長沙市老舊社區“居民自治”的特點、問題及其對策研究

楊澤章 楊相琴 白雪霜

（中南林業科技大學馬克思主義學院，湖南 長沙 410004）

長沙市老舊社區“居民自治”的特點、問題及其對策研究

楊澤章 楊相琴 白雪霜

（中南林業科技大學馬克思主義學院，湖南 長沙 410004）

在城市社區居民自治發展的大趨勢下，老舊社區“居民自治”的長期缺位一直是我國社區建設在理論與實踐探索上的難題。近年來，長沙市老舊社區在“硬件”改造的同時，以“居民自治”為內容的“軟件”提質開始走入老舊社區，并呈現出一些新的特點；而行政負擔較重、參與程度較低、社區精神缺失是當前長沙市老舊社區“居民自治”存在的主要問題；加大“去行政化”力度，加快組織化程度建設，塑造網絡參與平臺是今后長沙市老舊社區“居民自治”需要進一步思考的方向。

長沙市老舊社區；“居民自治”；特點；問題；對策

前言

居民自治是社區居民基于公民權，以居民委員會為平臺，依據相關制度規范，自主管理社區公共事務的過程，其目的是要在社區內實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督，逐步實現社區居民自我管理、自我教育、自我服務、自我監督［1］。居民自治是改革開放后我國城市治理體系不斷變革的結果。隨著全能政府和單位制社會的逐漸解體，我國城市社會的基層治理體系由以“單位制”為主向“社區制”推進，“社區”逐漸取代“單位”成為城市的基本治理單元。在探索社區建設和社區治理的過程中，社區“居民自治”模式逐步得到政府、社區和居民的認可，被喻為是繼農村村民自治“綠色崛起”之后的“都市突破”［2］。從20世紀90年代后期開始，我國各城市社區紛紛開展了以“居民自治”為基本制度設計的試點和推廣。

但是，由于城市建設規劃的差異、地區發展的不平衡、再加上獨特的體制轉軌帶來的單位制衰退之后的城市低收入群體的形成等等歷史與現實的原因，在我國的城市發展中，出現了相當一部分的老舊社區。城市老舊社區一般是由20世紀80年代前后陸續建成的多個居民住宅小區組成。這些城市老舊社區基礎設施老化、配套不全、大多缺少正規的物業管理，造成社區管理存在無序現象，由此帶來了在環境綠化、社區治安、車輛管理、人際交往等諸多方面的問題，影響居民生活質量的提高，居民意見較大。這類老舊社區存在相當大的數量，一直以來都是城市治理的難題。在社區“居民自治”發展的大趨勢下，老舊社區“居民自治”的長期缺位也一直是我國社區建設在理論與實踐探索上的難題。對此，本文基于近年來長沙市開放式老舊社區提質改造后“居民自治”初步嘗試的相關案例，對城市老舊社區“居民自治”做一些經驗總結和理論探索。

一、長沙市老舊社區“居民自治”的內容及其特點

據調查，長沙現有城市社區567個、其中開放式老舊社區就有233個。從2006年開始，長沙市開始對市內社區實施提質改造工程；2009年，長沙市逐步在開放式老舊社區推行物業服務，到2011年，全市233個開放式老舊社區實現物業化管理，過去無人管無人問的城市邊角地帶，在環境衛生和秩序等方面有了很大的改觀，截止2013年底，長沙市累計有35個老舊社區完成改造。從2014年開始，長沙市老舊社區的提質改造不再由長沙市政府直接負責，而是下放給各個區獨立執行，相關費用由區政府財政負擔；2015年，將會有110個社區再次提質，實行“五規范”，2016年，這

種新標準的提質改造將推廣到全市233個開放式老舊社區。更為重要的是，長沙市開放式老舊社區在“硬件”提升的同時，以“居民自治”為內容的“軟改造”逐漸成為新的嘗試，“居民自治”開始走入開放式老舊社區，并呈現出一些新的特點，為城市社區治理注入了一些新的思路。

1、“多元自理”中的“居民自理”

