學(xué)，2012（6）.

［3］劉錫平.扶貧開發(fā)審計(jì)監(jiān)督的取向定位〔J〕.審計(jì)月刊，2012（9）.

［4］劉家義.認(rèn)真履行審計(jì)監(jiān)督職責(zé)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變〔J〕.審計(jì)研究，2010（5）.

［5］歐陽華生.中國政府績效審計(jì)研究：理論基礎(chǔ)與制度變遷〔M〕.北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2011.

［6］戚振東，吳清華.政府績效審計(jì)：國際演進(jìn)及啟示〔J〕.會(huì)計(jì)研究，2008（2）.

◇作者信息：云南財(cái)經(jīng)大學(xué)會(huì)計(jì)學(xué)院

◇責(zé)任編輯：哈明暉

◇責(zé)任校對(duì)：哈明暉

F812.45

A

1004-6070（2016）06-0010-03

云南財(cái)經(jīng)大學(xué)研究生創(chuàng)新基金項(xiàng)目“公共資金的績效審計(jì)——基于腐敗控制的視角”（項(xiàng)目編號(hào)：2015YUFEYC036）。