應對人口老齡化的社會保障制度改革——西班牙社會保障制度改革的經驗和啟示

■/雍海賓　宋　濤

應對人口老齡化的社會保障制度改革——西班牙社會保障制度改革的經驗和啟示

■/雍海賓宋濤

西班牙應對人口老齡化的社會保障制度改革主要包括“托萊多協定”的不斷完善、加強養老金支出的協調和預測、推遲退休年齡、控制養老金開支、完善經辦管理系統等。本文在介紹其改革經驗的基礎上，提出我國應對老齡化的社會保障制度改革的一系列建議。

西班牙社會保障借鑒和啟示

當前世界范圍內人口呈現老齡化發展趨勢，積極加強應對老齡化的社會保障制度改革意義重大。西班牙社會保障制度改革契合該國實際，也對我國完善社保政策具有一定的借鑒和參考價值。

一、西班牙社會保障制度基本內容

目前，西班牙擁有人口4645萬，居歐盟第五位。單個婦女平均育兒數為1.27，生育率為歐盟倒數第二。人口預期壽命為83.2歲，僅次于日本，死亡率非常低。65歲以上人口占比為18.5%，老齡化程度很高。

隨著各項社保法律法規的不斷完善和豐富，西班牙社會保障體系逐步形成了繳費型、非繳費型和補充型相結合的社會保障制度。社會保障實行現收現付制度，資金來源主要是社會統籌、國家出資和其他來源組成。社會保險費率中雇員為10.95%，雇主為52.7%，其余為國家籌資（含基本養老、醫療和失業三項保險費率）。基本社保繳納年限為15年，但也在改革之中。

繳費型保障的主要內容是替代工資收入、進行職業保障，依據繳費多少確定保障水平。該保障是強制性保障，要求應保盡保。劃分為普通制度和專項制度兩類。前者涵蓋16歲以上的農業、工業和服務業所有從業人員。后者主要適用于18歲以上的自雇人員、海上工作者和煤礦工人。主要社保利益涵蓋的內容有：退休金、永久和臨時殘障福利金、亡故和遺屬撫恤、父母養育福利、妊娠期和哺乳期風險應對福利、癌癥和其他嚴重疾病照料福利、永久工傷致殘補償福利、在校保險等。

非繳費型社保主要是滿足國民收入基本需求、保障基本福利，依據資金積累確定具體保障水平。主要保障無收入來源的公民，資金由國家撥款，由專門的機構進行公共管理。保障的主要內容有健康照料和藥品福利、退休金和傷殘撫恤、家庭福利金、失業補貼、非繳費型孕育補貼、社會服務、困難補貼、福利養老金等。目前，西班牙非繳費型社會保障人員享受社保標準平均為每月900歐元，標準相對較高。同時，動態調整社保標準，按照消費指數調整，每年上升0.25%。

補充型保障屬于自愿性質，可自由約定或確定。如實行補償性退休儲蓄、部分大公司實行企業年金等措施。

西班牙社會保障體系中養老保險是最重要的一個險種，該養老保險體系包括三個支柱，但以現收現付制的第一支柱為主，雇主與雇員共同繳費及其他方式為補充。繳費水平會根據人口結構、經濟發展情況等進行調整。西班牙養老金的顯著特征是每年6月和12月可以領取雙倍的養老金額。這是該國傳統，也提高了保障程度。在醫療保障方面，西班牙特色更加鮮明。自1978年西班牙憲法規定全民享有免費醫療保健后，西班牙人自出生至死亡，都無條件享受免費醫療保障。所需經費大部分由國家通過稅收籌集，少部分來自社會保險繳費和部分患者少量繳納。

二、西班牙社會保障改革的主要內容

西班牙積極應對人口老齡化等多方面挑戰，加強社保制度改革，為持續有效地促進社保制度的完善做出了巨大努力。

（一）“托萊多協定”的制定和執行

1995年，西班牙政府、各大政黨、兩大工會組織協商簽訂了著名的“托萊多協定”，明確規定了社會保障改革應在政黨之間、政府和工會之間進行廣泛討論，確保改革能夠保證公共保障制度的連續性。“托萊多協定”的主要目標是增強社保資金的可持續性和社保制度的公平性。協定確認社會保障資金來源分離，非繳費型養老金由一般稅收支付，繳費型養老金由雇主和雇員共同承擔，其余由政府補貼。決定創建儲備基金，提高社保資金未來的抗風險能力。加快發展補充養老保險和彈性退休制度。提高繳費和待遇水平，保持和提高養老金的購買力。同時，建立托萊多協定委員會，主要職能是持續跟蹤評估社保改革，積極提出改革建議并監督執行，努力促進社保改革符合實際要求。到目前為止，該委員會已經提出了22項改革建議，并逐一得到了落實。同時，根據經濟社會發展和社會保障實施中存在的問題，該委員會逐年提出改革建議，不斷完善“托萊多協定”，努力推進社會保障制度改革和完善。