2012年到2013年，長沙市雨花區東塘街道楓樹山社區作為長沙市第一批改造的老舊社區開始實施提質工程，極大地改善該社區居民的生活環境和生活質量。在硬件設施改造的同時，軟件提質是該老舊社區改造的一個創新。楓樹山社區組織熱心居民成立“紅袖章”巡邏隊、“學雷鋒”義工隊，對社區車輛停放、鄰里糾紛進行自理；其次，大力推行社會組織參與管理，引進和培育了長沙善行社工服務中心、慈濟基金會長沙分會、湖南康樂年華養老機構、心晨青少年心理咨詢服務中心等社會組織。多管齊下，形成了社區+社會組織+社工+義工+學校的社區自治模式。在楓樹山社區，社區治理正在嘗試從政府的“一元管理”推進為“多元自理”。這樣的社區管理模式，更加促進了政府、社區、社會組織和居民四個主體的職能歸位和理性回歸。

2、從“政府配菜”到“百姓點單”

芙蓉區轄內的農民安置小區以及建于上世紀八、九十年代的老舊小區超過百個，公共設施殘缺不齊、房屋道路老舊破損、環境衛生嘈雜臟亂是這些小區共同的痛。在2014年該區深入推進黨的群眾路線教育實踐活動中，改善居住條件、整治家園環境成為諸多老舊社區居民迫切的心愿。目前芙蓉區已將14個社區、19個小區列入首批提質改造范圍。小區怎么改，百姓心聲是最現實的“藍本”。從改造前上門走訪、舉行聽證會傾聽建議、答疑解惑，到建設過程中居民代表全程監督、改造完工后百姓參與驗收，芙蓉區變以往的“政府配菜”為“百姓點單”，讓居民從心底感到社區改造就是“自家的事”。

3、社區治理“居民化”

作為湖南省第七次社區居委會換屆選舉的試點，開福區的93個社區（包括老舊社區）同步進行了社區居委會換屆選舉，居民們通過“公推直選”的方式選出了新一屆社區居委會班子，320多名社區居民“晉升”為社區決策者和管理者。據調查，此次開福區共產生的544名社區居委會班子成員中，有60%是從居民中產生，街道下派及原社區“兩委”成員只占40%，實現了社區居委會班子“居民化”。自此以后，開福社區將形成黨組織、居委會、服務中心三者職能各異、分工協作、有機統一的高效服務運行機制。以往概念上的居委會將變成議事決策機構，“議員”由社區居民群眾中威望高、熱心公益事業的人義務組成，初步實現社區治理“居民化”。社區治理“居民化”不僅使社區逐步與“社區是群眾性自治組織”的定義合拍，也是醫治“社區管理體制不順”的有效途徑。

總體來看，在激活老舊社區“居民自治”方面，多數老舊社區探索建立了市民論壇、社區聽證會、對話日等自治方式，暢通了訴求反映渠道，逐步完善了社區的議事規則和決策程序，實現了社區大事由群眾民主決策，日常事務由居民共同管理，為老舊社區的“居民自治”注入了生機和活力。

二、長沙市老舊社區“居民自治”存在的主要問題及其原因分析

在探索老舊社區“居民自治”方面，長沙市做出了有益探索，但是仍然存在著以下幾個問題值得注意：

1、行政負擔較重，制約了老舊社區“居民自治”功能的發揮

多年來，社區負擔重的問題一直反映強烈，特別是當前面向社區的各項工作任務指標、考核創建評比、掛牌、蓋章和工作臺賬等過繁過雜，牽扯社區大量時間精力，影響社區服務功能和自治功能的正常發揮。而老舊社區由于人手、資金等條件的限制，無論是在社區的提質改造還是在社區“居民自治”方面，對上級政府部門的依賴性較強，其自治功能受到很大制約。據開福區的調查資料顯示：人手嚴重不足與社區事務繁重之間呈現嚴重的矛盾——工作最多的有163項，最少的也有137項。原本作為群眾性自治組織的居委會卻承擔著從政府各職能部門傳遞下來的大量行政事務，成了“政府的手和腳”，儼然就是政府在社區的“準行政組織”，居委會成員為各項行政工作和名目繁多的達標檢查忙得團團轉，無暇顧及自治事務。

2、老舊社區人口流動性大，外來人口多，“居民自治”參與程度較低

人口流動性大是老舊社區普遍存在的生活現狀。老舊社區人口流動性大：一方面，一些經濟條件富裕的住戶紛紛購買居住條件好的新商品房，搬出了舊樓群區，并將原有的老式住房出售或出租給拆遷戶或外來暫住人員；另一方面，在大量的農民工進城務工，基

