后工業社會合作治理中的服務型政府建設

劉　柯

(商洛學院 語言文化傳播學院，陜西 商洛 726000)

?

后工業社會合作治理中的服務型政府建設

劉柯

(商洛學院 語言文化傳播學院，陜西 商洛 726000)

[摘要]人類社會目前正處于全球化、后工業化的進程中，社會變革的時代背景導致各種社會問題層出不窮，社會正在變得高度的復雜和高度的不確定。在面對不同于以往的非常規化問題時，傳統的官僚制組織形態已顯得不合時宜，因此必須設計合作制組織這一新型的政府組織形態，與市場、社會等多元的治理主體結成合作伙伴關系，共同擔負社會治理職責。在此時代背景下，中國政府所提出的“服務型政府”這一建設理念是后現代社會人類治理文明的必然走向。

[關鍵詞]服務型政府；社會本位意識；引導型職能模式；合作制組織形態

黨的十八屆三中全會指出，全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。當下中國政府正在著力提高自身的治理體系和治理能力，并將服務型政府建設作為新時期政府改革的基本理念。從人類社會行政模式的邏輯演進來看，早期的農業社會政府進行社會治理的模式是統治行政，近代工業社會政府進行社會治理的模式是管理行政，服務行政則是人類進入后工業化社會所生成的一種新型治理方式。服務型政府建設既是服務行政的基本理念體現，也是人類自覺應對全球化、后工業化社會發展的基本途徑。要建設后現代合作治理下的服務型政府的治理模式，必須首先實現政府權力理念，職能模式以及組織形態的重新變革。

一、服務型政府建設：人類治理文明的必然選擇

自20世紀80年代以來，面對全球化的行政改革背景，中國政府一直在尋求一種新型的政府組織模式，以適應全球化、后工業化的社會發展需要。20世紀90年代后期，有關服務型政府的理論開始在中國孕育。

關于服務型政府的科學內涵，中國學者從不同的角度進行了闡述。有學者認為，服務型政府是一種以服務、公正為導向，把工具效用與價值觀照有機結合起來，包含著合作與信任的整合，德治與法制的結合，行政程序的靈活性與合理性相統一，行政人員的自由裁量權受到道德制約的政府，是對“有限政府”“責任政府”“法治政府”的超越，是一種面向后工業化的具有前瞻性的政府模式。[1]可以說，服務型政府的性質應當是一場探討新型政府模式的理論運動。

服務型政府建設的目標與西方國家的行政改革不同。西方國家的行政改革只是在維護固有的資本主義制度下對行政管理技術方面的改進，其終極目的是維護和促進資產階級權益，而非對工業社會所建立的管理型政府模式的揚棄。2008年的金融危機預示以新公共管理為指導的西方國家陷入了政府改革失靈的境地，服務型政府建設在中國產生了積極明顯的效應。從某種意義上來說，服務型政府建設的理念可以轉化為巨大的能量，協助政府工作人員應對高度復雜性及高度不確定性的社會問題。由此看來，中國政府所提出的服務型政府建設的改革目標，既是人類治理模式的前瞻性追求，也是人類治理文明的必然選擇。

二、政府權力理念的選擇：社會本位的回歸

在農業社會，行政權力來源于最高統治者的授權，社會治理體系及治理過程均體現出明顯的“權力本位”特征。當人類進入工業社會以后，人類所進行的所有政治活動、經濟活動以及社會治理活動等社會生活的方方面面都通過組織的方式來實現。可以說，近代以來的社會是一個充分實現了組織化的社會，任何集體目標及個體目標都必須借助組織加以實現，也都表現出對組織的高度依賴。與此同時，近代社會組織化的過程所建構的是一種官僚制的組織形態，崗位與職位的級別差異導致了官僚制等級結構中的權力關系，權力問題是政府定位與政府運作的根本性問題。在后現代的治理過程中，官僚制式的組織模式已不能適應高度復雜性與高度不確定性的后現代社會，新型政府組織模式必須首先實現政府權力觀的轉變。

人民主權理論是現代民主制度的理論基石，強調國家主權屬于人民，政府的權力來源于人民的授權。而在傳統的官僚制組織實踐中，人們習慣于將各級政府的權力來源看作上級政府的授權，政府權力運作更多的是對上負責而非對民負責，政府習慣于對民管理而非為民服務。現在，人類已進入全球化、后工業化的新時代，社會治理體系及政府組織模式的重新建構要求政府必須正視自身的權力理念，秉持“為民服務”的責任意識。“政治國家沒有家庭的天然基礎和市民社會的人為基礎就不可能存在”，馬克思主義認為權力是權利的派生，權利是權力的本源，權利才是政府權力產生的基礎，政府在社會治理過程中必須秉持社會本位的思想。[2]同樣，西方的社會契約論者也認為，社會中的每個人都擁有天賦的生命權、自由權和財產權等自然權利，人民將一部分權利讓渡出去便形成了政治權力。亦有學者將政府權力與公民權利的關系比作國有企業“所有者”與“經營者”相分離的關系，認為政府權力是派生的、從屬的，公民權利才是政府權力的本源。這正如亞里士多德認為的那樣：“正義的觀念是同國家的觀點相關的，因為作為正義標準的權利，是調節政治交往的準繩”。[3]只有從社會本位出發的權利才是符合社會正義要求的。因此，在建構與后現代治理相適應的服務型政府組織模式中，必須正視權力的根本來源問題，樹立社會本位的回歸意識。社會治理主體必須以人為本，對民負責、受民監督，必須將社會本位的理念內化為自身的內在道德規范。

