農村土地制度變遷的社會福利效應分析

吳丹峰

（武漢大學政治與公共管理學院社會保障研究中心，湖北 武漢 430072）

農村土地制度變遷的社會福利效應分析

吳丹峰

（武漢大學政治與公共管理學院社會保障研究中心，湖北 武漢 430072）

長期以來，農民為國家的經濟改革和社會發展做出了重大的貢獻。然而，自改革開放以來，我國城鎮的社會福利制度經過不斷改革已日益完善，而廣大農村居民幾乎享受不到穩定并且制度化的社會福利待遇，農村社會福利制度建設長期被邊緣化。進入新世紀以來，國家加快了農村社會福利制度建設的步伐，逐步彌補社會福利體系的不足與空白，提出了建立覆蓋城鄉的社會福利體系的目標。基于中國特殊的國情與時代背景，從新中國成立之初，我國農村的社會福利發展就有著獨特的發展路徑。在農村社會福利快速發展的今天，探究農村社會福利六十多年在各個歷史階段的發展邏輯與模式轉換，對于農村社會福利今后的健康發展有著重要的積極意義。

農村土地；制度變遷；社會福利；經濟改革

1.我國農村土地制度改革

新中國成立以來的農村土地制度主要分為新中國成立初期的土地制度和改革開放后的農村土地家庭承包兩個時期。

1.1 新中國成立后農村土地制度變遷

中共六屆三中全會確立了“土地歸農民所有”的基本制度，新中國成立以來，農地制度經歷了由地主私有到農民私有，由農民私營到農民社營，再到集體公有公營，從而家庭承包經營四次變革。

1.2 改革開放后中國農村土地制度改革情況

1.2.1 第一階段

即1979年至1984年，家庭聯產承包責任制確立。這一階段經歷了“聯產責任制——包產到組——包產到戶——包干到戶”的土地制度變遷。1980年9月27日中共中央在《關于進一步加強和完善農業生產責任制的幾個問題》中初步肯定了包產到戶。1984年1月1日，中共中央頒布了《關于1984年農村工作的通知》，提出“土地承包期一般應在15年以上，生產周期長的和開發性的項目，如果樹、林木、荒山、荒地等，承包期應當更長一些”。對于廣大農民而言，這兩個中央文件解放了農民，也使土地發揮了其應有的作用，并且賦予農民土地的生產經營權，這有利于調動農民的生產積極性。

1.2.2 第二階段

即1985年至1992年，土地承包期延長至15年不變。這一階段以法律形式確立了家庭聯產承包責任制“土地承包經營權受法律保護”，土地承包期延長至15年不變。但這一階段我國的糧食產量跌至谷底，農業的發展勢頭受到抑制。其原因在于實現了家庭承包制之后，人民公社制度下的生產隊的土地以及其他生產資料都被以家庭人口平均分配到戶，造成地塊狹小、分割細碎的特點。

1.2.3 第三階段

即1993年至2007年，土地承包期延長至30年不變。1993年，中共中央、國務院在《關于當前農業和農村經濟發展的若干政策措施》中明確規定，“為了穩定土地承包關系，鼓勵農民增加投入，提高土地的生產率，在原定的耕地承包期到期之后，再延長30年不變”，自此第二輪土地承包制度開始實施。但是，發展到后期，其不足之處漸漸顯露。一是土地承包權屬不充分，無法實現土地流轉，影響資源配置效率。二是土地收益分配機制不規范。同時，這一時期技術有了進步，而且生產力水平提高，致使農村勞動力大量過剩。

1.2.4 第四階段

即2007年之后，土地承包期延長至長久不變。2008年10月12日，黨的十七屆三中全會通過《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決議》，該決定明確提出“現有土地承包關系要保持穩定并長

久不變”。2014年中央一號文件提出，“穩定農村土地承包關系并保持長久不變，在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，富裕農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能”，這預示著我國農村土地改革開始向縱深推進。

2.農村土地制度變遷的社會福利分析

2.1 “剪刀差”下的農戶福利損失

從本質上說“剪刀差”是工農產品不等價交換的表現，即價格低于價值的農產品與價格高于價值的工業產品相互交換所產生的差額。從人民公社時期到家庭聯產承包責任制的實行，農地福利以“剪刀差”的形式從農業轉到工業，從農村轉到城市，從農民轉到城鎮居民。

