財政性涉企資金的管理與基金化改革研究

■/趙　瑛

財政性涉企資金的管理與基金化改革研究

■/趙瑛

該文從以往財政性涉企資金分配方式的弊端入手，闡釋了涉企資金基金化改革的理論基礎和重要意義，通過對各地政府引導基金普遍存在的現象和問題，提出促進政府投資引導基金的持續健康發展的政策建議，為更好地發揮財政資金的杠桿作用和引導作用，更加有效地帶動社會資金推動實體經濟發展，提高供給體系的質量和效率，強化財政資金的激勵效應，加強涉企資金基金化改革提供決策參考。

財政涉企資金改革研究

一、政策出臺背景

（一）以往財政性涉企資金分配方式的弊端

近年來，針對涉企財政補助資金的專項監督檢查和審計發現，涉企財政補助資金的管理較為混亂，企業弄虛作假騙取財政補助資金的問題比較突出。一是項目多頭管理，存在對企業重復補貼現象。如在支持企業科技創新方面，財政共設有扶持企業自主創新資金、工業中小企業技術改造資金、科技型中小企業技術創新基金等24項專項資金，分別由財政、發展改革、科技、工業和信息化等4個部門管理和分配。某公司就以同一個項目的申報資料重復申報并獲得企業技術改造資金、科技型中小企業技術創新基金等4項財政補助資金扶持。二是審核把關不嚴，存在弄虛作假騙取財政補助資金問題。檢查發現有多家企業采取提供虛假銀行貸款證明等手段騙取財政補助資金，如某公司在尚未完成工商注冊的情況下，提供虛假工商注冊和銀行貸款資料，申報并獲得工業結構調整項目資金352萬元。

通過補助、獎勵、貼息等方式發放給企業的財政資金一大特征是無償。首先，因為是免費的資金，企業的積極性都很高，在分配的過程中就產生了通常所說的“跑項目”、“跑部錢進”等問題，為權利尋租、腐敗滋生提供了空間。第二，資金分配權利多由政府部門掌控，因為畢竟不是專業人士，加上信息不對稱等原因，造成多頭申報項目、騙取資金、資金使用效益低下等問題多有發生。第三，政府直接將財政資金補助給企業，財政資金的杠桿撬動效應低，更加模糊了政府和市場職能邊界，市場化程度低，不利于政府職能轉變，不符合讓市場在資源配置中發揮決定性作用的要求。改革財政性涉企資金分配方式勢在必行。

（二）財政性涉企資金基金化改革的理論基礎

經濟學上將投資項目劃分為競爭性、基礎性和公益性三大類。根據三類投資項目的不同性質和特點，其投資范圍一般作這樣的劃分：競爭性項目應以企業等微觀經濟主體為投資主體，通過市場籌集資金；基礎性項目由政府集中必要的資金進行建設，并引導社會資金、企業資金和外資參與投資；公益性項目則由各級政府運用財政資金投資建設。

如果政府投資對經營性和競爭性領域均采用無償撥款的方式，即由財政無償供應資金，建設單位無償使用的辦法。這種政府投資形式在工業底子薄，財力、物力有限，需要相對集中資金以保證國家重點建設項目資金需要的情況下，確實起到一定作用。但隨著國家建設規模越來越大、建設項目越來越多，政府投資仍然以無償撥款方式就難以滿足社會各行各業對投資資金的需要。而且，由于企業無償使用財政資金，缺乏經濟制約，對政府投資資金的使用效果不承擔任何經濟責任，結果導致各地區各部門各領域企業、建設單位盲目爭投資、爭項目、爭材料、爭設備，忽視項目的可行性研究，降低了政府投資的經濟效益，與政府的行政權利密切相關的再分配不僅可能會導致不公平，對民營企業產生“擠出效應”，而且會產生不經濟的尋租活動。

（三）財政性涉企資金基金化改革的重要意義

實施財政性涉企資金基金化改革，設立政府投資引導基金，有利于進一步簡政放權，充分發揮政府研究產業發展方向、科學編制行業發展規劃的職能，把具體支持項目選擇權歸于市場，使市場在配置資源中起決定性作用，較好地實現政府作用與市場作用的有機結合；有利于通過“直接變間接、無償變有償、資金變基金”引導和擴大社會投資，充分發揮財政資金的杠桿作用和引導作用，更好地實現政府調控目標；有利于通過股權投資，促進企業完善法人治理結構，強化財政資金的激勵效應，提高財政資金的使用效益，建立符合現代財政制度要求的扶持產業發展長效機制。

二、政府引導基金發展過程中存在的現象與問題

根據相關機構統計顯示，截至2014年底，國內共成立209支政府引導基金，目標設立規模達1293.39億元，平均單支基金規模為6.19億元。經研究發現，各地政府引導基金在發展過程中普遍存在如下現象和問題：