三、政府職能模式的選擇：引導型的職能模式

從政府職能的發展來看，人類社會早期的統治型政府為了良好的社會秩序，必須通過暴力等控制方式來維護良好的社會秩序。近代社會的管理型政府模式則是以保護、干預等職能模式維護社會秩序的穩定。無論是統治型的治理方式還是管理型的治理方式，政府在行政管理與社會管理中所體現的職責與功能都具有明顯的控制性。20世紀80年代以來，社會的復雜性與不確定性使得政府控制社會的職能變得難以為繼，無論政府采取什么樣的方式來提高政府的控制技術與控制策略都難以適應后現代社會多元化的治理需要。目前許多學者對政府控制社會的職能模式表達了質疑，要求改變政府控制社會的職能模式，并重新認識政府公共行政的性質。美國學者金鐘燮在《公共行政的社會建構：解釋與批判》一書提到：“如果我們不能認識到重構是我們的責任和我們力所能及的事情，那么，公共行政將會進一步衰落：結果將是公共機構功能的紊亂和非人道的實踐。應該看到，是設立那些僵化和控制導向的制度的人造成了這種情形。”[4]他雖然沒有明確指出政府新型職能模式的具體形態，卻明確表達了對政府控制職能模式的否定與批判。

近代以來的西方國家在自由主義意識形態下所采用的保護型政府職能模式造成了“市場失靈”的問題，在凱恩斯主義的理論主張下所采用的干預型政府職能模式造成了“政府失靈”的問題。20世紀70年代以來，以“新自由主義”思潮與新公共管理運動為代表的理論在對干預型政府職能模式批判的基礎上，提出限制政府干預、縮減政府職能等思想。在此影響下，以英國撒切爾夫人所進行的“私有化運動”與美國里根政府所進行的“里根革命”為起點，西方國家紛紛進行了新一輪的政府改革實踐。盡管改革實踐在短期內緩解了市場失靈與政府失靈現象所造成的社會危機，但2008年全球性金融危機的爆發充分證明了西方國家的政府改革運動依舊沒有走出保護型政府職能模式與干預型政府職能模式的步伐，只是對二者的混合與搭配使用。20世紀后期，以中國為代表的亞洲新興工業化國家走出了一條新型化的政府職能模式，即引導型政府職能模式。所謂引導型政府職能模式是一種面向后工業化的、自覺的、旨在通過推動服務型政府建設而引導社會科學發展的一種全新的政府職能模式。[5]引導型政府職能模式要求政府在市場與社會的發展中扮演引導者的角色，政府不能把自己的意志強加于社會，政府要為市場經濟的發展創造公平的外部環境，積極調節因市場競爭所引起的社會矛盾，打破政府供給公共產品與公共服務的壟斷局面。社會的發展過程中要兼顧效率與公平，緩和各種利益沖突，促進社會的和諧與社會多元化發展。目前從引導型政府職能模式在中國的成長以及為中國經濟和社會全面發展所起的作用可以看出，引導型政府職能模式有能力應對后現代社會的高度復雜性與高度不確定性，是一種完全能夠適應后現代社會治理要求的政府職能模式。

四、政府組織形態的選擇：合作制的組織形態

20世紀后期以來，在以新公共管理運動為背景下的行政改革實踐使得政府與市場、社會之間建立起了廣泛的合作伙伴關系。官僚制組織按照勞動分工的原則，有著明確的職權等級關系和詳細的組織規章與制度，以及非人格化特征的組織模式。在人類社會向后現代社會的轉型過程中，學術界對官僚制的批判與反思也紛至沓來。福克斯和米勒在《后現代公共行政——話語指向》一書中也從不同方面論述了官僚制政府組織形態在后現代社會的不適宜性，他們指出：“從外部產生的規章總是與偷換目標、敷衍了事、按規章辦事這樣的官僚弊病聯系在一起的。”[6]不難看出，在后現代社會治理環境發生變化的背景下，官僚制正在變得越發僵化。

合作制組織是一種不同于官僚制的組織形態，是一種適應后工業化時代的新型政府組織形態。合作制組織將以網絡化的結構形態取代官僚制組織的線性結構，組織成員的溝通與交往會變得更加靈活。在合作制的組織形態下，政府與其他社會治理組織在高度信任的基礎上共同組成多元化的社會治理網絡體系，它們之間的地位是平等的。政府也將一改過去的強制方式，通過平等、對話、協商的方式與其他社會治理組織達成共識。相信合作制組織必將像官僚制組織在工業化社會那樣發揮其在后工業社會的功能與優越性。

[參考文獻]

[1]張康之.公共行政的行動主義[M].南京：江蘇人民出版社,2014:172.

[2]中共中央馬克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局，編譯.馬克思恩格斯全集：第1卷[M].北京：人民出版社，1995:252.

[3]王浦劬.政治學基礎[M].北京:北京大學出版社，1995:73.

[4]金鐘燮.公共行政的社會建構：解釋與批判[M].孫柏瑛等，譯.北京：中國人民大學出版社，2008:56.

[5]張康之.公共行政學[M].北京：經濟科學出版社，2010:126.

[6]福克斯 & 米勒.后現代公共行政——話語指向[M].楚艷紅等，譯.北京：中國人民大學出版社，2002:18.

[收稿日期]2016-02-21

[基金項目]商洛學院校級科研項目“陜西地方院校大學生基層公共服務動機的實證研究”(14SKY-FWDF013)。

[作者簡介]劉柯(1985- )，女，講師，碩士，從事行政管理學研究。

[中圖分類號]D63

[文獻標識碼]A

[文章編號]2095-7602(2016)05-0037-03