交通領域腐敗犯罪的防控策略探究
——基于“法治浙江”經驗展開的思考*

◎樓伯坤 汪恭政

交通領域腐敗犯罪的防控策略探究
——基于“法治浙江”經驗展開的思考*

◎樓伯坤 汪恭政

交通腐敗案件頻發(fā)折射出腐敗犯罪防控的緊迫性。要從規(guī)范視角破除這一體制性弊害，有必要從犯罪現(xiàn)狀出發(fā)，揭示既有交通管理體制的弊端及其誘致權力尋租萌發(fā)的原因。該領域政治生態(tài)失衡與監(jiān)督機制滯后，進一步固化了“權力-利益”的交互關系。基于此，積極借鑒“法治浙江”建設中的有效經驗，明確權力規(guī)范運行為核心立場，在把握一般犯罪與腐敗犯罪共性與個性特征的基礎上，逐步建立起犯罪預防、控制和矯治一體化的防控機制。

職務犯罪 犯罪防控 交通領域 浙江經驗

交通領域作為市場經濟的重要一環(huán)，其健康發(fā)展關乎國計民生，但該領域屢次發(fā)生重大腐敗案件，不僅給社會帶來巨大危害，而且影響人們對社會公正，甚至職務人員職位廉潔性的良好期待。為形成對交通領域腐敗犯罪的理性認知，有必要借鑒地方治理的有效經驗，為交通腐敗防控提供啟示性思考。縱觀全國，浙江省在犯罪治理方面無疑取得了長足進步，特別是在經濟跨越式發(fā)展的依托下，從2006年4月開始，以落實科學發(fā)展觀、構建社會主義和諧社會、保障人民基本權益為目標，全面啟動了“法治浙江”建設，歷經10年的發(fā)展，形成了以憲法和法律為依據(jù)、從浙江實際出發(fā)、充分運用法律處理實際事務的能力，創(chuàng)新了犯罪防控模式，為社會穩(wěn)定和法治建設做出了應有的貢獻。以考察交通領域腐敗犯罪現(xiàn)狀并對其緣由進行梳理分析為基礎，積極借鑒“法治浙江”的有效經驗，對于完善交通領域腐敗犯罪的防控大有裨益。

一 交通腐敗犯罪的現(xiàn)狀考察

（一）腐敗犯罪案件頻發(fā)

交通領域腐敗犯罪已成為職務犯罪的突出一環(huán)。據(jù)媒體報道，自1996年至2003年底，全國共有8個省份交通廳的16名廳級領導干部受到查處。從四川省交通廳原廳長劉中山、貴州省交通廳原廳長盧萬里開始，先后有粵、桂、湘、蘇、皖等多個省份的交通廳廳長涉嫌經濟犯罪，河南省交通廳更是創(chuàng)下三任廳長前‘腐’后繼的紀錄［1］。2004年，江蘇省交通廳原廳長章俊元涉嫌違紀，被江蘇人大常委會免去職務立案審查；安徽省交通廳原廳長王興堯涉嫌重大經濟違紀等問題被立案審查；黑龍江省交通廳原副廳長王孝慈因收受賄賂罪被判處無期徒刑，剝奪政治權利終身；云南省交通廳原副廳長晉福祥因受賄罪被判處有期徒刑兩年零六個月，并對受賄所得價值予以追繳；北京市交通局原副局長畢玉璽涉嫌受賄罪，于2005年3月9日由北京市第一中級人民法院開庭審理并判處其死緩［2］。2008年，交通系統(tǒng)查處結案705起，涉案人員超過1000人。近年來，江西、湖南、廣東也相繼出現(xiàn)一系列交通腐敗案件。

（二）腐敗犯罪方式多樣

除傳統(tǒng)腐敗方式以外，開始出現(xiàn)新的腐敗犯罪方式，并呈愈演愈烈之勢。首先是變相受賄。變相受賄是指形式上并非直接收受財物，但實質上完成了賄賂財物的轉移與接受行為，盡管方式特殊卻不離權錢交易的本質。實踐中，交通系統(tǒng)人員受賄方式多樣，如分次受賄，接受他人免除債務，免費旅游，接受高檔餐飲、娛樂、購物券以及享受其他免費會員資格活動等。其次是權權交易。主要體現(xiàn)在交通部門工作人員之間。一是介紹交通系統(tǒng)的工程，特別是領導干部為其子女或親屬介紹工程，表面上并沒有違反國家規(guī)定，實質上卻存在私人財產利益關系。二是公權之間的交易。現(xiàn)實中，部分質量監(jiān)督檢查部門以工程質量建設中出現(xiàn)違法違規(guī)現(xiàn)象為由進行要挾，讓工程承包單位以某種“理由”出錢，執(zhí)法單位則對出現(xiàn)的違規(guī)行為實行軟處理，大事化小，小事化無，各取所需。三是參與交通建設的企事業(yè)單位、人員作為中間人，為部分交通部門領導謀求職位升遷向上級領導暗示行賄。