據統計，1950年到1978年，因為工農產品“剪刀差”的存在，工業累計從農業獲得了1萬多億元的資金積累，造成農業的壓力繁重，發展遲緩。除了繳納公糧，按照國家規定價格、數量交售農產品，為國家做“明貢獻”以外，農民還要做大量的“暗貢獻”。1962年到1964年工農產品“剪刀差”連年擴大，累計擴大了7.7%。1965年到1978年，除了1977年工農“剪刀差”擴大0.3%之外，其余各年均呈縮小趨勢，累計縮小22.3%（曾令秋等，2006年）。

2.2 家庭聯產承包責任制下的社會福利增進

家庭聯產承包責任制的推行，在很大層面上提升了制度對農業生產的激勵作用。因為農戶擁有了較為獨立的經營自主權，所以極大地調動了其生產積極性。作為理性的經紀人，農民的生產目標是預期收益的最大化，這極大提高了農業生產資源的配置效率。

從土地的資源配置效率層面來說，家庭聯產承包責任制讓農戶擁有了獨立的經營權和處置權，使得農民具有足夠的動力來提升土地生產效率。第一，耕地的復種指數由1978年的151%提升至1997年的161%，如果等量換做土地數量，相當于在約二十年的時間里擴大了1000萬公頃。第二，耕地使用結構明顯改變。就農作物總播種面積而言，糧食作物比重自1978年的80%下跌至1997年的73%，而同期的經濟作物增長了4個百分點。第三，農業區域化布局不斷優化。1978年到1997年，北方稻區的水稻面積增長了7個百分點，同時華南地區的小麥面積幾乎所見到零。第四，耕地生產效率顯著提升。以1978年不變價格換算，平均每公頃耕地的農作物總產值由1978年的1124元增長到了1997年的3034元，平均增長5.4%。這一時期的農作物凈產值從每公頃的782元增長到了1950元。

從勞動資源的配置情況和效率看，家庭聯產承包責任制提高了勞動力資源的配置效率。到1996年，7種農田作物的單位用工量繼續減少到了262個工作日，不到改革前的一半。勞動生產率的提高產生了農村富余勞動力，鄉鎮企業成為農村勞動力轉移的主要渠道。改革開放二十多年以來，鄉鎮企業吸納農村富余勞動力的能力大大增強。到1999年，鄉鎮企業吸納農業勞動力1.27億，占農村富余勞動力的50%以上，全國農民人均從鄉鎮企業獲得工資收入683.4元，工資收入占農民人均純收入的34%。

從資金要素配置效率看，二十多年農業資金的運行情況表明，制度變遷與新時期農業資金運行規律高度相關。從資金總量構成看，財政、信貸資金盡管一直是農業資金的主要來源，但實行家庭聯產承包責任制后，農戶成為農業生產經營的主體，來自農戶的資金越來越成為農業資金最重要的來源之一。1980年到1997年，中國農業資金總量由1250億元增加到5442.9億元，平均每年增長18.3%，占農業資金總量的22.7%。其中，1995年和1996年來自農戶的資金總量為2095億元和1914.1億元，分別占當年農業資金總量的42.9%和36.4%。

3.研究結論

3.1 農地流轉方面

3.1.1 農地流轉可以改善社會福利

對農地流轉的供給方而言，土地流轉可以使其一次性或者定期得到土地的流轉收益，獲得經濟實現效用；土地承包經營權轉移后，其可以進入非農領域或者農業企業，增加了就業選擇，實現就業效用；農地流轉后并沒有剝奪農戶對土地的所有權和其子女對土地的繼承權，農戶依然享有土地基本社會保障效用和子女繼承效用；在農地股權融資投資績效良好的地區，若適當允許農地股權買賣或者抵押，則能獲得融資保障效用。

對農地流轉需求方而言，通過農戶間土地出租或轉讓獲得土地的經營權，可以集中大面積土地來達到規模經營的目的，從而獲得農地的經濟實現效用、就業效用以及可以將土地抵押獲得貸款的融資保障效用。