（二）養老金支出的協調和預測

為了應對日益凸顯的財務支付挑戰，根據歐盟要求，西班牙采取養老金長期預測制度，每三年進行一次老齡化相關的財政支出預測。養老金預測包含養老金總支出、福利比率和總體平均替代率、養老金領取人數、繳費收入和繳費人數、新型養老金（收入掛鉤）支出解析數據等方面的年度數據。在實踐中引入可持續性指標來估測公共財政的可持續性，如運用短期風險指標來及早發現財政壓力，運用中期風險指標來預測負債超出限度的風險，運用長期風險來估測由于老齡化人口預算成本而產生的風險。基于科學預測產生的結果對預防和化解養老金支付風險起到了積極作用。

（三）應對老齡化的改革

2007年西班牙議會通過了社會保障法修訂案，主要是鞏固社會保障制度，提高應對老齡化問題的能力，使社會保障制度更加適合現代化的需要。將退休年齡與預期壽命結合起來，采取積極的勞動力政策，努力讓有勞動能力的人繼續留在勞動力市場。規定1967年以后的參保者，提前退休者領取退休養老金的最低年齡限制從60歲延長到61歲，最低繳費年限也從15年延長到30年。通過調整養老金發放的不同標準，使得計劃參與者在不同繳費年限下退休所獲得的替代率具有明顯的不同，從而起到鼓勵計劃參與者推遲退休的作用。鼓勵勞動者推遲退休年齡，到65歲之后退休的，給予相應的激勵措施：正常退休者每延長工作一年或多年，如果繳費滿15年以上，養老金增加2%；繳費滿40年以上，每年另增3%。目前，西班牙退休人員平均退休年齡為61.4歲。同時，修訂待遇給付計發方式，使代際公平原則不至于受到傷害。從2002年開始，西班牙將部分社會保障盈余拿出來建立了社會保障儲備基金，目前該基金只能投資于歐元區政府的國債，由于良好的運行管理，基金始終處于盈利狀態，專門用于資助繳費養老金和關聯費用。在社會保障制度管理過程中，西班牙建立了運轉良好的信息化經辦系統，對于提高社會保障系統的效率、降低管理成本起到了明顯作用。西班牙社會保障支付水平相對較高，養老金替代率達90%以上。

同時，西班牙將持續推進社保制度改革。計劃將在未來14年內把養老金領取者的退休年齡由65歲提高到67歲；將退休者的養老金領取基數由退休前最后15年的平均工資水平改成退休前最后25年的平均工資水平；將在2027年對西班牙的社會保障制度特別是養老保險制度進行重新審視，屆時將根據西班牙的人口情況、平均壽命、贍養比、物價水平以及平均收入情況等對養老保險制度的相關條款進行重新修改。

（四）積極控制養老金的開支

通過多種方式嚴格控制養老金的過多開支，以確保基金的可支付性和可持續性。比如，嚴格控制和審核提前退休，努力提高養老金領取年齡。開創了一些延長工作年齡的鼓勵措施。將女性養老金領取年齡提高至與男性相當的年齡等等。

三、我國人口老齡化基本情況及發展趨勢

我國1997年就開始進入老齡化社會。進入新世紀以來，老齡化程度加大，挑戰嚴峻。2014年，我國老齡人口數量達到了1.38億，占總人口的比重達到10.06%。老年撫養系數上升較快，2014年達到13.7%。

（一）老年人口發展速度快，老年撫養系數（贍養比）逐步上升

預計到2040年前后，我國65歲以上老年人占總人口的比重將超過20%，到2050年將達到20%-24%。老年人口撫養系數（贍養比）將會達到47%，這意味著將近兩位勞動年齡人口需要供養一位老年人口，代際壓力巨大。

（二）人口年齡金字塔底部收縮，人口結構老化迅速

受到第二次人口生育高潮慣性作用，1985-1991年左右形成的第三次人口出生高潮，將在2045-2050年前后進入老年期，從而導致老年人口和老齡化水平在未來的30-40年內達到峰值。

（三）人均預期壽命延長，老年人口數量加速上漲

目前我國人均預期壽命75.43歲，人口年齡中位數已經由建國初的23.7歲增加到目前的37.0歲。預計在未來30-40年間，我國人口預期壽命將提升到2050年82.5歲左右，老年人口規模將進一步擴大。

（四）高齡老年人口比重加大，失能老人增多

2014年我國2.1億左右的老年人中有將近4000萬人是失能（智）、半失能（智）的老人。據有關部門預測，到2035年老年人口將達到4億人，失能、半失能的老人數量隨著經濟社會發展和醫療水平的進步將會進一步增多。

（五）人口老齡化區域分布變化顯著，西部地區后來居上

進入21世紀后，大部分地區高齡化發展趨勢加快，特別是西部地區后來居上，重慶、四川等省市的人口高齡化程度位居前列。

總之，同發達國家相比，我國進入人口老齡化社會的時間相對較晚，但發展迅速，將在2030年左右接近發達國家的老齡化水平，到2050年，我國人口老齡化程度將超過發達國家的總體水平，且遠遠高于發展中國家和世界平均的老齡化程度，將在勞動投入、經濟成本、資本投入、技術進步等方面帶來不利影響，降低經濟發展潛力，給我國未來經濟、社會、服務等方面帶來巨大壓力。