（三）腐敗犯罪環(huán)節(jié)多元

第一，交通工程設計環(huán)節(jié)。該環(huán)節(jié)主要涉及交通工程招投標、路線勘測設計等工作流程。交通部門作為主管公路、水路、鐵路及其他交通設施的行政部門，負責制定交通領域的戰(zhàn)略、規(guī)劃，而戰(zhàn)略、規(guī)劃的落實需要交通工程設計等單位通過招投標方式參與，參與招投標的單位之間由于存在利益競爭關系，為了拿到招標工程，“不惜代價”為謀取不正當利益而向交通部門領導行賄或者變相行賄，相關領導拿到好處后，表面上為不破壞招標形式和程序，行明招暗定之實。第二，交通工程建設環(huán)節(jié)。建設環(huán)節(jié)主要涉及施工單位相互分包、轉包工程的情形。分包強調將部分項目分發(fā)給其他單位，而轉包是將中標項目轉讓給其他單位。形式上不存在什么問題，但實踐中，中標單位在利益的誘惑下，將項目轉包或分包給一些存在資質缺陷的單位，這些單位為避免交通部門的管制、查處而給予職務人員好處，或者交通部門領導與未中標單位或其他單位形成利益鏈條，采取違法違規(guī)方式破壞合法的工程建設流程。第三，交通工程監(jiān)督環(huán)節(jié)。監(jiān)督環(huán)節(jié)是交通建設最后的質量把關環(huán)節(jié)。施工單位為獲得經濟利益的滿足，盡可能規(guī)避因質量問題而被查處所帶來的風險，對交通監(jiān)督部門機關人員或領導進行利益輸送，確保“質量”過關，以免去不必要的“麻煩”。

（四）腐敗犯罪窩案多發(fā)

腐敗窩案一般是指相關國家工作人員利用職務便利形成非法獲利的“利益共同體”。交通領域窩案屢有發(fā)生，其特點包括牽涉人數(shù)多、金額大、案情復雜、涉及面廣等。據(jù)2015年7月3日《中國青年報》報道，山西省交通系統(tǒng)出現(xiàn)系統(tǒng)性腐敗，涉嫌犯罪人數(shù)多，令人觸目驚心。在山西省紀委相關宣教材料中，省交通廳貪腐窩案被定性為“極具典型意義的一個系統(tǒng)性塌方式腐敗案件”。全案共涉及黨政機關事業(yè)單位干部170余人，涉及各類企業(yè)人員60余人，立案調查13人，移送司法機關10人。除山西省交通廳原廳長段建國一案外，還包括省交通廳原廳長、省人大常委會城環(huán)委原主任王曉林瀆職、受賄案，省交通廳原副廳長、省政府原副秘書長王志民瀆職、受賄案，省交通運輸管理局原局長李華中受賄案，省路橋建設集團有限公司常務副董事長賈建民貪污、受賄案，省交通廳綜合規(guī)劃處正處級調研員王蕾瀆職、受賄案，省交通廳忻阜高速公路建設管理處處長馮建剛受賄案，省高速公路管理局原黨委副書記、紀委書記馮朝輝受賄、介紹賄賂、巨額財產來源不明案［3］。

二 交通腐敗犯罪的緣由分析

（一）權力尋租的根源式激發(fā)

尋租，是一種獲取利益的方式。權力尋租是指通過權力來獲取利益的活動。權力運行需要權力行使者與權力影響者的參與才能發(fā)揮作用。對此，筆者從權力行使者與權力影響者兩個角度進行具體分析。

1.從權力行使者角度來看

交通領域的腐敗大多涉及貪污賄賂類犯罪和瀆職類犯罪。在我國舊刑法中，賄賂罪屬于瀆職罪，由于貪污賄賂犯罪具有嚴重的法益侵害性，現(xiàn)行刑法為突出對貪污賄賂犯罪的懲罰，將其單獨規(guī)定為一類犯罪［4］。理論上，針對賄賂犯罪侵害的法益存在不可收買說、廉潔性說、國家意志篡改說、信賴利益說、純粹性說等。不管哪種學說都離不開對職務行為的影響，而職務行為基于法律確定由國家工作人員行使而產生。交通領域作為市場經濟中的重要一環(huán)，權力行使者基于法律規(guī)定的職權參與經濟管理，職務行為與經濟事項必然發(fā)生關聯(lián)。隨著經濟的發(fā)展，以及國家治理的深入，權力行使與經濟利益相互交織愈加緊密，從當初交通管理領域已然蔓延到交通經營、運轉、監(jiān)督等環(huán)節(jié)。為了促進交通的進一步發(fā)展，作為以效率為主導價值的交通行政部門，在追求效率的同時易破壞遵循職務行為的規(guī)范性與保持交通發(fā)展之間的平衡，出現(xiàn)政企分工不明，形成官商利益鏈。正如有媒體報道的那樣，交通部門集公路的投資、建設、管理、運營于一體，交通官員對公路建設負有全部權責，路政管理與公路建設經營職能相互交叉，交通廳廳長往往兼任“交通集團”董事長，副廳長往往同時擔任某高速公路公司總經理，交通部門獨攬勘測、設計、招標、投標、施工、監(jiān)理和采購等環(huán)節(jié)的大權［5］。

