政府采購的市場比較制度研究

袁樂平 朱順星

政府采購的市場比較制度研究

袁樂平 朱順星

政府采購產品和服務相對于政府自我生產具有更高的潛在效率。為驗證這一判斷，并發揮績效評估的激勵約束功能，在政府采購的實踐中，必須對采購績效進行準確評估。而準確評估的前提就是要有一套客觀準確的評估依據。市場效率具有客觀實在、現實最優、實時動態、操作性強等特性。運用市場比較制度，可以有效解決評估依據的客觀性和準確性問題。該制度利用市場效率，從價格、時效、質量三個方面對政府采購績效進行比較，其比較結果為政府采購計劃控制、過程管控、績效評估提供依據。

政府采購 績效評估 市場比較制度

一、問題的提出

政府提供公共產品和服務的方式有政府生產和政府市場采購兩種方式。基于政府采購相對政府直接生產具有更高的效率的判斷，我國政府正大力推廣政府市場采購對政府直接生產的替代計劃。據統計，2013年貨物類、工程類和服務類政府采購分別實現4921.1億元、9925.6億元和1534.4億元的規模，分別占比26.2%、60.6%，13.2%，總采購金額為16381.1億元，占全國財政支出和GDP的比重分別為11.7%和2.9%。2014年全國政府采購規模為17305.34億元，工程類采購金額10141.11億元，占采購總規模的58.6%，貨物類采購金額5230.04億元，占采購總規模的30.2%，服務類采購金額1934.25億元，占采購總規模的11.2%。那么，政府采購如此大規模的實踐是否證實了上述判斷？要回答這一問題，就必須對政府市場采購的績效進行評估。然而，在對政市場采購績效進行評估時，操作人員遇到了一個很大的難題：對政府市場采購績效評估缺少一個客觀而準確的評價標準！在這種情況下對政府市場采購績效進行評估，操作人員的主觀隨意性非常大，由此評估結論不可避免地會產生重大的偏差。這種含有重大偏差的績效評估可信度很低，將會受到社會廣泛的質疑，無法承擔對政府市場采購的績效認證的功能。反過來說，要實現對政府采購績效進行科學的認證，必須構建一個既客觀又準確，為社會廣泛認可并統一采納的評價標準。

績效評估不僅具有認證功能，更重要的是，具有一種激勵約束功能，是政府采購績效的一個重要的解釋變量。如果不對政府采購績效進行評估，政府采購績效將處于一種信息模糊或者信息缺失狀態，政府與采購人員之間將會形成嚴重的信息不對稱。在這種狀態下，政府采購的相關代理人員不可避免地會產生機會主義行為，如偷懶，尋租，合謀等，這些行為將會嚴重降低政府采購的效率。如果對政府采購進行績效評估，但缺少一套客觀且準確的評估標準，評估結論與實際情況將必然會產生重大偏差，從而評估績效與實際績效會分裂成為兩個不同的概念。政府采購實際績效是一個啞變量，評估績效則是一個顯變量。因此，與政府采購人員利益直接相關的并非政府采購的實際績效，而是其評估績效。對評估績效的追求成為政府采購人員行為的“指揮棒”。政府采購人員可能不是通過提高政府采購的實際績效來提高其評估績效，而是通過擴大評估偏差來虛構評估績效。這樣，績效評估將對政府采購人員形成一種負激勵，甚至會比不評估對政府采購績效形成更為嚴重的損害。在政府采購的實踐中，這些績效損害初步顯現。政府采購中的價格高，質量差，時效低的現象受到社會廣泛詬病。根據中國社科院的抽樣調查，調研樣本中總采購件數79.86%和占總支出85.79%的政府采購價格高于市場平均價，其中，高于市場價格1.5倍的采購所占比重最大。如果這些損害不能得到有效的遏制，人們就有理由對政府采購存在的合理性提出質疑。可見，對政府采購績效不評估不行，對政府采購績效的評估不客觀準確更不行。解決這一困境的唯一出路只能是對政府采購績效進行客觀而準確的科學評估。這種績效評估將對政府采購人員產生強大的正向的激勵功能，促進政府采購的潛在績效轉化為實際績效。