3.1.2 以專業化合作組織作為中介的農地流轉方式是較佳選擇

在社會保障待遇足夠完善的前提下，農地流轉供給方傾向于選擇專業合作化組織作為中介的流轉方式。對于土地流轉的供給方而言，究竟選擇哪種方式取決于進行股權投資的分紅收益與流出土地的機會

成本的比較。在農地流轉供給方流轉土地后的社會保障待遇足夠完善的前提下，選擇由專業化合作組織作為中介的流轉方式，農地流轉的供給方能得到更多的社會福利改善。

3.1.3 農地股權投資是我國農地直接金融的有效方式

農地股權投資改善了社員農戶和農業大戶的福利，提高了農地社會福利。土地股份合作社產生的土地規模收益增進了農業大戶的土地福利，并在一定程度上給其增添了社會榮譽。八成以上的社員農戶在主觀上滿意或者比較滿意，獲得了較高并且穩定的土地股份分紅，提高了家庭生活水平，約六成農戶愿意加入土地股份合作社。農地社會福利是所有相關農戶個體福利的加總，社員農戶和農業大戶的福利得到改善，所以農地社會福利也得到相應改善。

3.1.4 農地抵押是農地間接金融制度發展的基礎

相對于宅基地抵押和承包地抵押的需求而言，農戶對于土地股權抵押的需求較高。由于土地股權抵押不影響農戶對土地的所有權，即使失去土地股份也不會失去土地，所以農戶對于土地股權抵押的需求較高。對于農村金融機構而言，其對土地股權抵押和承包地抵押的供給意愿高于宅基地抵押。土地股份的價值比較容易評估，且開展土地股權抵押貸款業務流動性風險較?。婚_展承包地抵押貸款業務有利于充分利用土地資源。

3.2 農地征用方面

3.2.1 農地征用缺乏福利目標，造成福利損失

失地農民市民化后的福利效用平均水平較低，并且存在差異。其福利效用水平與當地的經濟發展水平、對土地的依賴程度密切相關。經濟發展水平相對較低、對土地存在嚴重依賴的地區，失地農民市民化的生活水平有所下降。而非農產業發展水平較高、對土地依賴程度較低的地區，其適應城市生活的能力較強。失地農民市民化后從事的職業主要集中在勞動密集型、收入較低的運輸業、建筑業、商飲服務員等，均沒有再就業培訓和醫療養老保障的可持續性政策。

3.2.2 征地補償政策完善效應不明顯，未提高失地農民滿意度

大部分農民沒有獲得中央政府征地補償政策變遷的福利改善。在補償政策變遷中，一次性貨幣補償方式是主要方式，農民所獲補償對未來生活的保障程度存在差異。國土資源部出臺“將失地農民納入社會保障體系，確保被征地農民長遠生計有保障”的相關政策后，失地農民依然沒有獲得城鎮養老保險，政策變遷沒有得到落實。在征地用途的政策變遷中，非公益性征地，尤其是以“房地產或者其他商業用途”為開發目的的土地征用所占比例反而上升，失地農民沒有隨著政策變遷而改善福利。失地農民對征地補償的滿意程度沒有明顯提高。征地補償政策不斷變遷完善的效應不明顯，失地農民沒有因為不斷提高的征地補償標準而提高滿意度。

3.2.3 征地補償政策變遷效應影響因素分析

失地農戶的家庭特征，如年齡、受教育程度、非農就業比重等是影響失地農民受償滿意度的影響因素。失地農民在年齡、受教育程度上的差別會影響其對征地補償方案的認可度。較高的非農就業比重意味著對土地依賴程度較低，失地對其生活方式和生活影響水平相對較小。

補償政策的滯后偏離度是影響失地農民受償滿意度的重要因素。中央政府制定的征地補償政策在向下傳遞過程中存在時間上的滯后和內容上的偏離、遺漏。其中經濟發展水平越落后的地區政策執行偏離度越嚴重。

被征地塊的特征因素（征地區位、征地年份）也會影響失地農民的受償滿意度。近郊區的土地區位價值明顯，失地農民預期補償與土地非農開發的增值收益間的落差成為近郊區失地農民不滿的主要原因；而遠郊區失地農民在缺乏完善的失地安置途徑以及社會保障機制下難以適應失地后生活方式的巨大變化，受償滿意度因而降低。