2.從權力影響者角度來看

權力影響者是指權力行使者職務行為影響的對象，交通領域的影響者主要是參與交通工程經營、建設的單位、組織或個人。影響者參與交通活動，是以獲取經濟利益作為其職能運行重要目標的。權力影響者包括間接影響者與直接影響者，影響者之間存在經濟利益的競爭關系，為追求經濟利益最大化，可能存在為謀取不正當利益而給予交通部門工作人員以財物或財產性利益的情形。追求利益的同時必然與權力存在接觸，形成“利益-權力”交互關系。權力影響者為獲得最大化經濟利益，向職務人員輸送利益，形成利益與職務行為的交易。《刑法》第三百八十九條明確規(guī)定，為謀取不正當利益，給予國家工作人員以財物的，是行賄罪。在經濟往來中，違反國家規(guī)定，給予國家工作人員以財物，數(shù)額較大的，或者違反國家規(guī)定，給予國家工作人員以各種名義的回扣、手續(xù)費的，以行賄論處。從該條規(guī)定可以看出，行賄人員（權力影響者）由于存在謀取不正當利益的動機，給予國家工作人員以財物換取權力不當行使所帶來的便利。從而，進一步加劇了職務行為廉潔性的負面性影響。

（二）不良政治生態(tài)環(huán)境的影響

政治生態(tài)是政治系統(tǒng)中的諸要素在運行和互動中所形成和顯示出來的整體狀態(tài)。這種整體狀態(tài)有好有壞，當政治生態(tài)中的各要素由消極要素變?yōu)榉e極要素，各要素間處于協(xié)調共生、和諧互補的動態(tài)平衡狀態(tài)時，這種政治狀態(tài)就屬于優(yōu)良政治生態(tài)；反之，則為不良政治生態(tài)［6］。政治生態(tài)是一個地方的政治生活狀況以及政治發(fā)展環(huán)境的集中反映。

1.交通管理權限界定不清

交通管理重在發(fā)揮交通部門宏觀協(xié)調、管理的職能。具體涉及交通的投資、建設、管理與運營四個方面，重在對不當市場行為進行糾偏。然而在實踐中，很多企業(yè)是國有企業(yè)，企業(yè)與管理部門之間存在千絲萬縷的聯(lián)系，個中環(huán)節(jié)易導致兩者間的職能相交叉，彼此受到不當影響。雖然有媒體指出，交通投融資管理體制是一個自我封閉的系統(tǒng)，交通部門既是投資者又是管理者，既是發(fā)包方又是承包方，如果發(fā)生質量問題，也沒有一個明確的責任追究機制。交通工程是隱蔽工程，施工的合格與否、材料的好壞都與工程質量密切相關。實際上，交通官員收受賄賂，選擇不合格包工頭或質次價高的建筑材料，或者監(jiān)理人員在小恩小惠的引誘下，對不合格的工程驗收通過，都會導致工程發(fā)生嚴重的質量事故，但在現(xiàn)行體制下，沒有辦法追究責任人［7］。誠然，責任追究機制缺乏是導致腐敗的重要原因，但筆者認為，更為重要的成因是權限本身界定不清。權限界定不清易導致交通部門工作人員管理領域邊界模糊，責任追究機制是職務行為運行后發(fā)生不利后果而設置的，相較于職能劃分而言，在其之后。加之職務人員跨崗位交流，如交通部門工作人員從國家機關調入國有企業(yè)任職，刑法雖規(guī)定該類人員利用職務之便，索取他人財物或非法收受他人財物，為他人謀取利益的構成受賄罪，重在關注行為侵害職務行為的不可收買性法益后進行行為定性與刑罰規(guī)制。但其身處不同部門，各部門之間的管理方式不同，加劇了權限責任的不清。

2.體制壟斷誘發(fā)腐敗仿效

交通領域作為國家經濟發(fā)展的重要組成部分，由于涉及基礎設施建設，資金投入量大，運轉周期長，維護成本高，中小經濟主體難以參與進來。總體來看，交通資源相對處于壟斷狀態(tài)。因此，國家為加強交通基礎設施建設的管理與調控，就交通管理權限的劃分及相應關系形成了一種相對壟斷的管理體制。在這一體制性壟斷的影響下，權力行使者之間往往共同參與具體交通管理事項，與權力影響者互動，形成“權力-利益”交互關系。隨著互動程度的加深，權力行使者之間基于權力尋租的激勵逐漸形成利益共同體，共同體內成員之間受體制內不良環(huán)境影響而相互仿效亦更為明顯，一旦查處，成片式、塌方式、系統(tǒng)性腐敗也就在所難免。交通系統(tǒng)下至一些建管處、事業(yè)單位負責人，上至副廳長、廳長，形成了一個相互交織、利益輸送的鏈條。這些盤根錯節(jié)的人脈關系、權力關系交織成以少數(shù)職位級別高的領導干部為核心、以部分干部為節(jié)點的若干個相互獨立但有緊密聯(lián)系的腐敗利益共同體，這些共同體相互提攜、相互關照，共同謀取私利。［8］