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二、文獻綜述

對于政府采購的績效評估，許多中外學者都進行了較為深入和全面的研究，綜合來看，現有的研究主要集中在評估指標體系、評估方法和評估主體的選擇三個方面。

Carter，Day和Klein（1999）認為，對政府采購進行績效評估要兼顧投入、過程、產出和成效等四個層面，進而評估指標也需要從這四個層面進行設計。Talbot（2002）在Carter等人的研究成果上，將上述四個層面的內容進行了具體化，即認為需要對政府采購的投入控制問題、過程合法合理性問題、效率問題（投入與產出之比）、成效問題進行全面的評估。基于此，Martint（2005）認為，對政府采購的績效評估應該從投入、過程、產出、品質和成效等五個維度進行，相應的，提出了政府采購績效評價的3E模式，包括：效率、質量、效能，其中效率是指產出與投入之比，質量是指品質與投入之比，效能是指成效與投入之比。國內學者對指標體系的選擇，基本是建立在3E模式的基礎之上，將其進行拓展和具體化。隨著社會多元化的發展，越來越多的學者開始關注政府采購的社會公平性問題，因此，評估指標體系逐漸從3E模式朝著“3E+民主+公平”的模式轉變。葉托、胡稅根（2015）將評價維度拓展到包括投入、過程、產出、品質、成效、政治在內的六個維度，并選取了42個具體的指標，分別對這六個維度進行評價。徐家良、許源（2015）從合法性和有效性的角度出發，選取了16個具體指標，構建評估體系，評價政府采購績效。隨著研究的不斷深入，評估指標必將進一步得到拓展，評估也將更加全面。

經過學者的不斷研究和探索，政府采購績效評估方法已經十分豐富。常用的績效評估方法有平衡記分卡法（RSC）、關鍵績效指標法（KPI）、目標管理法和數據包絡分析法（DEA）等。顏玨穎（2010）就利用平衡記分卡法對上海虹口區采購的公共衛生服務進行績效評估。魏中龍（2010）利用系統工程中的DELPHI方法構建了評價指標體系，并設計出SOM神經網絡模型對北京市政府購買“居家養老”服務的績效進行評估。DEA方法在評價政府采購績效時運用最廣，歐洲中央銀行曾使用DEA法對成員國采購公共服務的績效進行了分析，彭國甫（2012）運用DEA方法對湖南省11個地級市采購的公共服務進行績效評估。在政府層面，民政部于2014年發布了《社會工作服務項目績效評估指南》，建議在進行政府采購績效評估時采用的方法包括資料分析法、觀察法、問卷法以及訪談法，各級政府在組織績效評估時應視具體情況采用某一種或幾種方法。

早期，我國政府采購的績效評估是由政府主導的“自我評估”，政府在其中既充當選手又充當裁判的角色，公民參與不足，評估體系和結果更多是政府意志的體現。而謝吉晨（2009）認為，政府采購績效評估主體應該具有獨立性，顯然政府自我評估并不符合這一要求。Hastak（2001）提出，政府采購的直接受益者是公眾，因此公眾在政府采購的績效評估中應該發揮應有作用。卓越、趙蕾（2008）認為，消費者能夠直接消費政府采購的產品或服務，其作為政府采購績效評估的主體，評估結果能夠在最大程度上體現“顧客的滿意度”。實踐中，我國政府采購的績效評估也開始逐漸引入消費者評估主體。但消費者認知水平層次不齊，其評價并不能完全反應政府采購的質量，因此第三方評估主體的參與可以大幅度提高政府采購績效評估的科學性。卓越、趙蕾（2008）認為，越來越重視第三方主體的參與將會是政府采購績效評估的發展趨勢。在《社會工作服務項目績效評估指南》（2014）中，更是明確提出政府采購績效評估的執行方是由專業評估機構組建的專業評估團隊，這就更加突出了第三方評估主體的地位。

