財政支農專項資金縣級報賬制的思考與建議

■/徐海文

財政支農專項資金縣級報賬制的思考與建議

■/徐海文

近年來，國家投入到“三農”建設的專項資金種類越來越多，數量越來越大，各級財政部門在加強資金管理方面進行了有益的探索，其中縣級報賬制是運用較為廣泛的管理辦法之一，但就近幾年來的報賬執行和審計結果來看，縣級財政報賬制仍有待進一步規范，管理措施亟待加強。

財政涉農資金 縣級報賬制 思考與建議

近年來，國家投入到“三農”建設的專項資金種類越來越多，數量越來越大，各級財政部門在加強資金管理方面，進行了各種有益的探索，針對各類專項資金也出臺了許多管理辦法、實施細則，其中，縣級報賬制是運用較為廣泛的管理辦法之一，目前應用效果比較明顯。但就近幾年來的報賬執行和審計結果來看，縣級報賬制仍有待進一步規范，管理措施亟待加強。

一、財政支農專項資金縣級報賬制的內涵

縣級報賬制，是參照農業綜合開發項目資金管理推廣的一種財政專項資金管理辦法?？h級財政部門根據專項資金管理要求，設立財政資金專戶；項目實施單位根據項目實施計劃和實施進度，向業務主管部門提供真實、完整、合法、有效的項目支出原始憑證和相關報賬材料，提出報賬申請；縣級業務主管部門審核確認后向縣級財政部門出具審核意見；縣級財政部門對符合要求的報賬申請審核無誤后，及時、足額撥付報賬資金?？h級報賬制要求縣級財政部門實行專戶儲存、專人管理、專賬核算、專款專用。

目前，實施縣級報賬制的財政支農專項資金主要有農業綜合開發資金、美麗鄉村建設資金、一事一議財政獎補資金、現代農業專項資金、財政扶貧資金、移民后期扶持項目資金以及各級財政部門根據管理需要而明確規定實行縣級報賬制的專項資金。

二、財政支農專項資金縣級報賬制的優勢

縣級財政對項目資金撥付實行報賬制管理，強化了支農資金管理，對保證資金安全和?？顚Ｓ?、規范資金撥付程序、提高資金使用效益、從源頭上杜絕腐敗發揮了積極的作用。

（一）理順了資金管理體制

縣級報賬制由項目實施單位、縣級業務主管部門、財政部門共同負責實施。項目實施單位向業務主管部門提出資金撥付請求，縣級業務主管部門負責審核，縣級財政部門復核無誤后及時、足額撥付報賬資金。這種管理制度逐步形成了財政部門管資金、主管部門管項目、項目單位管建設，三者各司其職，相互配合、相互制約的的資金管理體制。

（二）保證了專項資金的安全有效運行

專項資金實行專戶集中管理，由財政部門按項目資金管理辦法對項目資金的支出進行合規性審核，同時，財政部門對報賬資料審核無誤后，通過資金專戶直接將資金撥付到項目實施單位，既可以防止項目主管部門擠占、挪用專項資金，確保專款專用，又能減少資金在項目主管部門賬戶存留的環節，縮短資金在途時間，提高資金使用效率。

（三）確保了項目的順利完成

縣級報賬制資金根據工程進展情況，分批分期直達項目建設方賬戶，簡化了工作流程，減少了鄉村兩道撥款環節，提高了資金撥付效率，避免了因資金到位遲緩、部門截留挪用等原因而出現的拖延工期、偷工減料等問題，確保了項目按質按量完成。

（四）從源頭上預防了腐敗

報賬制整個過程多個部門參與，縣級項目和資金主管部門直接參與項目和資金監管，對不符合管理要求的可提出整改意見，或直接取消項目、停撥資金。報賬制還建立了項目建設和資金使用公開公示制度，廣大群眾可以參與項目建設前、中、后的監督，這種管理模式提高了財政報賬制的透明度，從源頭上預防了腐敗問題的發生。

三、財政支農專項資金縣級財政報賬制存在的問題

（一）專戶資金沉淀多

目前各級財政撥付的涉農專項資金類別很多，每種專項資金都要求專戶管理。資金由國庫撥入專戶后，專戶撥款一般又要根據項目進展情況分批分期撥付，如遇工程驗收或報賬不及時，就會造成大量資金在專戶中二次沉淀。而當前實行國庫集中支付改革，目的就是要增加國庫的資金調度能力，實現資金的高效透明運行，專戶存量資金過大既影響了財政資金效益的發揮，也為權力尋租留下了方便之門。