3.交通管理理念落實滯后

交通管理理念不缺乏先進性，但具體貫徹落實存在滯后性，管理重在適當干預，糾偏違法違規(guī)行為，而不是在管理過程中“親力親為”。主要原因涉及以下幾個方面。一是交通部門官員在管理過程中注重“官本位”而忽略“權本位”，“官本位”重在考慮權力能干什么，重在從自身或政府部門角度出發(fā)，而“權本位”重點是對社會或管理對象權益方面的考慮，旨在考量權力不能干什么，以及哪些權力的行使會侵害社會或他人的正當利益。二是把效率作為主導價值易忽略公正價值的塑造。經濟發(fā)展離不開效率價值的作用，交通部門作為行政部門之一，以效率為主導價值推動交通建設發(fā)展。因此，實踐中常出現(xiàn)交通部門貫徹全程指揮的做法，以交通部門為主體建立各種名義的指揮部，在履行行政職能的同時也履行了企業(yè)應有的部分職能。三是腐敗亞文化的負面影響。腐敗亞文化強調腐敗群體乃至全社會在對待腐敗行為和腐敗現(xiàn)象時所產生的一系列畸形的、反主流的認知與價值判斷。亞文化以利用職權謀取私利為核心，以“官本位”思想為載體，其外在的行為是認同、認可或支持腐敗行為及腐敗現(xiàn)象，甚至親身實踐，危害國家、社會和他人利益。

（三）結構性遲滯的監(jiān)督機制影響

1.監(jiān)督體系缺乏系統(tǒng)性

監(jiān)督是一個系統(tǒng)性工程，從監(jiān)督的主體來看，包括行政監(jiān)督、權力機關監(jiān)督、黨內監(jiān)督和社會監(jiān)督。行政監(jiān)督主要包括監(jiān)察監(jiān)督、審計監(jiān)督和行政內部監(jiān)督。相比監(jiān)察監(jiān)督、審計監(jiān)督而言，行政內部監(jiān)督因受內部各種利益牽制而難以充分履行職權。加之歷史原因，大部分交通廳紀檢組長、監(jiān)察官員擁有交通系統(tǒng)身份。因此，從工程招投標到質量監(jiān)管、合同履行，再到工程經營等諸多環(huán)節(jié)缺乏嚴密的監(jiān)督機制，容易出現(xiàn)漏洞。權力機關監(jiān)督由于對交通領域的具體事項缺乏專業(yè)性認知，因此監(jiān)督效果難以顯現(xiàn)。黨內監(jiān)督，特別是同級黨內部門，重要交通部門領導本身便屬于同級黨內高級干部，主體同一，利益交織，難以發(fā)揮應有作用。而上級黨內機關的監(jiān)督，重在事后監(jiān)管、查處，并且在監(jiān)管、查處過程中部分上級監(jiān)管人員的監(jiān)管領域、監(jiān)管范圍相對固定，缺乏定期輪換機制，在腐敗行為的“腐蝕”下易形成利益共同體。社會監(jiān)督諸如協(xié)會、社團的監(jiān)督力量并未完全壯大，加上行政部門的不當干預，導致自身監(jiān)督難以發(fā)揮獨立性與自主性。總之，我國雖有多元化監(jiān)督方式，但監(jiān)督尚未形成有機聯(lián)系的整體。

2.監(jiān)督機制缺乏有效性

監(jiān)督機制缺乏有效性，說明監(jiān)督機制發(fā)揮的應有作用或效果不明顯。一是部分監(jiān)管職能混同導致監(jiān)督缺乏有效性。特別是在行政權力監(jiān)督方面，部分監(jiān)督職能存在混同、重疊現(xiàn)象，在實際監(jiān)督過程中部分監(jiān)督人員抱著“該職能不履行也有其他部門來填補”的心態(tài)，導致監(jiān)管作用有限。二是“帶病”監(jiān)管人員［9］跨部門流動導致監(jiān)督流于形式。如地方的交通廳廳長按照干部管理權限應該由地方黨委和紀委管，但交通部門不是垂直領導而是業(yè)務歸屬指導的關系，因此很多情況下監(jiān)督作用不能得到有效發(fā)揮。紀檢系黨內監(jiān)督，多是針對黨員個人，而交通腐敗已經形成系統(tǒng)性、行業(yè)性腐敗，加之紀檢部門限于人力，許多紀檢干部多數(shù)出自交通系統(tǒng)本身，因此難以形成有效監(jiān)督［10］。三是監(jiān)督職能優(yōu)化程度不足。例如，在審計監(jiān)督方面，主要是內部審計機構與人員的搭配存在失衡。有的交通部門存在內部審計機構，但缺乏專業(yè)性審計人員，無法針對交通管理事項進行專業(yè)性審計；或者有的機構存在專業(yè)性人員，但受到部門領導的不當干預而不能發(fā)揮內審應有的作用。