（一）引導基金規模偏小，募資渠道狹窄

目前，我國政府設立的引導基金規模普遍偏小，據統計，全國29家省級引導基金中規模超過10億元的僅占到15%左右，特別是在一些經濟欠發達地區，引導基金的規模相對偏小，無法起到其應有的引導作用。除此之外，目前國內的引導基金的主要資金來源為政府財政出資，僅有一小部分有國開行等政策性銀行參與，募資渠道狹窄，未來亟需擴充。

（二）基金結構不夠科學合理，政策環境需要完善

首先，多數基金設計結構不夠科學合理，利益綁定機制還不健全，執行中變形走樣的問題比較突出。其次，政府引導基金發展的政策環境需要進一步改善，實踐先行與制度建設滯后的矛盾比較突出。政府引導基金從設立到管理運行不夠科學規范，支持實體經濟發展的作用有待加強。

（三）引導基金投資限制條件偏多“擇地不擇優”

目前多數引導基金都對其合作對象有一定的要求與限制，如地方政府要求合作基金必須注冊在本地。而且，很多引導基金基于政府扶持當地的創業投資以及戰略新興產業發展的考慮，對于子基金投資項目的地域分布也限制在本地，從而產生了“擇地不擇優”的現象。

（四）引導基金專業能力偏弱且缺乏有效的激勵機制

由于引導基金是政府主導而非市場環境下自發成立，引導基金的管理團隊在市場認知及專業能力等許多方面普遍較弱，對于合作基金的盡職調查等許多工作均需要借助其他機構來完成，因此引導基金的整體運作效果必然大打折扣。

（五）邊界定位不夠清晰，基金監管存在盲區

部分地方政府對基金的邊界定位不夠清晰，還存在基金設立過快、一哄而起、跑馬圈地的現象。基金監管仍存在盲區，政府監管“缺位、越位”問題不容忽視，以行政干預替代監管，對基金管理機構有效的激勵約束機制尚未建立，國家政策目標沒有很好的實現，管理機構道德風險需要認真防范。

三、加強財政性涉企資金管理和基金化改革的政策建議

加強財政性涉企資金管理和基金化改革應堅持政策性導向、市場化運作、專業化管理的原則，以明晰定位劃清界限為導向，以構建科學的治理結構為核心，不斷優化發展環境，發揮財政資金撬動功能，促進政府投資引導基金的持續健康發展，更加有效地帶動社會資金推動實體經濟發展，提高供給體系的質量和效率。

（一）明晰政府引導基金定位，合理控制基金規模

轉變政府職能，理順政府與市場之間的關系，改革政府補貼模式，清理整合“小、散、亂”以及效用不明顯的涉企專項資金，減少行政性分配，引入市場化運作模式，逐步與金融資本相結合，引導帶動社會資本增加投入，建立政府型FOFs（母基金）是實現這一轉變的有效途徑和手段。各地應將工作重點放在已設立的基金盡快形成投資、發揮效益上來，不盲目新鋪攤子，不搞一哄而上，不搞全覆蓋。同時，要注意控制政府引導基金的設立數量，避免在同一行業或領域重復設立基金，使政策目標和社會資本盈利目標趨向一致，實現多方共贏。

（二）科學界定基金投資領域，突出基金引導作用

政府引導基金應按照“政府引導、市場運作，科學決策、防范風險”的原則進行運作，政府部門應指導引導基金建立科學的決策機制，確保投資基金政策性目標實現，一般不參與基金日常管理事務。首先，政府引導基金應投向“具有一定競爭性、存在市場失靈、外溢性明顯”的領域，產業上突出實體經濟，加大對提高消費質量檔次供給側的支持力度，階段上聚焦初創期、早中期企業。其次，對基金投向要實現政府公共職能屬性與市場資本逐利屬性的有機統一，實行負面清單管理，不得投資房地產、期貨及證券投資基金等。再次，要突出基金投資重點，將基金主要投向支持創新創業、中小企業發展、產業轉型升級、重大關鍵技術產業化、基礎設施和公共服務等領域。

（三）構建科學的基金治理結構，堅持市場化運作和專業化管理

政府引導基金發揮作用的難點和關鍵在于能夠將政策引導與市場運作結合起來，有效平衡政府引導與其他出資人及基金管理公司的利益關系，應通過科學規范的組織架構和利益綁定來實現。引導基金可采用公司制、有限合伙制和契約制等不同組織形式，通過基金化運作，吸引社會資本進入政府支持的重點領域和薄弱環節。基金的募資、投資、投后管理、清算、退出等應交由專業化管理團隊采用股權投資等方式進行市場化運作，充分發揮專業基金管理團隊獨立決策和法人治理結構制衡作用。同時，應按照現行法律法規，根據不同的組織形式，制定投資基金公司章程或合伙協議等，對出資人與管理團隊的責權邊界進行清晰的劃分，為保障雙方的權益提供支撐。嚴格執行公司協議、章程，是市場化運作、專業化操作的微觀基礎。