總體來看，當前國內外對政府采購績效評估的指標體系、評估方法、評估主體的研究雖然已經取得了豐碩的成果，但仍然還沒有逾越評估過程中存在著主觀隨意性這一根本性的缺陷。如果沒有一個客觀的評估尺度，由于信息不充分，利益關聯性等方面的因素，評估主體對指標體系的輸值就不可避免的帶有很強的主觀性；不輸入客觀準確的指標值，指標體系的作用就無從發揮；如果輸入的原始指標值不能準確的反映客觀實際，用再先進的評估方法對這些數據進行加工，也不可能得出符合實際的評估結論。可是，無論是在學術界還是在實踐中，這把客觀而準確的政府采購績效評估尺度尚未形成，這就從源頭上堵塞了對政府采購績效進行客觀準確評估的可能性。因此，提供一把準確客觀的評估尺度是當前政府采購績效評估一個亟待解決的課題。

三、構造政府采購市場比較制度的依據

所謂市場比較制度，就是用客觀存在的市場績效來度量政府采購績效。市場比較制度，并非是一種全新的方法，在其他領域也到了一定的應用，比如，價格比較制度在房地產交易市場的應用已經十分普遍，并取得了良好的效果。本文所做的工作就是將市場比較方法引入到政府采購領域，并將過去單一的價格比較擴展為價格比較、時效比較、質量比較三位一體的市場比較制度。筆者認為，市場比較制度能夠為政府采購績效評估提供準確客觀的評估尺度，主要有以下幾個方面的依據。

第一，市場效率是客觀存在的。在一個開放的經濟體系中，存在著政府、企業、家庭、國外四個部門，而政府只是市場采購主體之一。在政府采購之外，市場交易是客觀的存在著。在這些交易過程中，獨立形成了反映交易績效的價格、質量、時效等相關指標值。這些指標數值是經過大量市場經濟主體反復博弈所得到的，不會因為某個主體的主觀意志而改變，更不會受評估者的干擾和影響，這就使得市場效率具有很強的客觀性。采用這些具體的指標值去度量政府采購績效，得到的績效評估結果就必然具有客觀性的特征。

第二，市場效率是現實最優的。對于經濟績效評估標準，有兩種可供選擇的評估標準，即理論標準與現實標準。對于理論標準，可以通過一系列苛刻的假設或是在一個封閉的實驗室中進行測算得到，這種理論標準是在技術上是最高的，優于現實標準。但是這種標準脫離了現實情境，是難以達到的，不宜作為對政府采購績效的度量標準。可行的標準只能是現實中能夠達到的標準。而在現實經濟運行中，產品的提供方式有市場方式和非市場方式兩種。國內外的理論與實踐證明，在自由的市場經濟條件下，市場提供方式具有更高的效率。因為市場經濟具有很強的成本意識，其日常生產管理活動較為嚴格，面對市場的變化，其反應也更靈活，這就使得市場主體之間形成充分的競爭，努力降低生產成本并提高產品和服務質量。經過多年的改革發展，我國的市場經濟建設已經取得了優異的成績，初步建立起了社會主義市場經濟體制。經過充分發展的市場經濟具有以下幾個特點：競爭充分、信息完全、消費者理性，這些特點使得市場有效，市場主體能夠比政府以更高的效率向社會提供各種產品和服務，即市場效率是最優的。因此，相對于非市場方式而言，采用市場效率度量政府采購績效更具有現實合理性。