3.監(jiān)督方式缺乏合理性

以時間節(jié)點為基準，監(jiān)督分為事前監(jiān)督（預防）、事中監(jiān)督和事后監(jiān)督。交通領域重在事后監(jiān)督，集中于事后的責任追究機制，而忽略對事前交通管控事項的預防、監(jiān)督，導致監(jiān)督工作陷入忙于應付糾錯的不利局面。從監(jiān)督層級來看，監(jiān)督方式亦存在不合理性。例如，一些單位在招投標時大都采用“一對多”的方式，招標單位既是項目法人又是行政主管部門，無視法律規(guī)定，更沒有做到項目法人、行政主管部門和評標委員會專家彼此獨立，加之監(jiān)管部門沒有及時進行有效監(jiān)督，以致造成在招投標時形成少數(shù)人決定的局面，甚至出現(xiàn)“內定標、外陪標”的現(xiàn)象，嚴重違反了法律規(guī)定，偏離了正規(guī)的法律程序。對于當前的招投標活動，應該按行政隸屬關系分別由各省、市、縣的行政主管部門負責，各級行政主管部門之間彼此缺乏聯(lián)系，各有各的工作準則，沒有統(tǒng)一的、權威的、強有力的監(jiān)管機構。然而，招標、評標的特權給了某些不法分子或者有心“鉆空子”的人大肆行賄受賄的機會，使建筑工程招標為腐敗提供了一個幾乎完美的“溫室”［11］。

三 交通腐敗犯罪的防控機制建構

犯罪防控是指對犯罪的預防、控制和矯治，它是有規(guī)律可循的。“法治浙江”中治理犯罪的有效經驗，是值得借鑒的。歷史地看，大致可以歸納為以下兩個方面。一是從實際出發(fā)，抓住主要矛盾。鑒于每個犯罪的特征存在差異性，進行犯罪防控必須在遵循一般犯罪基本防控方案、措施的基礎上，抓住具體每類犯罪的本質屬性與特征，確保在共性基礎上把握個性，形成共性與個性的有效結合，及時掌握腐敗犯罪的主要矛盾，即“權力-利益”的交互關系。在犯罪學上我們更多關注腐敗行為的現(xiàn)象、原因，而這些都離不開對職務行為的關注，職務行為來自權力的運作。二是綜合治理，多管齊下，預防、控制相結合。①制定地方性法規(guī)，強化新聞媒體的監(jiān)督權［12］；②定期召開“兩長論壇”［13］，對職務犯罪高發(fā)領域實行“特殊關注”；③將職務犯罪預防納入“平安浙江”考核范圍，推動預防工作落到實處、取得實效；④創(chuàng)建控制腐敗犯罪的長效機制，將“行賄黑名單”制度推向全國［14］。因此，針對交通領域的腐敗，在把握其本質屬性的基礎上應優(yōu)化政治生態(tài)環(huán)境，完善監(jiān)督機制，加強犯罪控制與矯治，形成全方位、多樣化的治理機制。

（一）樹立依法治理理念

1.堅持法規(guī)治理觀念

市場經濟的發(fā)展離不開法治理念的塑造，法治是國家治理現(xiàn)代化的基石，離開法治，市場經濟的長遠發(fā)展必然受到羈絆。交通部門作為協(xié)調、促進交通發(fā)展的重要行政機構，對推動經濟建設和社會發(fā)展起著重要作用。同時，作為經濟發(fā)展的重點領域，交通部門的職務人員通過行使職務行為調控交通發(fā)展，在一定程度上提供了職務行為與經濟利益頻繁接觸的便利機會。為此，防止權力運行受到不當利益的“腐蝕”甚為必要。客觀上，為了社會管理、經濟發(fā)展，需要職務行為的參與，但權力與利益的不當互動，反過來又影響權力運行的純粹性（公正性）。由此，需要堅持法規(guī)治理理念。理念塑造是法治治理觀念層面的基礎性內容。正如有學者所指出的，法治建設是中國未來深化改革至關重要的核心內容，是全方位綜合聯(lián)動改革中其他領域改革的關鍵樞紐。在“法規(guī)治理、激勵機制、社會規(guī)范”這三大基本制度安排中，“法規(guī)治理”是最為核心和基本的制度安排［15］。堅持法規(guī)治理理念，國家權力機關和相應行政機關必須及時制定相應規(guī)范并對既有生效規(guī)范做出明確解釋，清晰界定權力運行邊界；交通領域的工作人員必須堅持依照既定生效規(guī)范辦事，嚴格遵循“法不授權即禁止”的原則，防止濫用職權、利用職務之便謀取私利。

