當前我國財政困境與對策分析

■/王　慶

當前我國財政困境與對策分析

■/王慶

2016年兩會期間，3%的財政赤字率引起廣泛關注，但若深入分析，當前我國財政運行除收支缺口較大外，還有改革難度加大以及理論創新不足等困難，致使財政困境在一定程度上存在。應針對形成財政困境的原因，從提升財政地位、加快構建現代財政制度和強化財政績效管理等措施入手，變困境為機遇，努力實現財政可持續發展。

財政困境結構調整財稅改革現代財政

2016年3月兩會期間，李克強總理在做政府工作報告時表示，積極財政政策要加大力度，2016年擬安排赤字2.18萬億元，赤字率提高到3%。消息一經公布，就引起社會各界廣泛關注，3%是否過高，是否意味著國家財政存在很大風險，成為公眾持續追問的話題。本文就此問題從當前我國財政運行是否陷入困境，又是什么原因影響了財政的整體運行，加以整理分析，以期對實現財政可持續發展有所裨益。

一、當前財政面臨的主要困難

談到財政困境，一般認為是指財政收支缺口較大，這種直觀理解沒有錯，但若考慮到當前我國財政的發展需求，特別是現代財政理論創新與制度建設的現實背景，那所謂的財政困境就不僅僅是赤字大小問題。

（一）財政收支缺口增大

當然，財政赤字的不斷累積與放大，還是當前財政面臨的最直接問題，改革開放以來，我國赤字已由1980年的68.9億元放大到2015年的16200億元，累積更是達到了89557億元的規模，占2015年GDP總量的13%。但若從世界范圍內看，財政赤字的持續放大并不是我國特有的國情，而是較為普遍的財政現象。這緣于世界經濟內生增長動力的持續衰減，迫使各國不得不轉而依賴政府實施積極財政政策，通過人為干預來拉動經濟增長，其直接代價就是赤字的累積與放大。受此影響，我國在1998年和2008年兩次實施積極財政政策，赤字增長率也在這兩年分別達到58.3%和181.9%。而今年兩會期間提出的赤字雖絕對數大，但34.6%的增長率卻低于1998年和2008年。不過，從未來我國財政收支的發展趨勢上看，財政赤字絕對數會繼續放大，累積赤字占GDP比重會不斷提高，這從長遠看對我國財政可持續發展構成了壓力。具體分析，影響財政收支發展趨勢的因素有：一是經濟增長。眾所周知，宏觀經濟是財政收入的來源，得益于GDP的高速增長，我國財政收入也一直保持著較高的增長率，特別是1993-2013年間，財政收入年均增速高達18.9%，是同期GDP年均增速的一倍。到了2014年，我國GDP增速下行至7.3%，財政收入增速也首次由10%以上下行至8.6%，2015年進一步下行至5.8%。與此形成對照的是，財政支出并未出現明顯的下行，2014年其增速雖為8.2%，2015年卻再升至13.2%?？梢哉f，宏觀經濟增長是影響財政收入的最主要因素，而在世界經濟增長乏力的大背景下，財政收入增速在短期內很難回到10%以上；二是結構調整。至于財政支出的增速為什么會在2015年轉而拉升，這與結構調整有直接關系。2014年，中央提出經濟新常態的概念，它的核心內容有增速下行和結構調整。實際上，有關產業、地區和供需等結構的調整需求早在2008年之前就已顯現，但受困于當時的世界經濟危機，我國政府不得不實施了4萬億元的積極財政政策。發展至今，積極財政政策效力不斷弱化，加之資源環境已遇瓶頸，才由中央政府強力推行結構調整，這其中非常重要的原因就是結構調整的高財政成本。一方面，關停減落后產業需要大量財政補貼，另一方面，扶持新興產業也主要涉及稅式支出，對地方財政而言，這種代價很難承受；三是民生支出。退一步講，即便沒有結構調整的壓力，當前我國財政支出增速還是會遠超財政收入增速，這緣自民生支出的剛性增長。回顧以往，財政視野下“民生”的引入是在2007年左右，短短十年間民生財政已覆蓋教育、文化體育與傳媒、社會保障與就業、醫療衛生、環境保護、城鄉社區事務等十幾項內容。2015年，中央與地方財政中民生支出占比均達70%以上，由人均GDP增加所拉高的公共需求通過民生支出得以充分展現。綜合這三方面因素，可知今年3%的赤字率不會是一個特例，而是今后數年內的常態。