第三，市場效率是動態的。用政府采購方式替代政府直接生產方式其目的就是為了利用市場效率提高公共產品的生產效率。用市場效率為標準來度量政府采購的績效，是最本原的方法。其他各種度量標準無非是對種市場效率標準的的模擬，是派生的，第二位的。如果不采用市場效率標準，而采用其他標準，實質上是舍本求末。當然，如果這些市場模擬效率能準確地反映市場效率，用這些模擬效率作為標準來衡量政府采購效率也未嘗不可。問題在于，人為的市場模擬效率是相對固定的，而實際市場效率則是處于連續的動態變化過程中。用模擬市場效率去度量政府采購績效，無異于刻舟求劍。任何人為的市場效率模擬標準都不能實時動態地反映市場效率的實際變化，只有市場效率本身作為標準才可以。因此，要實時動態地反映政府采購績效，惟有采用市場效率標準才有可能，其他人為的市場效率模擬標準則只有參考意義。

第四，對政府采購績效與市場效率進行比較，具有很強的可操作性。我們假定，反映政府采購績效的指標體系已經建立，所要解決的只是指標體系中的各指標值的確定問題。而這些指標值在家庭采購、企業采購、國際采購中已經在客觀上形成。我們所要做的工作只是市場上已經客觀存在的這些指標值實時動態地采集出來，并輸入相應的指標體系之中。在信息技術高度發達的今天，完成這樣的工作是完全可行的。只要我們將反映市場效率的客觀數據實時動態地輸入到確定的指標體系之中，我們就得到了一把度量政府采購績效的客觀而又準確的尺度。

總之，市場效率標準具有客觀實在，現實最優，實時動態，可操作性強等特征，從根本上克服了其他各種政府采購評價標準的主觀隨意性的缺陷，可以實現評估標準的客觀性和準確性的要求。因此，建立市場比較制度可以為對政府采購進行科學合理的績效評估提供一個制度前提。

四、構造政府采購市場比較制度的思路

構造政府采購的市場比較制度所要做的工作主要包括以下內容：

第一，構造科學合理的政府采購市場比較指標體系。用一個什么樣的指標體系來完整地反映政府市場采購的績效，在理論上和實際操作中并沒有完全解決。當前比較一致的觀點是該指標體系應包括采購人滿意度、采購質量、采購效率、政策目標、采購價格五大指標。筆者基本認可這一觀點，但還需要進一步簡化。首先，采購人滿意度是一個結果性指標，是其他四個指標的綜合反映，它不應當單獨列出來與其他四項指標并列。其次，政策目標雖然很重要，但它是一個前置性的指標，應當適用于政府采購項目遴選階段，而不應出現在采購實施階段。在去掉了上述兩大指標之后，政府采購市場比較制度就剩下三個大的方面：市場價格比較；市場質量比較；市場時效比較。

第二，構建政府采購市場比較樣本庫。樣本庫是整個市場比較制度的基礎，市場比較尺度能否滿足客觀和準確的要求，科學合理的樣本庫的建設是關鍵。因為市場比較包括價格比較、速度比較和質量比較三個方面，所以樣本庫的指標設計應當包括價格指標、速度指標和質量指標三大類。樣本采集所要做的工作是采集各樣本庫指標的市場值。可供選擇的方式有以下幾種：（1）作為一項常規性的政府工作由城調隊完成樣本采集任務。（2）以政府購買方式委托社會經濟主體完成樣本采集工作。（3）分別由政府各采購部門完成樣本采集工作。具體采用哪一種方式由政府依據實際情況確定。樣本庫由政府公共資源采購中心統一管理。樣本庫管理包括樣本庫系統維護，樣本庫存樣本更新，樣本抽取等內容。為了保證庫存樣本的時效性，必須有規則地對庫存樣本進行更新。

