淺談PPP項目推進中存在的問題及其建議
——以山東省嘉祥縣為例

●李業(yè)雷

淺談PPP項目推進中存在的問題及其建議
——以山東省嘉祥縣為例

●李業(yè)雷

近年來，山東省嘉祥縣主動作為、探索創(chuàng)新，積極推廣PPP模式。在財政部財政科學研究所的指導和幫助下，該縣構(gòu)建了PPP項目監(jiān)管體系，實現(xiàn)了對PPP項目的實時在線監(jiān)管，保證了項目的規(guī)范運作。不過，當前PPP工作推進過程中也存在著一些問題，如財政支出壓力大、融資難、協(xié)調(diào)難等。本文以山東省嘉祥縣開展PPP項目工作為例，總結(jié)經(jīng)驗做法，分析存在的問題，并進一步提出了改進建議。

嘉祥縣 PPP模式 項目推介

山東省嘉祥縣是傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大縣，又是人口大縣，財政收入少，剛性支出多，保障能力弱。為解決基礎(chǔ)設施和公共服務資金不足的難題，今年以來，該縣抓住國家力推PPP模式帶來的機遇，積極推廣PPP模式，以不斷拓寬社會資本投資渠道，促進投資主體多元化，并逐步建立健全工作機制，強化項目引領(lǐng)，規(guī)范實施運作，探索創(chuàng)新，取得了初步成效。

一、嘉祥縣PPP工作的經(jīng)驗做法

（一）組織領(lǐng)導到位，工作快速跟進

今年以來，嘉祥縣委、縣政府高度重視PPP工作，把推廣PPP模式作為積極深化政府投融資改革，促進經(jīng)濟社會事業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要舉措，第一時間部署工作、明確責任、采取措施，率先開展了PPP項目工作，縣編辦從其他事業(yè)單位調(diào)劑了6個編制，成立了嘉祥縣PPP中心，列為縣財政局全額撥款副科級事業(yè)單位，又從縣直單位及鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)集專業(yè)水平高、業(yè)務能力強的同志，負責開展相關(guān)工作。為規(guī)范推動PPP項目實施，該縣組織人員到四川富順等地進行學習。同時特邀中國財政學會PPP專委會會長賈康、省財政廳專家李學春到該縣舉辦PPP專題講座，進一步明確PPP工作的職能和定位。通過外出學習和系統(tǒng)培訓，提高了嘉祥縣PPP中心人員的業(yè)務水平，有利于推進PPP項目相關(guān)工作。

（二）堅持項目引領(lǐng)，推進工作開展

2015年年初，嘉祥縣政府組織相關(guān)部門篩選論證項目，開展前期調(diào)研、效益分析、規(guī)劃設計等相關(guān)工作。9月份，編制完成了城市供水管網(wǎng)與污水處理項目、九頂山生態(tài)綜合治理項目、鳳凰山景區(qū)治理及嘉祥棚戶區(qū)改造項目等9個總投資254.61億元的項目實施方案，并對各方案可行性、財政承擔風險、財政償還能力進行了分析。山東省的項目儲備庫中嘉祥縣有12個項目，總投資額約310億元，其中九頂山生態(tài)綜合治理項目計劃投資130多億元，被財政部列為第二批示范項目。目前，山東省內(nèi)被列為財政部示范項目的共4個，總投資173.19億元，其中嘉祥縣的九頂山項目投資比例占全省的75.51%。鳳凰山景區(qū)治理及嘉祥棚戶區(qū)改造項目等5個項目列入山東省財政廳示范項目，嘉祥縣5個項目總投資233.88億元，占山東省示范項目投資總額的52.4%。山東省財政廳出資1億元對省級示范項目進行以獎代補，獎勵濟寧市2040萬元，嘉祥縣爭取獎補資金1700萬元，占全省獎補資金17%，占濟寧市83.3%。財政部已出文對示范項目進行獎補，嘉祥縣將爭取800萬獎勵資金。

（三）加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，科學規(guī)范運作

為解決縣財政承受能力與社會資本方利潤的問題，嘉祥縣邀請財政部、省財政廳專家對財政承受能力和社會資本方合理利潤進行了充分論證。在財政部財政科學研究所的指導和幫助下構(gòu)建了PPP項目監(jiān)管體系，實現(xiàn)了對PPP項目的實時在線監(jiān)管，保證了項目的規(guī)范運作。搭建了集PPP信息平臺、PPP相關(guān)法律規(guī)章庫、社會資本方企業(yè)庫、財政科學研究所專家?guī)臁PP數(shù)據(jù)庫等系統(tǒng)于一體的PPP項目綜合決策管理體系，減少財政參與PPP項目成本，促進PPP項目的健康可持續(xù)發(fā)展。