3.2.4 創新土地金融制度，保障失地農民土地權益的可持續性

設計“土地股份資產經營公司”作為土地金融創新載體。根據不同運營對象，分別由工業園區管委會、非農開發項目管委會或農業園區管委會成立土地股份資產經營公司，該公司由地方政府部門擔保成立，可以增強該公司的信譽，并委托相關的投資機構進行運營管理。

構建“土地入股分紅”理論模型。該模型以失地農民永續享受土地增值收益為目標，以土地股份資產經營公司為核心，被征地農戶以征地補償費入股，而運營管理方作為專業的理財機構分享增值收益。該模型運營的關鍵在于科學合理的量化各個主體初試投入的資本。

4.政策建議

4.1.建立健全農地流轉后農民的社會保障體系

在農地流轉供給方流轉土地后的社會保障待遇足夠完善的前提下，農地流轉可以整合生產要素，優

化資源配置，促進農村土地規?；洜I，提高土地生產效率，農地流轉的供給方和需求方均得到更多的福利改善。因此，為了實現農地流轉福利的改善，需要建立健全農地流轉后農民的社會保障體系，消除農戶對土地流轉的后顧之憂。

4.2 建立中介服務組織

農地流轉的供給方在社會保障完善的前提下，選擇專業合作化組織作為中介流轉土地可以得到福利改善。農地流轉的需求方（農地需求者）選擇有專業合作化中介組織參與的流轉方式，通過市場化的作用能夠有效降低交易成本，得到福利改善。因此，為了促進農地流轉市場化的發展，需要建立與行政脫鉤的、市場化的、獨立于土地使用者之外的中介服務組織。

4.3 加大征地補償政策的針對性和監控力度

針對失地農民的特征制定相應的補償政策。地方政府在執行中央的征地補償政策時，要充分考慮征地農民的個體特征因素（年齡、受教育水平）、有針對性地制定配套的安置補償方案。

加大對中央政府政策執行的監控。針對地方政府在實施中央政策時出現的滯后偏離情況，中央政府應加大對征地補償政策執行過程中的監督管理，構建征地補償方案編制、實施、監管全過程的失地農民補償機制，增強補償過程中信息的透明度和公眾參與度。

4.4 建立“就業+住房+社保”的安置補償體系

加強就業安置的針對性和靈活性。對于徹底失地、戶籍城鎮化的農民，政府直接補貼土地開發園區內企業，對愿意在園區工作的失地農民開展有針對性的上崗培訓，并優先錄用。

促進住房安置的保障性。對于徹底失地、戶籍城鎮化的農民，要加大政府的補貼力度，保證失地農民至少享有人均30平方米的居住優惠待遇。

加快建立健全社保體系。對于徹底失地、戶籍城鎮化的農民，應該加大財政補貼力度，減少政府提留作為社保統籌的比例，拓寬社會保障覆蓋的范圍，增加就業、醫療和失地農民最低生活保障。

4.5 進行金融創新，構建失地農民利益可持續保障的長效機制

對徹底失地、戶籍城鎮化的農民，在工業園區管委會下設立“土地股份資本經營公司”作為機制運行的載體，并通過金融機構建立失地農戶土地非農開發增值收益。對仍然享有承包權但失去經營權、進行社區集中居住的失地農民，在農業園區管委會下設“土地股份資本經營公司”作為機制運行的載體，并通過金融機構建立農業規模經營增值收益分紅專項賬戶，以最便捷的方式讓失地農民能夠分享到農業規模經營的增值報酬。

4.6 注入政府資金，確保金融創新順利實施

“土地入股分紅”共享農地增值收益的理論模型可行的關鍵在于“土地股份資產經營公司”的良好運作。該公司作為“土地入股分紅”的核心，獲得充足的資本金和具有公信力的合法經營地位是其運作良好的前提條件。這有賴于政府部門和金融機構以及其他社會資本的支持和參與。政府以土地出讓金入股，一方面為“土地股份資本經營公司”注入前期資本，另一方面大大提升“土地股份資本經營公司”的信譽，有利于其他社會資本入股注資。

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2016-03-15

吳丹峰（1992-），女，湖北孝感人，武漢大學政治與公共管理學院社會保障研究中心碩士研究生。研究方向：公共經濟政策。