第三，確定政府采購的市場比較方法。構建政府采購的市場比較制度，核心工作就是從價格、質量以、時效三個方面將政府采購與市場樣本進行比對。筆者認為，主要的比對方法有：（1）平均法。樣本庫中各樣本的指標值不相同，可以采用平均法將眾多的個別樣本指標值化成一個統一的指標值，并將這一市場平均指標值作為與政府采購進行市場比較的標準。（2）指數法。可以政府采購效率指數來反映政府采購績效。將市場平均指標值設為100，政府采購效率指數為政府采購指標值除以市場平均指標值乘以100。政府采購效率指數包括政府采購價格指數，質量指數和時效指數三種。（3）線性規劃法。如何從三個方面市場比較得出一個統一的政府采購效率結論。通常采用的方法是綜合評分法：分別賦予三個指標不同的權重，在分別求出三個指標的效率指數之后，通過加權平均的方法得出政府采購的總的效率結論。筆者認為，這種方法并不科學。三個指標分別反映采購效率三個方面的內容，這些內容在性質上各不相同，在數量上不能相互替代。我們不能用時效的提高去彌補采購標的質量上的缺陷，也不能用采購價格的降低去彌補采購質量的缺陷。基于此，筆者認為，線性規劃法是一種更為科學的比較方式，即是在約束條件下，比較目標效率的高低。在當前的政府采購實踐中，存在著一種價格效率為目標的錯誤傾向，即在質量約束條件下，追求采購價格最低，其造成的后果是政府采購品往往質量不過硬，對市場行為形成一種政策性的誤導，嚴重地損害了質量立國戰略的實施。我們主張將采購質量效率指數定義為目標效率指數，而將時效效率指數和價格效率指數定義為約束條件。政府采購效率的高低依據在時效效率指數和價格效率指數約束條件下的質量效率指數的高低來判斷。

第四，應用政府采購市場比較結果。對政府采購市場比較結果的應用包括三個環節：（1）事前環節，計劃控制。在政府采購項目啟動前，市場比較結果是編制政府采購計劃的基本依據。我們可以依據采購項目市場效率標準分別確定采購標的物的質量參數，采購周期，資金預算。計劃控制是提高政府采購效率的主導環節，具先天性決定性的作用。（2）事中環節，過程管控。在政府采購計劃實施過程中，市場比較結果是對政府采購計劃執行過程管控的基本依據。將計劃執行情況與市場效率標準進行比對，檢查政府采購是否控制在成本約束、時效約束區間范圍之內，質量參數是否達到了目標要求。如果出現了負偏離，則必須迅速查明原因，并采取補救措施。過程管控是保障政府采購效率極其重要的一環。（3）事后環節，績效評估。在政府采購項目執行完畢之后，市場比較結果是進行政府采購績效評估的基本依據。將政府采購項目的實際執行結果與市場效率標準進行對照，分別計算出政府采購的時效效率指數，價格效率指數和質量效率指數，得出政府采購項目績效評估結論。這一結論是對政府采購的部門和工作人員進行獎懲的重要依據，也是過往政府采購工作進行經驗教訓總結的依據。事后的績效評估雖然對已經完成的政府采購項目效率提升作用不大，但依據連續博弈原理，可以對未來的政府采購項目效率的提升產生倒逼機制。

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［13］張偉斌.五大指標評價采購結果http//www.bidcenter. com.cn/Statute-237490-html

Research on Market Comparison System of Government Procurement

YUAN Le-ping,ZHU Shun-xing
School of Business,Central South University,Changsha 410083

Compared with the government self-production,products and services of government procurement has a higher potential efficiency.To verify this judgment and play the function of incentive of performance assessment,there's a need for an accurate assessment of procurement performance in practice.The premise is to have a precise and objective assessment basis forthisassessment.Marketefficiencyhasobjective reality,realitybest,and real-timedynamic operationaland other characteristics.The use of market comparison system can effectively solve the problem objectivity and accuracy of the assessment basis.This system utilizes market efficiency to assess government procurement performance from three aspects of price,timeliness,quality.And the results of comparison can provide the bases for government procurement plan control,process control and performance assessment.

Government Procurement,Performance Assessment,Market Comparison System

F812

A

袁樂平，男，博士，中南大學商學院教授、博士生導師，研究方向：宏觀經濟管理

朱順星，男，中南大學西方經濟學碩士生，研究方向：宏觀經濟理論；湖南長沙，410083