于生活條件的限制，很多人暫時租住在老舊社區，成為老舊社區流動人口的主要群體。隨著長沙城市化建設步伐不斷加快，近年來大量的外來人口涌入城市的各個新老社區，而老舊社區是外來人口的集中居住地和生活場所。據公安部門的統計資料顯示，截止到2014年9月，長沙市城區人口389.28萬人（包括戶籍人口249.18萬人，流動人口140.10萬人）。而很多老舊社區的外來人口和常住人口的比例普遍達到4：6，有的老舊社區外來人口比例超過50%，甚至更高。例如，長沙市天心區新開鋪街道文源社區有常住人口4000余人，而流動人口達3000余人。大量流動人口的現狀，使城市老舊社區“居民自治”的穩定發展面臨很大壓力。其中，“居民自治”組織化程度不高是很重要的表現。弱勢群體、低收入群體以及外來人口基于謀生的現實需要，沒有什么空余時間、精力參與到社區“居民自治”中，致使老舊社區“居民自治”在環境愛護、安保、社區文化建設等方面都落在一些退休后熱心的老同志身上。盡管這些老同志們熱心社區公共事務，但是繁雜的社區事務、復雜的社區情況很顯然使得他們感到力不從心，更何況“居民自治”是全體社區居民的共同事務，主要靠老同志們的熱心參與顯然不是推進老舊社區“居民自治”的長久之計。因此，如何在新形勢下，把大量的外來流動人口納入到老舊社區“居民自治”的范疇之中，不斷爭取流動人口在居住地的“話語權”，不斷提高老舊社區“居民自治”的水平是擺在提質改造時期老舊社區面前的重要問題。

3、人際信任程度較低，社區精神缺失

社區本應是由具有共同價值取向的同質人口組成的關系密切、守望相助、富有人情味的社會關系共同體，其中人際信任是其中重要指標。社區人際信任是社區人際和諧的基礎，也是社區治理的社會資本，具有資源性、基礎性、關鍵性意義。我們在調查中發現，隨著生活水平的普遍提高，人們開始根據自身家庭經濟收入狀況、居住社區的整體環境、上學和上班路途的遠近等因素選擇自己認為理想的居住地，大范圍的搬遷使得原有的、穩固的鄰里關系不復存在，打破了老舊社區多年固定不變的居住模式和鄰里關系，在新的居住環境里，人與人之間是陌生的。另外，有些老舊社區一般是由好幾個原來各單位興建的，單位意識很強，雖然經濟體制改革后，單位職能逐漸弱化，職工身份也發生了變化，但是其“單位意識”并沒有就此淡化，社區職工對原單位還依然存在較強的歸屬感，而缺乏對社區的公共認識，而且這些“單位制”傳統意識下的居民對外來流動人口的不信任，阻礙了社區文化的形成，難以形成較強的社區精神。因此，老舊社區內人際交往頻率低、層面淺，信息流通不順暢，感情交流不足，價值認同缺失，決定了老舊社區的人際信任度低，不利于老舊社區“居民自治”的穩定發展。

三、長沙市老舊社區“居民自治”的對策分析

近年來，長沙市社區治理工作一直在創新，怎樣有效提高城市基層治理，推動城市社區建設，培育社會的自治能力，是近幾年長沙市政府密切關注并且試圖解決的問題。而針對當前老舊社區“居民自治”所暴露出來的主要問題，我們認為可以從以下幾個方面進一步探討。

1、加大“去行政化”力度，減輕老舊社區“居民自治”的外在壓力

社區工作涵蓋了很多公益性、群眾性的內容，各級政府和職能部門以及社會各界，應該更加關心、支持社區工作，要加大社區去行政化力度，進一步明晰社區承接事項和配合事項，凡不屬于社區職責的事項，政府部門不得隨意轉嫁給社區，為老舊社區“居民自治”釋放空間和活力，促進老舊社區主體職能的回歸。隨著老舊社區的提質改造工作從“硬件”設施向“軟件”層面過渡，以“居民自治”為核心的“軟件”治理功能正逐步顯現，加大“去行政化”力度將會成為老舊社區治理的必然趨勢。據了解，2015年1月長沙市雨花區在全省率先全面鋪開社區減負增效改革工作，把《規范社區職能職責實現減負增效的實施方案》以雨花區一號文件的形式下發，558項社區事務精減為147項，其中，規范社區印章管理為主要精減內容之一，社區證明性蓋章由52個規范為14個。雨花區這次社區“減負”改革，旨在減輕社區負擔，讓社區工作重心下移，就是要讓社區回歸服務本位，做好社區的職能職責清理工作，可以使社區工作人員騰出更多的時間和精力，融入到居民群眾當中，傾聽居民群眾的心聲，進一步融洽社區關系、維護基層和諧［3］。