（四）通過項目推介，促進項目簽約落地

2015年10月14日、15日，PPP研討暨濟寧項目推介會在嘉祥召開。中國財政學會PPP專委會會長賈康、國務院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟部副部長孟春、中國PPP研究院副理事長董沛霖等專家學者出席了推介會。有關(guān)企業(yè)、金融機構(gòu)、基金公司、社會資本方等78家參會，11家新聞媒體對會議進行采訪報道。在本次推介會中，濟寧市共推出40多個PPP項目，總規(guī)劃投資達520多億元，主要涉及水利、公共服務等多個民生項目領(lǐng)域。其中嘉祥縣推介PPP項目12個，規(guī)劃投資310多億元。本次推介會成果顯著，嘉祥縣有兩個項目正式簽訂戰(zhàn)略協(xié)議，其中包括九頂山生態(tài)綜合治理項目、鳳凰山景區(qū)治理及嘉祥棚戶區(qū)改造項目。

PPP項目落地是PPP工作的核心，目前六個項目與社會資本方簽訂了投資意向協(xié)議書，總投資243.88億元，占全縣PPP項目投資總額的95.78%。

（五）政府重諾履約，確保健康發(fā)展

PPP合作不僅僅是一場婚禮，更是一段婚姻，要確保這段婚姻健康良性發(fā)展，合作雙方就要秉承契約精神，重諾履約。推介會在嘉祥縣召開，標志著嘉祥縣與社會資本合作的全面展開，這僅僅是一個良好的開端，還需要加大力度推進項目簽約落地、開工建設。政府和企業(yè)、社會資本簽約，要使政府切實向服務型轉(zhuǎn)變，以平等民事主體的身份、伙伴之一的身份，來承諾和企業(yè)一同守約守法，共贏發(fā)展。

（六）建立政府、社會等監(jiān)管體系

嘉祥縣政府結(jié)合嘉祥縣實際情況，創(chuàng)新性地建立了嘉祥縣公眾投訴建議平臺。一是擴大嘉祥縣的群眾服務中心職能，將PPP項目的公共事業(yè)投訴建議平臺納入其中；二是在嘉祥縣政府的網(wǎng)站及其他網(wǎng)絡媒體的網(wǎng)頁上建立投訴及建議平臺，借助互聯(lián)網(wǎng)平臺對評價數(shù)據(jù)進行系統(tǒng)管理與分析，向公眾反饋相關(guān)信息，擴大政府政務信息披露，實現(xiàn)嘉祥縣PPP項目評價過程與評價標準的公開化。

PPP是經(jīng)濟社會制度供給的偉大創(chuàng)新，它改變了以往政府項目的投融資模式，是一種創(chuàng)新的管治模式。在當前地方政府財政增收難、可用財力不足、融資平臺有待規(guī)范轉(zhuǎn)型的情況下，它可以減輕政府支出壓力，解決地方政府民生及城市基礎(chǔ)設施建設等項目投入過大的問題，促進和實現(xiàn)公共服務的有效供給，更好地使政府履行應盡職責；它還可以使一大批企業(yè)、社會資本得到更廣闊的生存發(fā)展空間，完善現(xiàn)代市場體系，成為培養(yǎng)契約精神、專業(yè)敬業(yè)精神的催化劑，PPP還會形成一大批有效的投資項目，增強嘉祥縣的經(jīng)濟發(fā)展后勁。

二、PPP工作推進中存在的問題

（一）關(guān)于財政支出壓力大的問題

近幾年，嘉祥縣財政稅收情況不容樂觀，經(jīng)濟下滑仍在持續(xù)，梁寶寺煤礦等煤炭相關(guān)行業(yè)稅收連續(xù)負增長，財政增收壓力較大。中央、省、市陸續(xù)出臺多項增支政策，部分民生支出擴面提標，支持縣域、鎮(zhèn)域經(jīng)濟和城市建設發(fā)展，還需要大量資金投入，支出壓力加大，收支矛盾非常突出。部分PPP項目贏利能力弱，形成了縣財政的支出責任，支出責任極大地增加了財政支出壓力，財力匱乏也成為制約推進PPP項目的重要因素。

（二）關(guān)于PPP項目融資難的問題

目前，來嘉祥縣洽談的社會資本方對PPP的認識有差距，大部分只做建設投資，不做運營，建完后要求政府回購，合作期8-10年，運營由本地企業(yè)或者政府負責。這樣來說，實際上是拉長的BT項目，政府債務并未減少多少。還有的基金公司融資成本太高，財政無法承受，有的甚至提出財政支出納入縣級預算。PPP項目落地難，重要的原因就是融資難，SPV公司融資更難。PPP項目規(guī)模一般較大，對于社會資本方來說自有資金不可能完全投入到這一個項目，還需要再融資。