（二）報賬管理不規范

財政專項涉及扶貧、水利、交通、農業等各個方面，受專業技能的限制，財政管理人員在項目建設方面缺乏經驗，對具體的項目工程各專業標準依據、預決算數據等不熟悉，對項目進度、工程質量、項目操作規范等方面難以準確把握，因而只能憑幾張報賬審批單進行程序性審核，就賬報賬，無法對資料的真實及合理做出專業判斷，使財政把關流于形式，不能充分發揮財政報賬制的意義和作用。

（三）會計核算不完整

報賬制核算后，原始發票在財政部門記賬，財政部門多數只按照資金管理辦法建立了資金收付流水賬，對自籌資金和地方配套資金部分未能納入報賬制管理，也未建立在建工程或固定資產明細賬；項目管理單位報賬后沒有原始發票，失去了會計核算基礎，普遍沒有建賬，或者只按照發票復印件建立了一個輔助賬；由于資金直達施工方，專項資金不通過項目建設單位賬戶核算，只能反映自籌和配套部分。由于各方會計基礎資料都不完整，因而不能真實反映經濟活動原貌，特別是對形成資產的資本性支出和未形成資產的費用性支出未予分別核算、分別管理，無法形成固定資產明細賬目，無法辦理資產移交手續，導致移交和管護責任不明，有的資產長期閑置，無人問津；有的常年失修，過早報廢；有的利用職權，占為私有等，造成國有資產流失、浪費。

（四）財政干部壓力大

支農項目由項目主管部門管理并組織實施，專項資金由財政部門管理撥付并核算記賬，財政干部對報賬資料的真實性、合法性負有審核責任，但財政干部不可能精通所有行業的專業知識，也沒有精力對所有項目的具體實施跟蹤問效。雖然項目和資金的審核審批都要財政部門簽字，但工作實際中，許多情況下都是項目主管部門在規定日期的最后一兩天才拿來讓財政部門簽字，導致財政干部沒有足夠的時間審核相關材料，但審計出問題后又會有責任，這讓財政業務人員左右為難。對于村級擠占專項資金的做法，基層財政所監管也有難處。目前大部分村級組織運轉經費少，村級要維持正常運轉，免不了要擠占項目資金，而基層財政工作畢竟還要依靠村級組織支持和配合，對村級組織又沒有相關的項目和資金支持，對擠占專項資金的情況只好睜一眼閉一眼。

（五）多頭申報需防范

報賬制下，財政管錢、建設單位管事，如果上級審批的項目和資金信息不能實時共享，管錢和管事就會相互脫節，就會給多頭申報埋下隱患。近年來，國家對農業、農村基礎設施的投入多，不僅有財政部門的農業綜合開發、土地整治、一事一議財政獎補等項目，還有農業、水利、交通、扶貧等部門的專項撥款，許多項目內容相互交叉。有的一個項目向多個部門爭取資金共同完成，也有一個項目向多個部門申請立項，套取項目資金，還有的以舊報新，將以前建設過的項目重新申報，騙取國家項目資金。

（六）監管體制需完善

報賬制下，項目審批和實施權在縣級，但根據財政部鄉鎮財政資金監管有關規定，鄉鎮財政部門對支農資金負有監管責任。這種機制的弊端是掌握審批權的主管部門不清楚鄉村項目的建設情況，鄉村兩級又不知道上級部門專項資金的使用情況，導致縣鄉兩級管理脫節。另外，在實際工作中，監管必然要涉及到村級利益問題，處理得不好會引起村級與財政所之間的矛盾，村干部認為，財政所無項目、無資金直接支持村級，能蓋個公章向上級爭取項目資金也算一種支持，而上級部門認為財政所蓋章了，項目應該已經實施了，卻沒有很好地跟蹤問效。

四、完善財政支農專項資金縣級報賬制的建議

（一）及時修訂專項資金管理辦法

我國實施國庫支付管理改革，就是要把財政資金由傳統的層層劃撥改為國庫單一賬戶支付的公共財政管理體系，實行財政直接全過程監督、控制，提高使用效益。專項資金國庫集中支付是當前縣級財政專項資金管理的必然趨勢，它既能體現報賬制的優勢，又兼顧了國庫集中支付的需要，但目前絕大多數支農專項資金都有“專戶管理、專款專用”的要求，這與盤活存量、統籌使用財政資金的政策要求還有差距?？h級財政部門要因地制宜，盡量優化報賬程序，強化管理關鍵環節，將專項資金專戶并入國庫集中支付系統大平臺管理，盤活存量資金，讓專項資金更好地發揮效益。

