地方立法主體擴容問題研究

李青龍

(武漢大學 法學院，湖北 武漢 430072)

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地方立法主體擴容問題研究

李青龍

(武漢大學 法學院，湖北 武漢 430072)

[摘要]第十二屆全國人民代表大會第三次會議通過了《關于修改〈中華人民共和國立法法〉的決定》。這次《立法法》修改的主要內容之一就是對地方立法主體進行擴容，即賦予了設區的市相關立法權。本文對《立法法》賦予設區的市立法權的合憲性和必要性問題進行分析，對《立法法》賦予設區的市立法權后可能帶來的后果進行預測，并提出相應的解決措施。

[關鍵詞]《立法法》；設區的市；地方立法權

一、關于《立法法》賦予設區市立法權的合憲性問題分析

黨的十八屆四中全會《公報》指出：“堅持依法治國首先要堅持依憲治國。”這是因為憲法是我國的根本大法，具有最高的法律效力，任何法律、法規都不得與憲法的規定相抵觸。國家立法權的分配涉及一國立法體制安排，是應由憲法加以規定的問題。[2]因此，中央和地方立法權的劃分、地方立法權的取得都應有憲法依據并嚴格遵循憲法的規定。《立法法》賦予設區的市以地方立法權也應該依憲而行。

根據《中華人民共和國憲法》第100條和第115條的規定，省、自治區、直轄市的人大及其常委會有制定地方性法規的權力。但是，從《憲法》的規范中并不能找到設區的市的人大及其常委會擁有地方性法規制定權的相關規定，而修改后的《立法法》賦予了設區的市的人大及其常委會制定地方性法規的權力，這就提出一下《立法法》與“憲法”的契合問題。

根據《憲法》和《立法法》的相關規定，設區的市的人大及其常委會制定地方性法規后要經過省級人大常委會批準方能施行，而省級人大及其常委會制定地方性法規后，只需要向全國人大常務委員會備案即可。“批準”和“備案”的用詞差別決定了設區的市的人大及其常委會與省級人大常委會地方性法規制定權性質的差別。因為備案屬于立法工作程序的范疇，并不是法律生效的先決條件。[3]而批準制度屬于立法監督的范疇，是法律生效的前提。進而他們得出省級人大及其常委會地方法規的制定權是一種完整的立法權，是來源于憲法的明確規定。[4]而設區的市的人大及其常委會的立法權是受到省級人大及其常委會制約的不完整的立法權，有學者稱之為“半個立法權”[5]，其合法性來源于省級人大及其常委會的授權。

從另一方面講，我國《憲法》第100條僅賦予了省級人大及其常委會制定地方性法規的權力，這里的“制定權”能否解釋為“批準權”？從我國單一制這一國家結構形式來看，地方的權力來源于中央立法的明確授予，法無規定不可為，所以，顯然是不能把這里的“制定權”解釋為“批準權”。此外，如果把這里的“制定權”解釋為“批準權”，那么區、縣級的人大及其常委會是不是也就同時擁有了立法權？從維護憲法權威的角度考慮，有必要把設區的市的立法權寫進《憲法》。

二、關于賦予“設區的市”地方立法權的必要性問題分析

(一)賦予設區的市立法權是經濟發展的需要

隨著我國改革開放政策的進一步落實，市場經濟得到了長足的發展。但歸根結底，市場經濟就是法治經濟。這是因為市場經濟首先強調市場交易主體的平等性和自主性，其次市場經濟強調以市場的手段進行資源的配置。而法律又具有連續、穩定的內在屬性，所以市場經濟的需求與法律的內在屬性不謀而合。黨的十八大召開以后，強調市場在資源配置中起決定作用，許多城市尤其是東南沿海城市在這次市場體制改革浪潮中獲得了巨大發展，對立法的需求，特別是根據本地區實際情況制定法律的需求也逐漸增加。以溫州、東莞、佛山為代表的許多后發城市在人口規模、經濟總量等方面已經遠遠超過了許多較大的市[6]，但是令人感到奇怪的是，國務院從1994年后，再沒有批準過任何較大的市，這與許多城市經濟的高速增長情況是相違背的。