（二）財稅改革難度加大

若財政運行的困難僅僅是赤字過大，那通過開源節流還是可以緩解的，現實問題是財稅改革已成為此輪全面深化改革的突破口，財政不僅做不到開源節流，反而因需支付高昂的改革成本而出現減收增支的情況。這里，之所以說改革成本高昂，主要原因是改革措施密集導致改革難度疊加。就財稅領域來看，大的改革方向就有稅制結構、預算制度、分稅制和財稅法律制度改革等，若從細節上看則更為復雜。以稅制結構調整為例，基本上涉及到已開征的各個稅種，尤其是營改增、個人所得稅、消費稅、房地產稅改革等問題，關系各級政府、各個行業和各類人群的切實利益，可謂牽一發而動全身，遇到的阻力可想而知。正因為如此，中央在2013年提出“現代財政制度”的概念以引領財稅改革，并通過“財政是國家治理基礎和重要支柱”的界定來突出財稅改革的重要性。之后，中央又在2014年通過《深化財稅體制改革總體方案》等方案，確定財稅改革2016年要完成的重點工作和任務，以及2020年基本建立現代財政制度的改革目標。即便如此，財稅改革進展還是慢于預期，這從兩年來稅制結構的調整上就能看出來，可見財稅改革難度之大，集中反映出當前我國社會經濟運行中深層次的結構性問題。

（三）財政理論創新不足

客觀評價，中央提出的統領財稅改革的“現代財政制度”是符合財政發展實際的，但為什么改革效果不盡如人意，一個主要原因是圍繞現代財政的理論創新不足，使學術界與實踐界、中央與地方地府在構建現代財政制度上未達成共識，各方利益變動自然受到了抵觸。實際上，早在1992年建設社會主義市場經濟以來，有關財政的理論研究就出現了變化。一方面，社會主義市場經濟的確立，強化了“市場進、政府退”的觀點，財政理論研究的重要性大大降低；另一方面，西方自由競爭市場經濟理論的理論地位隨社會主義市場經濟的深化而不斷提升，財政學不僅從學科歸屬上隸屬于應用經濟學，其研究范式也開始向西方主流財政學研究范式看齊，財政理論研究逐漸偏向計量化和微觀化。不得不說，近30年的引進、吸收和運用，使我國財政理論研究越來越依賴于西方經濟理論的動態發展，而忽視了我國財政自身邏輯演變以及財政與社會經濟發展的聯動。故當中央在2013年提出“現代財政制度”時，相關財政理論創新的不足也就在意料之中了。

二、形成財政困境的原因分析

綜合以上論述，筆者以為，當前我國財政運行存在著收支缺口增大、改革難度加大以及理論創新不足等主要困難，且由于這些困難內在關聯、共同作用，使我國財政運行在一定程度上陷入困境。至于為什么會形成財政困境，原因主要有三點。

（一）內外部壓力突增

就財政收支缺口增大而言，其背后深刻的原因是內外部壓力的突增。從國內情況看，我國宏觀經濟正處在經濟周期的下行區間，加之積極財政政策效力弱化，GDP在短期內很難回復高速增長，各類發展中問題將在7%-6%的增速區間內加以解決，意味著對政府財政的依賴性會大大提高；從國際情況看，始自2008年的世界經濟危機到現在還未真正解決，且還由于美國國家戰略的調整而增加了更多不確定性。尤其是對中美關系而言，接觸中突出制衡的發展格局悄然顯現，這對我國經濟增長、社會發展、國家安全等構成巨大挑戰，財政壓力陡然上升。另外，國內外的發展變化是相互影響的，國際政治經濟格局的惡化會進一步壓縮我國政府解決國內發展問題的空間，財政會變得更加緊張。這是一個惡性循環，只有在世界經濟趨于好轉的前提下才能被打破。也正因為如此，財政收支缺口增大在短期內是不可逆的。

（二）深化改革的突破口

就財稅改革難度加大而言，其背后深刻的原因是財稅成為了現階段深化改革的突破口。當然，選擇財稅為深化改革的突破口并不意外，回溯歷史這也是改革的一貫表現，起于財稅并循環于財稅變化。究其原因，概因財政應公共而生，繼而成為社會所有分配關系的基礎與核心，財稅政策發生變化，每個個體、公共組織和各級政府的既得利益都會發生變動。故每當社會利益分配趨向固化時，都要借助財稅力量打破利益固化，恢復利益分配的流動性，從而為社會經濟發展提供內生動力。此輪深化改革的目的亦是如此，三十多年的高經濟增長已使我國積累了豐厚的物質財富，但差異化的分配結果在市場競爭機制的放大作用下，正在削弱社會經濟發展的內生動力，依賴量化寬松貨幣下的積極財政政策成為常態，可這又是不可持續的。故需要通過財稅改革來打破利益固化，以共同富裕為目標恢復利益分配的流動性，使我國社會經濟發展回到激勵性的內生發展上來?；谶@種認識，財稅改革任務艱巨，只能迎難而上。

（三）大國財政觀念弱化

就財政理論創新不足而言，其背后深刻的原因是改革開放以來大國財政觀念的不斷弱化。若以此點為對照，反倒是改革開放前“國家分配論”下的財政具有更明顯的大國財政觀念。當然，這不是說國家分配型財政優于與社會主義市場經濟相配套的公共財政型財政，畢竟國家分配型財政是與單一公有制和計劃經濟相配合，其研究視角自然集中在國家層面。而“公共財政論”以西方經濟理論為理論基礎，研究出發點則轉移到了理性人身上，這使公共財政型財政的研究相對微觀化。應該講，財政研究視角從宏觀到微觀的轉變是有好處的，有利于財政的民主化和績效性發展，但財政本質上依然是公共性的，對理性人的強調是期望得到更為理想的公私合作結果，使以政府為代表的公和以個體為代表的私在相互制衡中實現良性動態發展。故把理性人納入財政主體范疇不能以弱化國家觀念為代價，其負面影響正如前文所述的，在中央于2013年提出“現代財政制度”后，學術界與實踐界、中央與地方地府在構建現代財政制度上卻難以達成共識。