（二）要完善報賬制項目的會計核算

報賬制規定，原始憑證應放在縣財政局保存，項目資金直達項目施工單位或個人賬戶，而按照《會計法》和村級“三資”管理有關規定，財政支農資金應當通過“三資”代理中心代管賬戶反映，原始憑證應放在三資代理中心建賬，兩項制度關于賬務資料管理和資金撥付的要求迥然不同。因此，要建立規范、統一的會計核算制度，確保報賬內容真實完整地反映專項資金收支情況。項目竣工驗收后，要根據屬地管理原則，及時將項目形成的資產以適當的形式移交給項目所在地村集體經濟組織，村集體經濟組織賬目也應當全面、完整地反映財政專項資金和自籌配套資金的使用情況，將凡是使用財政支農資金所形成的、歸農村集體經濟組織和農民合作組織成員共同所有的資產均納入管理范圍，如集體土地上建設的農村道路、小型農田水利工程等基礎設施和公共服務設施。

（三）進一步強化專項資金管理

財政及項目管理部門要完善各項資金管理制度，從制度上約束和規范項目實施單位的報賬行為，不僅要審核報賬資料的合規性，還要審核其真實性、合理性。改革資金和項目整合模式，充分利用“金財工程”大數據平臺，以縣級為單位建立統一的資金和項目整合平臺，防止重復申報、多頭申報、虛假申報。積極探索推行民辦公助、以獎代補形式，通過“先改后建、先建后補、以獎代補、獎補結合”等方式，鼓勵村民自建自管，將建設權與監督權分離，節約建設成本，提高支農資金使用效益。

（四）積極探索新的資金管理模式

實踐表明，財政專項資金縣級報賬制有利于突出發揮縣級財政在加強資金使用管理方面的積極作用，但由于財政支農資金的來源渠道多，一些項目和資金小而散，有些項目建設內容需要由村集體或農民個人實施，實行縣級報賬制有一定難度。為切實發揮農民主體作用，鼓勵和支持村民實施適宜自建的小型支農建設項目（如小農水項目、一事一議財政獎補項目），各地在堅持財政專項資金縣級報賬制的基礎上，可探索采取縣級報賬制與鄉鎮報賬相結合的辦法，對一些技術要求不高、依靠村集體或群眾自己的力量能夠完成的項目，可以簡化報賬手續，實行鄉鎮報賬制。對一些金額較少并且僅是補助性質的項目資金的管理，應簡化手續，以項目實施結束并經驗收合格為依據，一次性將資金撥付給項目單位。

（五）加大對財務人員培訓力度

不但要培訓業務知識，還要擴展知識范圍，加大對基建、水利等專業領域的基礎知識培訓，使財務人員對實行報賬制的項目具備基本的監管能力，能夠及時了解掌握項目進度、工程質量、項目操作規范等，在審核資料時能夠做到心中有數，有理有據，保證項目審批、撥款有的放矢。

（六）保障村級組織運轉經費

村級項目資金和運轉經費看似毫不相干，實質上兩者緊密聯系。目前村級轉移支付僅能滿足最基本的運轉，村級如果沒有集體經濟收入，運轉資金缺口就會很大，加上許多項目都需要村級自籌部分資金配套，村干部若想為群眾多做點事，要么舉債建設，要么爭取項目，目前的體制下，向上級爭取運轉經費難，但向上級爭取項目資金則相對容易，所以，村級運轉經費不保障好，擠占資金，假工程真報賬等問題就難以杜絕。

（七）創新日常監督方式

項目管理部門要對項目實施事前、事中、事后全過程進行跟蹤監督，必要時派駐人員到項目現場進行檢查、督導，積極提倡管工程的參與資金的管理，管資金的深入項目實地，掌握第一手資料。推進“互聯網+”信息公開模式，積極發揮新媒體、自媒體的宣傳監督作用和包村干部就地監管的優勢，積極吸收受益群眾參與到相關項目的立項、實施、驗收等環節，確保項目和資金雙安全。

（八）強化項目績效意識

制訂科學的績效評價指標，確保項目建成后能產生實實在在的經濟和社會效益。堅持以財政資金為導向，吸附社會閑散資金，發揮財政資金四兩撥千金的撬動作用，提高資金整合使用效益。將群眾滿意度高低作為衡量財政支農項目建設成效的重要標準，項目建設的好與壞，群眾講了算。

［1］村集體經濟組織會計制度.財政部.財會〔2004〕12號.

［2］中華人民共和國財政部60號令.財政部.2010年第60 號.

［3］農業綜合開發財政資金縣級報賬實施辦法.財政部.財發〔2011〕22號.

［4］財政專項扶貧資金管理辦法.財政部.財農〔2011〕412 號.

［5］關于發揮一事一議財政獎補作用推動美麗鄉村建設試點的通知.財政部.財農改〔2013〕3號.

◇作者信息：安徽省宣城市財政局

◇責任編輯：哈明暉

◇責任校對：哈明暉

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1004-6070（2016）06-0013-03