（三）關(guān)于PPP工作跨部門協(xié)調(diào)難的問題

嘉祥縣雖然在財政局建立PPP機構(gòu)，但是PPP項目監(jiān)管涉及多個部門及很多環(huán)節(jié)，是一個完整的鏈條，比如發(fā)改部門負責立項和建設，財政部門負責建設前期的資金籌集、后續(xù)利益補償，建設、水利等部門負責項目的后續(xù)監(jiān)管維護。所以，僅設立在財政系統(tǒng)的多級PPP機構(gòu)，很難完全發(fā)揮PPP機構(gòu)應有的統(tǒng)籌、管理和協(xié)調(diào)的作用。目前，嘉祥縣有的項目實施機構(gòu)工作不主動，有些部門認為項目采用PPP模式運作，這個項目就應該由財政部門完全負責了，實際上主要的工作還要由項目實施機構(gòu)去做，按照財政部PPP項目操作指南的有關(guān)規(guī)定，項目的實施機構(gòu)負責項目準備、采購、監(jiān)管、移交等工作，財政部門只是引導項目實施機構(gòu)如何按PPP的要求來實施項目。

（四）關(guān)于PPP專業(yè)人才缺乏的問題

嘉祥縣雖成立了PPP中心，但人員較少，專業(yè)人才更少。而PPP項目工作對財政部門而言是一項全新的工作，專業(yè)性極強，尤其是政策制定、項目評估、政府補貼核定、績效評價等工作必須是具備專業(yè)知識的人員才能勝任，絕非一般工作人員能夠處理。目前，PPP專業(yè)人才缺乏是影響工作開展的因素之一。

三、加快推進PPP工作的建議

（一）緩解財政支出壓力大的建議

一是建議上級部門考慮嘉祥縣還是財政欠發(fā)達縣等實際情況，對嘉祥縣開展實施的PPP項目予以財政資金無償支持或獎勵性支持，確保發(fā)揮財政資金的導向激勵作用；二是對部分無法利用社會資本進行建設的社會公共領(lǐng)域、社會公益項目，上級財政部門應以轉(zhuǎn)移支付補助的形式進行幫助支持，并逐年加大資金支持力度，不斷提升百姓的民生福祉，提高百姓的生活質(zhì)量。

（二）關(guān)于解決PPP項目融資難的建議

一是建議國開行、農(nóng)發(fā)行放開對PPP項目的政策性貸款。目前國開行、農(nóng)發(fā)行的政策性貸款沒有對PPP項目放開，使得有的項目在做PPP項目還是政策性貸款間徘徊。可以從國家部委的層面協(xié)調(diào)，爭取國開行、農(nóng)發(fā)行放開對PPP項目的支持。二是爭取各商業(yè)銀行對PPP項目的貸款支持。目前各商業(yè)銀行還處于一個觀望態(tài)度，有的銀行制定的支持PPP項目的政策很苛刻，如有的只針對全國百強縣，有的只針對大型央企、國企或者是政府融資平臺。建議各商業(yè)銀行盡快降低項目要求，擴大項目貸款的地域及企業(yè)范圍，為推進全國PPP項目工作提供貸款支持。三是充分利用好PPP發(fā)展基金。財政部提出了1800億的引導基金，但由于沒有制定基金運作辦法，不知道如何對接。建議財政部盡快出臺基金運作辦法，同時為了快速推進嘉祥縣項目開工建設，建議該縣積極與山東省PPP發(fā)展基金的子基金進行對接，先爭取省級部門的支持。

（三）關(guān)于解決PPP協(xié)調(diào)難的建議

建議成立嘉祥縣PPP管理協(xié)調(diào)工作領(lǐng)導小組，嘉祥縣實際涉及項目的單位為成員單位，根據(jù)各成員單位職責劃分及審批管理流程，明確各成員單位在PPP工作中的責任。PPP管理協(xié)調(diào)工作由縣財政局牽頭，各相關(guān)部門配合，實施PPP工作政策指導、總體規(guī)劃和綜合平衡、對政府財政風險進行監(jiān)管和審批等。只有各相關(guān)部門在PPP運作流程中加強跨部門協(xié)作，才能保障PPP模式的順利推廣和PPP項目的成功實施。

（四）關(guān)于解決PPP專業(yè)人才缺乏的建議

一是建議上級財政部門加大PPP項目專業(yè)人才培訓力度，廣泛開展PPP專業(yè)培訓宣傳，提高縣級專業(yè)水平；二是建議上級考慮重新啟動高層次緊缺人才引進政策，特別是圍繞把握PPP模式運用中的幾個關(guān)鍵環(huán)節(jié)引進人才，即在政府與企業(yè)合作、合理的利益共享、平等的風險共擔、嚴格的監(jiān)管和績效評價等方面引進“專業(yè)人才”。■

（作者單位：山東省嘉祥縣財政局）

1.財政部.關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知[Z].2014-09-23。

2.國務院.國務院關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見[Z].2014-11-16。

3.財政部.關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知[Z].2014-11-29。

4.國家發(fā)展改革委.關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導意見[Z].2014-12-02。

5.財政部.關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作合同管理工作的通知[Z].2014-12-30。

6.財政部.關(guān)于印發(fā)《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》的通知[Z].2014-12-31。

7.山東省財政廳.省財政廳關(guān)于印發(fā)《山東省2015年政府和社會資本合作項目獎補資金管理辦法》的通知[Z].2015-07-31。

（本欄目責任編輯：王光俊）