(二)賦予設區的市立法權是國家治理現代化的需要

黨的十八屆三中全會《決定》提出，要把“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”作為全面深化改革的總目標。[7]為此，應改變以往完全依靠某一單一主體進行管理的模式，發揮多種治理主體的積極性。對于中國這樣一個幅員遼闊、地區發展不平衡的國家來說，在保證國家統一的前提下，如何提高地方主體的積極性顯得格外重要。這就會涉及到中央與地方縱向權力的劃分問題。在這個問題上，中、西方一直存在兩種解釋進路：第一種是持基本權利說。[8]11-13該說主要為實行聯邦制的國家所采納。他們以“天賦人權”和“社會契約”學說為出發點，認為中央或者聯邦的權力是地方讓與的，在法律文件上主要表現為聯邦的權力是以明確列舉方式進行規定的，而剩余的權力仍然保留給各州或人民。第二種是持授權說。[8]5-6該說主要為實行代議制或單一制的國家所贊同，認為地方的權力是中央通過立法的方式明確授予的。在基本權利說中，一般不存在中央與地方權限劃分不明的情況。而在持授權說的國家中，所有權力的來源都在最高代議機關，地方權力的合法性以及權限的大小都應該由最高代議機關通過立法的形式予以確認，這就會產生如何分配立法權限的問題。所以說，如何在中央和地方之間分配立法資源，提高地方管理本行政區域事務的積極性是國家治理體系的重要組成部分。

(三)賦予設區的市立法權是提高地方政府規范性文件合法性的需要

地方政府規范性文件，俗稱“紅頭文件”，是指行政機關基于行政管理的需要，制定的除行政法規和行政規章之外的具有普遍約束力的、能夠反復適用的規范性文件。[9]其實在賦予設區的市地方立法權之前，行政機關也會為了社會管理的需要出臺大量的地方政府規范性文件。這種地方政府規范性文件的制定程序比較簡單，一般很少經過“起草與立項、聽取意見、審查、決定、公布”等一系列程序。通常采取通知或者會議紀要的形式出臺。賦予設區的市政府地方性規章的制定權以后，設區的市政府就要按照法定的程序進行立法，這對設區的市政府的立法行為會是一個很好的規控，同時也有助于地方立法質量的提高。

三、賦予設區的市立法權存在的風險問題及其應對

(一)法治統一問題及其應對

從理論的角度分析，即使是同一立法主體，其前后制定的法律文件還有不一致的地方。所以，立法主體的多樣性導致規范性文件之間沖突的可能性更大。

修改后的《立法法》對此作了回應，規定設區的市人大及其常委會制定的地方性法規需要報省級人大及其常委會批準后才能生效，同時還規定設區的市制定的地方性法規經過省級人大及其常委批準實施后，應該由省級人大常委會報全國人大常務委員會和國務院備案。但是僅靠這兩項制度并不能保證法治的統一。批準制度雖然可以對地方性法規的合法性進行審查，但是這僅是一種事前的抽象審查。面對地方立法的急迫性，要求省級人大常委會對本行政區域內所有設區市制定的地方性法規進行事先批準的制度是不現實的。而備案制度屬于一種立法工作程序，并不能對地方性法規起到監督、審查的作用。即使是新《行政訴訟法》規定了法院可以對規范性文件進行事后的合法性審查，也只能對規章以下的文件進行審查，并且這種審查必須以行政相對人具體的訴訟為前提。

解決這一問題，有必要變更省級人大常委會的審查方式，建立備案審查制度。省級人大常委會應該建立專門的備案審查機關專門處理相關規范性文件的合法性問題。這樣才能在賦予地方立法權的同時，保證我國法治的統一。

(二)地方立法質量問題及其應對

立法是一項專門性、技術性、科學性的活動，這次全面對設區的市放開立法權，可能會導致地方立法良莠不齊的情況。對地方立法而言，除了其專業人員缺乏或素質不高等自身因素外，還存在著把關主體的權威性不高和審批標準不明確等問題。

這次《立法法》修改也規定了這種放權是一種有序的放權，并且要求省級市人大常委會在對設區的市的人口數量、地域面積、經濟社會發展情況以及立法需求、立法能力等各項因素進行考察之后才作出放與不放以及何時放的決定。這里存在一個問題：以前經過批準的較大的市的經濟實力和立法能力要遠遠超過現在某些設區的市，而還要由全國人大常委會和國務院批準。現在這些經濟發展和立法能力沒那么強的設區的市只要由本省的人大常委會批準就行了，這不利于做好把關工作。如果對地方立法主體的把關工作沒有做好，之后的立法質量、法治統一工作也就不可能有保障。賦予設區的市相應的立法權牽涉到一國的立法體制問題，國務院即使擁有較大的市的批準權，也不能直接賦予較大的市立法權。所以，應把全國人大常委會作為審批機關，而非省級人大常委會或國務院。