2.理順體制改革與法治的關系

交通管理體制是基于交通管理權限劃分及其相應關系而形成的制度。當前交通管理體制總體處于體制性壟斷狀態(tài)，職權重疊，管理力量分散，決策權與執(zhí)行權、監(jiān)督權與處罰權合一，不利于交通管理功能的有效發(fā)揮。據(jù)此，可以看出交通部門工作人員的職務行為受到利益“腐蝕”的情形與壟斷交通管理體制的不當影響之間密切關聯(lián)。因此，改革體制勢在必行，而如何改革體制？筆者認為，必須在樹立法治治理理念的基礎上理順交通管理體制與法治之間的關系，改革體制意在改變權力運行的具體架構，權力運行要求國家工作人員行使職務行為來實現(xiàn)，職務行為的行使必須以責任為“后盾”，由此需要確保“責任與行為同在”原則予以貫徹，而責任的貫徹離不開法律規(guī)則的設置，通過法律規(guī)范明晰其權限與職責。2015年4月，交通運輸部印發(fā)了《關于深化公路建設管理體制改革的若干意見》，明確提出創(chuàng)新公路建設項目管理模式，完善體制機制，全面推行現(xiàn)代工程管理，提高公路建設管理水平［16］。國家層面出臺一系列交通領域的改革舉措，對于順暢交通、發(fā)展經濟、預防與遏制交通腐敗弊害甚為必要。但這一系列改革措施必須做到于法有據(jù)，方能更好地確保權力規(guī)范運行，最大限度地釋放改革應有的紅利。恰如有學者所言，法治中國建設事關國家治理體制的完善和治理能力的提升，以及國家的穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展，因此我們不能把法治僅僅當成工具，還要把現(xiàn)代法治作為目標，用法治精神塑造改革的決策和行為過程，引領改革的偉大事業(yè)［17］。

（二）優(yōu)化政治生態(tài)環(huán)境

1.營造廉政文化環(huán)境

行為需要意識的驅動，國家工作人員職務行為的規(guī)范化行使，以及確保職務行為的廉潔性，需要內在廉潔意識的驅動，而這一過程的塑造離不開環(huán)境的影響。為此，有必要加強廉政文化環(huán)境建設。廉政文化是人們關于廉潔從政的思想、信仰、知識、行為規(guī)范和與之相契合的生活方式。筆者認為，營造廉政文化必須以規(guī)范權力運行為依托，通過保持職務行為的廉潔性來實現(xiàn)，有必要遵循以下原則。一是要通過法律規(guī)范促進交通領域廉政文化的發(fā)展。通過制定相應規(guī)范、完善司法、改善執(zhí)法、加強宣傳、引導教育等方式直接或間接地影響國家工作人員，在廉政文化的宣傳中，要讓公務人員感知權力行使是確保實現(xiàn)公共福祉的要義。二是在加強廉政文化建設中須保持道德與法律的良性互動。文化建設離不開道德的作用，亦離不開法律的功用。兩者同屬于社會規(guī)范的范疇，廉政文化中的勤政為民道德實踐須切合法律規(guī)范的基本要求，防止以“為民”之名，行越權之實。三是在廉政教育中要強化法律對腐敗亞文化的積極影響。在交通領域廉政文化建設中，應加強法律的價值對亞文化的滲透，強化規(guī)范意識對亞文化的積極影響，逐步形成對腐敗犯罪亞文化的遏制趨勢。

2.健全交通治理制度

健全交通治理，前提是實行政企分開，厘清交通部門職權邊界，防止過度干預交通建設，防止職務行為與經濟利益的“過度糾纏”，力求交通建設工程從立項論證、招標設計、施工監(jiān)理、預算撥款到竣工驗收處于相互制約與監(jiān)督的狀態(tài)。因此，應具體在投資、建設、管理、運營四個方面明晰權力運行界限。首先，在投資方面，要完善系統(tǒng)招標責任制度，引入社會第三方招投標服務組織，定期解讀相關交通政策服務信息，公布中標人才去向、工程建設質量、工作領域動態(tài)信息等情況，方便社會民眾的關注與了解。另外，建立第三方預審評估機制。該機制以監(jiān)督部門或行業(yè)協(xié)會為主導并引入其他社會專業(yè)團體參與，及時發(fā)布對參選企業(yè)或組織的預審報告，并向社會公布企業(yè)依法可以公開的資質情況。其次，在建設方面，要加強市場秩序規(guī)范建設，完善市場引導機制，擴大國有企業(yè)自主決策權，規(guī)范國有企業(yè)工作人員流動監(jiān)督部門的審查程序，防止“帶病上崗”，提高銀行等金融機構獨立審貸的能力，確保“市場能做的盡量歸市場”。再次，在管理方面，要嚴格區(qū)分交通部門與國有企業(yè)的管理界限，避免交通部門領導同時兼任“交通集團”主管人員，規(guī)避管理環(huán)節(jié)獨攬大權的情形出現(xiàn)。最后，在運營方面，要規(guī)范BOT運作模式，詳細出臺BOT的管理辦法與框架，確立規(guī)范性法律文件。調整和完善企業(yè)自管模式，如通行費、規(guī)費資金及出讓公路經營權的收入等應由主營公司自主經營。同時，進一步規(guī)范交通系統(tǒng)行政審批制度，嚴格依照法律規(guī)范對參與經營的企業(yè)、組織和個人進行審查，符合規(guī)定方可發(fā)放經營執(zhí)照，確保審批工作的程序化、合法化。完善行政審判責任制，拓寬權利救濟渠道，規(guī)范申訴、聽證、審批統(tǒng)算制度，統(tǒng)一負責行政審批責任制的設立、審查、實施、考核、獎懲等各項工作。