四、西班牙社會保障改革對我國的啟示

針對我國人口老齡化加劇的現實，應借鑒西班牙等歐盟國家經驗，加快完善我國的社會保障制度，建立適應老齡化社會需求的可持續養老保障體系，盡早采取適合國情的養老金制度改革措施，完善經濟和社會政策，切實防范老齡化社會風險。

（一）逐步簡化歸并社保類型

西班牙社保制度統一，體系簡潔，分類較少，脈絡清晰，便于操作執行。特別是對所有居住在西班牙國內的人群執行統一的社會保障制度，不區分各種身份，執行一個社會保障制度值得借鑒。同時，西班牙也不區分社會保險與社會福利、社會救助等制度，統一歸并為社會保障，執行同樣標準，減少了社保制度的碎片化，維護了制度的完整和統一，也值得深入研究和思考。要從我國實際出發，繼續完善基本社保制度。借鑒西班牙等國制度統一和精簡的特點，努力簡化我國社保制度多層次、多制度安排特點，努力將社會福利、社會救助等制度逐步歸并于社會保險制度之中，促使社保制度更加統一規范和便于操作實施。

（二）積極完善全民繳費的社保制度

縱觀西班牙社保制度，繳費型社保制度是主體，非繳費型社保比例很小，其基本原則是只要享受社保都實行全民繳費制度，非繳費型社保也要求受益人根據其經濟能力繳納適當費用，確實無力繳費的人員才給予例外免除。借鑒西班牙的繳費制度，結合我國人口較多的實際，建議深入研究全民參保繳費的必要性和可行性，探討實行全民繳費參保的具體路徑和方案，進一步減少企業繳費比例，適當提高國家和個人繳費比例，促進社保資金可持續發展。

（三）加快構建全國統一的社保信息化操作系統

西班牙社保登記、變更、繳費、支付等經辦程序全部采用計算機化和自動化，確保了社保體系的自由靈活運轉，提高了速度和質量，減少了企業和個人的工作量，對社保管理機構和受益人都提供了多方面的便利，取得了最大效益。特別是西班牙2008年2月開始運行的直接支付系統，具有自我結算體系，簡化了清算，對企業和個人的有效數據直接征繳和支付，減輕了企業負擔，便于多方面監督，企業員工容易了解自己的繳費情況，體現了簡便性和透明性，值得研究和學習。借鑒西班牙等歐盟國家信息化操作技術和直接支付系統，提高社保的數字化和便利化，減少社保成本，促進社保登記、支付等數據化運用，應是我國社保制度建設的當務之急。我國目前社保信息系統建設標準不統一，各省自成體系，建設步伐嚴重滯后，難以滿足當前社保建設需要。建議盡快制定我國社保信息化建設的統一標準和實施計劃，加快建設經辦系統和支付系統，積極推進社保制度改革。

（四）盡快出臺鼓勵延遲退休的養老金制度

從人口老齡化挑戰的實際出發，世界各國大多支持更多的人選擇延退。建議我國實行漸進延遲退休制度，積極主動利用市場的辦法而不是行政措施，激勵更多人員選擇延退后拿到更多的養老金。通過好的延遲退休制度設計，使參保的每個人都能夠得到好處和最大利益。比如法國工作人員要退休，就要年齡高于62周歲。要獲得全額養老金，就要年齡高于67周歲，或者工齡超過43年。法國計劃從2019年開始，將會有新的優惠措施鼓勵延遲退休：如果將退休延遲兩年，則有1年養老金可獲得10%的獎勵。

（五）支持老年人繼續工作

西班牙老年服務工作做得很好，鼓勵老有所用、老有所樂。同時積極開發老年服務產業，增加老年人員就業機會。借鑒發達國家經驗，積極開發我國老年人力資源，補充勞動力供給，努力變養老為用老，強化老有所用，支持老年人在合適的崗位上繼續工作。推動工作單位和勞動力市場的高度靈活性，支持和允許老年工作者轉移到更適合他們實際和強度的工作崗位。

（六）加強基金監測和監管

結合我國國情，積極借鑒西班牙社保基金管理經驗，兼顧基金安全和效益，加強基金經營運作和監管。建立預測、監督和調整機制，確保養老保障體系實現智慧型、包容性、可持續性發展。加強老齡化社會發展相關領域的研究和預測，引進先進的技術、方法和手段，定期評估監測和檢查，逐步完善動態調整政策。

［1］郭存海.西班牙社會保障制度改革30年：1978～2008〔J〕.拉丁美洲研究，2009（4）.

◇作者信息：甘肅省發展和改革委員會就業和收入分配處，應用經濟學博士后定西師范專科學校

◇責任編輯：劉小梅

◇責任校對：劉小梅

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1004-6070（2016）09-0005-03