由全國人大常委會進行審批，可以避免各省因審批標準不統一而帶來的不平等現象，但其作為國家權力機關，行使相關權力也必須于法有據，明確考核標準。此次《立法法》修改只簡單羅列了幾個宏觀意義上的指標，而且指標的選擇有待商榷。比如把地域面積作為一個評價指標，其合理性有待探討。比如西部偏遠地區，地域十分遼闊，但對立法的需求并不旺盛。所以，應該把地方的依法行政情況、地方法治建設情況等因素考慮進去，適時制定一部具有可操作性的實施細則。一方面便于權力機關開展工作，另一方面有利于地方明確自己努力的方向。

(三)地方保護問題及其應對

由于我國在財政管理上實行中央與地方分稅制，當地政府的絕大部分財政收入來源于對本地企業和個人的征稅。此外，本地區經濟的繁榮程度和增長速度也是干部考核的重要指標，所以當地國家機關尤其是政府機關為了政績和當地利益的需要不惜采取行政強制手段干預外地商品的流入或者對外地企業實行歧視性收費和登記。這種地方保護主義現象嚴重影響了地區之間的經濟交流，破壞了市場經濟在優化資源配置中的決定作用，不利于我國的經濟統一。這次《立法法》修改賦予設區的市以立法權，某些地方政府可能會利用這些權力使地方保護主義合法化。

為解決這一問題，應該建立以人大為主導的立法工作程序。人大主導立法并不是人大包辦一切立法的相關事務，也不是必須由人大提出立法草案。因為法律只是調整社會關系的一種規范或一種形式，它的內核仍然是經過實踐檢驗的各行各業的文明成果和先進經驗。立法的起草者應該是那些熟悉情況的人，這樣就不會產生“外行領導內行”的問題。在美國等一些發達國家，80%以上的法律都是由政府提出立法草案的。但是政府立法不可避免地會體現部門利益，人大所要做的就是發現和剔除部門利益，正確行使否決權才是人大主導立法的要義所在。

四、結語

這次《立法法》修改賦予設區的市地方立法權是大勢所趨，有著特殊的歷史使命，但同時我們也應該看到賦予設區的市立法權后存在許多潛在問題，法律不能一賦了之。這恰巧說明了任何改革不能僅靠某一部法律進行推進，需要相關的配套措施和制度共同作用才能達到預期的效果。

[參考文獻]

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[2]龐凌.依法賦予設區的市立法權應注意的若干問題[J].學術交流，2015(4):89.

[3]苗連營，宋雅芳.論地方性法規的批準與備案制度[J].鄭州大學學報：社會科學版，2002(2):52.

[4]王正斌.《立法法》對設區的市一級地方立法制度的重大修改[J].中國法律評論，2015(2):232-234.

[5]宓雪軍.半立法權探討[J].中國法學，1991(6):47.

[6]鄭毅.對新《立法法》地方立法權改革的冷思考[J].行政與法，2015(4).

[7]徐向華.國家治理現代化視角下的《立法法》修改[J].交大法學，2014(3):11-12.

[8]熊文釗.大國地方——中國中央與地方關系憲政研究[M].北京：北京大學出版社，2005.

[9]劉松山.“紅頭文件”沖突法律的責任歸屬[J].法學，2002(3):3.

黨的十八屆三中全會報告提出：“逐步增加有地方立法權的較大的市數量”，黨的十八屆四中全會報告進一步提出：“明確地方立法權限和范圍，依法賦予設區的市地方立法權。”[1]從中可以看出國家對擴容地方立法主體的決心。根據馬克思對法的本質的概括可以看出，法是統治階級意志的體現，而我國是人民民主專政的社會主義國家，一切權力屬于人民，黨代表中國最廣大人民的根本利益，所以法律就是要把黨和人民的主張和意志通過法律程序轉變為國家意志。立法法的修改也就相應地提上了日程。2015年3月第十二屆全國人民代表大會第三次會議通過了《關于修改〈中華人民共和國立法法〉的決定》(簡稱《立法法》)。本文主要圍繞地方立法主體擴容的合憲性問題、必要性問題以及風險問題等三個方面展開論述。

Study on the Expansion of Local Legislative Subject

LI Qing-long

(Law School of Wuhan University, Wuhan Hubei 430072, China)

Abstract:The third session of the Twelfth National People’s Congress amended the Legislation Law. The alteration of Legislation Law granted Cities divided into districts the legislative authority and expanded the numbers of body that owned the local legislative power. This paper analyzed the constitutionality and necessity of Legislation Law granting legislative power to Cities divided into districts and potential problems caused by the alteration of Legislation Law. Meanwhile this paper presented some relevant solutions.

Key words:Legislation Law; Cities divided into districts; local legislative power

[收稿日期]2016-01-07

[作者簡介]李青龍(1992- )，男，碩士研究生，從事憲法、行政法研究。

[中圖分類號]D920.0

[文獻標識碼]A

[文章編號]2095-7602(2016)05-0056-04