（三）完善監(jiān)督保障機制

1.完善監(jiān)督體系

以權力規(guī)范運行為核心立場完善監(jiān)督體系。第一，確立事前、事中、事后監(jiān)督均衡發(fā)展，事前可以建立相應的預警監(jiān)督機制，從交通領域治理角度出發(fā)，針對先前交通腐敗多發(fā)階段加大事前預警力度，聯(lián)合公安、司法機關依法有效、及時干預，建立預控干預和緊急補救平衡協(xié)調辦法，盡可能減少腐敗行為難以或未被察覺的機會。第二，加大社會監(jiān)督參與力度，交通作為政府主導建設的領域，社會監(jiān)督相較于行政監(jiān)督的力量較小，積極推動社會監(jiān)督的完善有利于形成局外第三方，緩沖政府與企業(yè)的經濟利益關系。具體涉及以下內容：在公眾監(jiān)督方面，應完善公民針對交通領域問題進行批評、建議、檢舉、揭發(fā)、申訴、控告的渠道；在社團監(jiān)督方面，應做好專業(yè)性監(jiān)督與非專業(yè)性監(jiān)督的職能分工，做好監(jiān)督信息的提取、篩選、公布、反饋工作，同時效仿杭州市犯罪防控的做法［18］，組建民間主導的防控犯罪協(xié)會，動用民間力量加強群防群治。第三，規(guī)范行政內部監(jiān)督流程，建立上級部門對下級部門交通治理的巡查機制。巡查機制可分為定期巡查和臨時巡查，定期巡查可以從治理事項方面介入監(jiān)督，也可以針對具體人員進行監(jiān)督；臨時巡查針對突發(fā)性事件進行監(jiān)督，確保常態(tài)性與靈活性的統(tǒng)一。同級內部監(jiān)督方面應加強黨政部門或主管領導對其理性干預，做到及時性與有效性的統(tǒng)一。

2.創(chuàng)新監(jiān)督方式

一是及時更新監(jiān)督方式。筆者認為，監(jiān)督方式必須符合三大特點。其一是反映性。監(jiān)督方式多種多樣，但必須能夠充分反映交通領域的腐敗事實，避免歪曲事實或者憑空捏造事實引起社會負面性影響。其二是規(guī)范性，監(jiān)督方式的更新變化應嚴格依照法律規(guī)范的要求進行，防止侵犯國家、社會或者他人合法權益的狀況出現(xiàn)，加大對曝光事實不擇手段的規(guī)范治理。其三是實效性，監(jiān)督方式的更新對于監(jiān)督腐敗事實應達到應有的實際性效果，既做到了相關信息的及時發(fā)布，又方便了相關部門有效地介入干預。二是建立多元監(jiān)督信息共享機制。在公務員財產申報與公示制度大背景下，應結合自身特點，建立交通部門工作人員誠信檔案，完善公務人員誠信體系建設，減少社會民眾對公職人員職務行為是否規(guī)范的誤判，力爭做到“權力在陽光下運行”。三是反腐監(jiān)督的國際化合作。應重視與其他國家、地區(qū)在交通領域腐敗犯罪方面的合作，提高互訪頻率，交流彼此的有效做法，開展預防、控制、矯治各環(huán)節(jié)有效經驗信息的共享，搭建技術援助平臺，促進與意向國家簽訂防控腐敗犯罪的合作協(xié)議，定期開展腐敗犯罪防控的研討會、交流會等，確保人員、事項的互流互通。