2、加快組織化程度建設，激活老舊社區“居民自治”的內在動力

現代社會是一個組織化的社會，原子化的個體對于解決共同性問題難以有所作為，組織化的力量不僅能整合多方分散化的資源，而且能有效避免個體單獨行動帶來的無序、沖突和矛盾［4］。為促進老舊社區“居民自治”，必須加強社區組織化程度建設，實現組織創

新。我們認為，老舊社區組織化程度建設可以從兩個方面努力：一方面，要健全社區基本組織體系，只有形成了健全的社區基本組織體系，才能有效推進老舊社區組織功能和作用的發揮，包括社區黨組織、社區居委會、業主委員會、物業管理公司等在內的組織架構必須完備。另一方面，也是最為重要的，是要提高民眾自助式社會組織化程度，包括為老、助殘、法律援助、醫療服務、文化生活、青少年心理咨詢與輔導等一批社區社會組織需要廣泛動員建立。自助式社會組織既可以緩解公共服務上的供需矛盾，減輕了社區行政部門的工作壓力，更是“居民自治”的直接體現。據調查，長沙岳麓區望城坡街道長華社區，作為一個典型的“單位型”老舊社區在推進社區“居民自治”方面做出了有益探索，特別是社區居民自助式志愿服務打造的“幸福加油站”成為一大亮點，包括雷鋒號志愿者工作站、“快樂守望吧”、“精神氧吧”、“書畫香吧”、“健康呵護吧”、“放學來吧”、“王媽媽愛心幫幫團”等自助式社會組織極大地增強了社區居民參與社區公共事務的程度，更為社區提供了豐富多彩的精神文化生活和活動，不但吸引了大批具有相同愛好的居民參與，還讓很多自我封閉的居民走出了家門參與活動，加強社區居民之間的友好聯系，在某種程度上使社區真正成為了一個“命運共同體”。

3、塑造網絡參與平臺，開辟老舊社區“居民自治”的新途徑

受人口、通信、交通、地域等諸多因素的制約，傳統的社區治理無法實現社區全體居民的參與，而居民基于網絡途徑參與社區治理突破了傳統地理上的局限、信息溝通方式的局限和信息獲取途徑的局限，實現了社區居民的直接參與，網絡成為新形勢下社區居民自治的重要場所。隨著電腦、智能手機等網絡載體的日益普及，任何人不需要別人來代表自己，通過電子郵件、BBS、聊天室、QQ、微信等渠道就可以直接對社區工作發表意見，并可以直接進行網上投票和選舉。因此，網絡平臺成為現代社區“居民自治”的重要途徑，老舊社區也不例外。在我國，由于制度化的民意表達和公共參與機制較為欠缺，網絡活動尤其是網絡論壇的議論與表達更具有輿論意義。由于互聯網的交互特性，社區居民對自己看得見、摸得著、普遍關注的問題，通過論壇提出自己的意見和建議，大到社區服務、社區治安、環境衛生、精神文明建設、退休人員管理等社會問題，小到社區下水道出現堵塞等生活瑣事。通過各種網絡平臺，讓所有居民參與到社區建設當中，積極引導居民為社區建設建言獻策，從而有效地調動了社區居民參與社區建設的積極性，促進了社區建設的全面發展，推動了社區“居民自治”的進程。

［1］民政部關于在全國推行社區建設的意見 ［N］.光明日報，2000 -12-13.

［2］徐勇.“綠色崛起”與“都市突破”［J］.學習與探索，2002，（4）.

［3］長沙市雨花區：社區減負？職能歸位 ［N］.人民日報，2015-02-11.

［4］孔娜娜，陳偉東.公民社會的生長機制：政府與社會合作［J］.當代世界與社會主義，2011，（4）.

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A

1671-5136（2016）01-0017-04

2016-02-28

2015年湖南省情與決策咨詢研究課題項目《長沙市開放式無物業管理老舊社區“居民自治”的內容、特點、問題與對策研究》（編號：2015BZZ079）。

楊澤章（1979-），男，湖南安鄉人，中南林業科技大學馬克思主義學院講師、博士；楊相琴（1966-），女，河南桐柏人，中南林業科技大學馬克思主義學院副教授；白雪霜（1979-），女，中南林業科技大學馬克思主義學院講師。