三、應對財政困境的相關對策

雖從整體來看，三大困難共同作用下的財政困境是比較棘手的，但若從上述三個形成財政困境的原因出發，筆者以為，當前的財政困境反而創造出我國財政進一步發展的難得機遇。

（一）提升財政地位

總體來看，當前財政困境要求我們應重新認識財政所處地位和所發揮的職能。正如中央把財政界定為國家治理的基礎和重要支柱一樣，現階段我國社會經濟運行的各種結構性問題都會集中到財政領域加以反映，從而使財政同時面臨赤字、改革和理論研究的壓力。但與此形成反差的是，社會各界包括各級地方政府對財政的認知還主要停留在拉動經濟增長的層面上，這就造成了財政現有的尷尬地位：一方面，都覺得財政很重要；另一方面，除拉動經濟和填補虧空外，并不清楚財政的重要性是什么。實際上，財政制度作為一個國家的基本制度，它的規范化和科學化運作對社會經濟的日常活動具有很強的指導作用，可以說，只要財政制度是嚴謹的、良善的和適宜的，那這個國家的基本面就是穩定的，所以財政本就是國家治理的基礎和重要支柱。當前應通過以下措施，真正把財政提升到國家層面上：一是確認大財政概念，將一般預算收入、政府性基金收入、社保基金收入和國有資產收益等財政性資金全部納入到財政預算范疇內，減少財政行為碎片化；二是重塑大國財政概念，不應以市場經濟體制簡單替換政府公共職能，也不應以經濟增長為重地方化財政行為，而是要加強各級政府特別是中央政府的組織能力，以應對內外部各種危機；三是在全社會范圍內廣泛宣傳并普及財政知識，使公眾在財政問題上具有國家意識，學習在尊重國家利益的前提下來保護個體的財稅權利。

（二）加快構建現代財政制度

無論是從現代性來看，還是從傳統與現代的比較上看，中央提出的“現代財政制度”都能全面概括當前財稅領域的改革要求，也就是說，我國財政的現代化進程不僅是擺脫當前財政困境的有效選擇，更是財政自身演化發展的必然選擇。在現代財政下，我們可通過市場經濟體制的完善將政府與市場有機結合起來，可通過財稅體制的完善將國家與個體統一起來，可通過公共品供給機制的完善將各級政府組織起來，可通過宏觀調控機制的完善將不同國家聯結起來［3］，故應從以下幾點入手加快構建現代財政制度：一是盡快調整中央與地方事權，使中央與地方政府在財政現代化進程中認同更為長遠的財政可持續發展目標；二是實現依法理財，使我國在憲法、財政基本法和財政行政法規規章三個層次上的法律建設都得到提升；三是加快稅制結構調整，在實踐社會公平的同時擴大稅源，盡早建立起中央與地方兩級穩定的稅源結構；四是建設現代預算制度，使政府預算在我國財政現代化進程中能夠發揮關鍵作用。

（三）強化財政績效管理

除以上兩點長遠規劃外，短期內應對財政收支缺口的有效途徑就是強化財政績效管理。實際上，財政收支矛盾始終存在，其主要的制衡手段就是加強日常管理、提高效率。我國自改革開放以來，特別是1998年實施積極財政政策以來，政府投資逐漸取代內需和出口，成為拉動經濟經濟增長的首要動力，這客觀上造成各級政府對財政績效管理的松懈。故應以當前的財政困境為契機，將日常的財政績效管理做實做好，以緩解赤字問題，具體措施有：一是建立財政績效考核指標體系，應對財政績效概念進行嚴格定義，對考核指標進行鑒別力分析，對指標之間進行相關分析，以強化財政績效考核；二是引入市場競爭機制，可大力推廣PPP等公共品市場化模式，并在財政管理體制內部建立競爭機制，以提高財政績效；三是繼續推進財政信息化改革和大數據管理，提高財政管理的透明度、時效性、動態化和科學化，從而實現財政資金的高效利用。

［1］王慶.關于民生財政的思考〔J〕.宏觀經濟管理，2011（5）.

［2］中國人民大學中國宏觀經濟分析與預測課題組.財政困局下經濟結構調整路徑的再定位〔J〕.經濟理論與經濟管理，2015（6）.

［3］王慶.論我國現代財政制度的建立—基于現代性視角分析〔J〕.求實，2016（2）.

◇作者信息：蘭州財經大學財稅與公共管理學院

◇責任編輯：哈明暉

◇責任校對：哈明暉

F810.2

A

1004-6070（2016）08-0005-03

2015年度甘肅省社科規劃項目（YB050）。