（四）確保案件查懲一體

交通領域腐敗犯罪的防控在注重犯罪預防的同時，也要充分發(fā)揮犯罪控制的功能，形成打防結合，預防、查處和懲治一體化。在積極參考“法治浙江”建設中出臺的《浙江省交通系統(tǒng)建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預防腐敗體系實施意見》的基礎上，形成如下建議。一要加大腐敗案件的查辦力度，對于腐敗犯罪應認真查辦職責范圍內的各類案件，突出辦案重點，關注腐敗案多發(fā)環(huán)節(jié)，以關鍵人員濫用權力謀取私利的違紀、違法案件為重心，嚴肅查處利用審批權、人事權等權力干擾正常交通管理秩序的行為，對于貪污受賄、失職瀆職、嚴重損害國家利益的各類影響職務廉潔性的案件，要依法予以查辦。二要注重預防與懲治的有效結合。堅持懲處與保護相結合、懲處與教育相結合、追究責任與挽回損失相結合。在查辦案件過程中，要堅持查處違紀違法人員與完善預防機制制度相結合，既要查清、查透問題，又要善于解剖分析案件，注重發(fā)現(xiàn)交通行業(yè)體制、機制和管理方面存在的薄弱環(huán)節(jié)，及時制定規(guī)范、堵塞漏洞，發(fā)揮案件查處在源頭治理中的建設性作用。及時將成片式、塌方式、系統(tǒng)性交通腐敗案件作為反面典型，加強宣傳、引導、教育，發(fā)揮交通部門職務人員的警示作用，促進職務人員拒腐防變的自覺性、能動性。三要形成腐敗案件的綜合懲治。交通行政部門在職權范圍內，要依法對交通領域違法、違紀的職務人員給予相應查處，紀檢、監(jiān)察、審計機關要做好違法事項的調查、認定與懲處。對于構成腐敗犯罪的，應及時移交司法機關查辦，積極向司法機關提供已掌握的涉案職務人員案情資料和證據(jù)，依法配合司法機關查清、查透事實，為司法等機關查辦案情提供便利條件，確保形成公安、檢察、審計等機關之間的協(xié)調配合，完善共同開展預防職務犯罪的協(xié)調機制和內部防范控制機制。

注釋

［1］佘廉、程琦：《我國交通系統(tǒng)建立防腐預警體系初探》，《交通企業(yè)管理》2005年第4期。

［2］李云虹：《17位交通高官的“倒掉”》，《法律與生活》2005年第4期。

［3］田國壘：《一條高速路 撂倒倆廳長》，《中國青年報》2015年7月3日。

［4］張明楷：《刑法學》，法律出版社，2011。

［5］康勁：《交通腐敗為何難治》，《21世紀經濟報道》2004年2月26日。

［6］夏美武：《當代中國政治生態(tài)建設研究——基于結構功能分析視角》，蘇州大學博士學位論文，2014。

［7］康勁：《交通腐敗為何難治》，《21世紀經濟報道》2004年2月26日。

［8］佘廉、程琦：《我國交通系統(tǒng)建立防腐預警體系初探》，《交通企業(yè)管理》2005年第4期。

［9］“帶病”監(jiān)管人員是指存在腐敗行為的國家工作人員。

［10］佘廉、程琦：《我國交通系統(tǒng)建立防腐預警體系初探》，《交通企業(yè)管理》2005年第4期。

［11］韓迪：《預防與懲治交通系統(tǒng)腐敗的問題研究》，河北科技大學碩士學位論文，2013。

［12］浙江省于2007年3月1日起施行的《浙江省預防職務犯罪條例》第十五條規(guī)定：“新聞媒體依法對預防職務犯罪工作和國家工作人員履行職務的情況進行輿論監(jiān)督。”

［13］“兩長論壇”即檢察長與交通局局長等重點行業(yè)帶頭人面對面地交流，分析不同系統(tǒng)職務犯罪的原因、特點，以及需要采取的預防職務犯罪的措施。

［14］浙江省寧波市北侖區(qū)檢察院收集了1998年以來該院查處的發(fā)生在建筑領域內的所有賄賂案件的相關資料，依照查處的年份和行賄人的單位、性質進行分類，形成建筑領域的“行賄人資料庫”。后又在此基礎上將部分情節(jié)嚴重、性質惡劣的行賄者列入“黑名單”，并向全區(qū)工程招標業(yè)主單位提供咨詢。這種“在工程建設領域開展行賄犯罪檔案查詢”的做法，被外界通俗地稱為“行賄黑名單”制度。該制度被2003年《浙江省建設市場不良行為記錄和公示暫行辦法》采納并通過中央機關向全國推廣。

［15］田國強：《法治：現(xiàn)代治理體系的重要基石》，《人民論壇·學術前言》2013年第12期。

［16］《公路建設管理體制改革試點全面展開》，國務院新聞網，2015年7月9日，http：／／www.gov.cn／xinwen／2015-07／09／content_2894609.htm。

［17］陳金釗：《“法治改革觀”及其意義——十八大以來法治思維的重大變化》，《法學評論》2014年第6期。

［18］杭州市于2013年5月成立防控犯罪協(xié)會，它是我國首家防控犯罪專業(yè)性的社會民間組織。其主要職能是以協(xié)會為途徑，積極開展防控犯罪的社會宣傳、服務及公益性活動，動員民間力量參與群防群治，組織預防犯罪社會培訓、課題調查研究及對外合作交流，組織防控犯罪社會獎勵等。

（責任編輯 方晨光）

作者樓伯坤，浙江工商大學法學院教授、法學博士（郵政編碼 310018）；汪恭政，浙江工商大學法學院碩士研究生（郵政編碼 310018）。