（四）弱化地域限制，提高引導基金吸引力

逐漸突破地域限制將為其吸引優質子基金帶來極大的能動性，對提升資金回流速度、保證引導基金整體的運作成效起到積極的作用。可以有條件地放寬對投資地域的限制，政府應該著重營造良好的投資環境、服務環境，為外地資本落戶本土市場提供具有吸引力的政策環境，這樣有利于一些珍貴的優質資源和先進經驗的引進，來推動本土企業的發展。就蘇州工業園區創業投資引導基金來說，是一支在國內運作比較出色的市場化的引導基金，基金成立之初就吸引了多家創投機構，其中一個很重要的原因就是該基金擇優不擇地，項目選擇突破地域限制。

（五）建立有效的激勵約束機制，實現政策導向

與完全市場化的基金不同，政府引導基金都具有鮮明的目標，但不能靠行政手段來干預，應通過合理的激勵與約束、通過規范的運行機制來實現政策目標。一是通過合理讓利，引導基金投向。首先要實現確定好目標，按契約和規則做事，與其他社會資本保持平等。其次，可采取門檻收益內社會出資人優先分紅，超額利潤部分適當讓利等措施。但同時要保證財政資金安全，政府與其他LP共進退。二是建立有效的約束機制，防止偏離政策目標。政府應按規則參與基金內部治理。公司制框架下，可以委派人員代表政府進入基金公司，參與公司重大事項決策，對管理團隊的行為進行監管。在有限合伙制框架下，GP獨立負責投資決策，政府及其他LP通過推薦符合條件的專業人員參與投資委員會或咨詢委員會等方式實現政策引導目標，可以對基金的投資管理提出建議。政府雖不干預基金管理人投資，但享有必要的知情權和監督權，GP應當就基金的投資與管理事項向LP定期充分披露，政府及其他LP可以通過公司董事會或合伙人大會對基金投資和管理中的各種問題進行質詢。征得主要出資人同意，政府可以通過第三方定期審計并開展績效評價，考核結果同管理費等報酬掛鉤。

（六）擇優選聘基金管理團隊，實現專業化管理

選擇管理團隊是基金高效運行的核心環節。一是要選擇合適的團隊。既要按照市場上通行的募資能力、投資業績、研究能力等因素進行考察，同時選擇的團隊也應能夠了解貫徹政府意圖，合理平衡政策目標與效益目標。二是合理確定報酬。管理團隊報酬總體上應當市場化，參照市場通行做法，否則留不住好的團隊，也可能會發生道德風險。同時，管理費也不能太高，考慮到政府性引導基金規模較大，而且在募資難度、風險程度方面要略低一些，母基金管理費與績效獎勵可低于市場平均水平。

（七）提高政府監管和服務水平，營造良好的發展環境

從美國等發達國家股權投資基金業發展看，基本都經歷了一個從自我發展到政府監管再到行業自律發展的歷程，我國需要結合私募基金發展現狀和缺失，及時改進監管，不斷優化基金發展的政策制度環境。一是加強法規制度體系建設。股權投資基金存續期較長，特別需要完善相關法規制度，保護好出資人權益。二是完善扶持政策。政府引導基金發展重在營造公平競爭的市場環境，主要通過出臺完善普惠性政策措施，惠及股權投資基金全行業，但要避免過度激勵，形成政策“洼地”。三是加強行業自律監管。政府引導基金從某種程度上來講屬于誠信資金，股權投資基金從業人員流動性大，完全靠行業監管來防范道德風險的難度比較大，亟需加快征信體系建設，應將非法募資、違規擔保的基金管理機構納入黑名單，加大對違約從業者的懲戒力度。同時加快股權投資基金人才隊伍建設，加快培養步伐，適應股權投資發展的需要。

［1］李開孟.我國政府性創業投資引導基金的運作模式及操作要點〔J〕.中國投資，2009（4）.

［2］曹珺，我國政府引導基金存在的主要風險及成因分析〔J〕.經濟研究參考，2011（30）.

［3］王志敏，游智穎，謝艷華.論地方政府引導基金內部治理制度的完善〔J〕.地方財政研究，2012（11）.

◇作者信息：河南省財政廳

◇責任編輯：哈明暉

◇責任校對：哈明暉

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1004-6070（2016）08-0008-03