我國環境公益訴訟現狀考察與制度完善

雷步云

(中國人民公安大學研究生院，北京 100038)

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我國環境公益訴訟現狀考察與制度完善

雷步云

(中國人民公安大學研究生院，北京 100038)

[摘要]環保事業的發展、經濟結構的優化、和諧社會的構建、法治國家的建設等都要求建立環境公益訴訟制度。而目前環境糾紛案件受理率明顯偏低、法官欠缺環境專業知識等問題，導致司法機關對環境糾紛處理不力、環境公益訴訟制度與部分企業的經濟利益直接沖突等諸多障礙，可以通過擴大原告資格、設立環保法庭等措施加以解決。環境公益訴訟將是我國環境事業發展的新方向。

[關鍵詞]環境公益訴訟；原告資格；環保法庭

中國經濟在持續高速發展的同時，正面臨著環境問題日益突出和經濟進一步發展的矛盾。近年來頻頻出現的環境問題，阻礙了國家經濟的發展，威脅著人們的生存環境，嚴重侵害了社會公共利益。然而《民事訴訟法》和《環保法》在環境公益訴訟的主體資格、舉證責任、費用承擔、賠償金歸屬、激勵機制等問題上的規定存在一定程度的模糊和缺失，給司法實踐留下了較大的解釋空間，不能很好地解決我國環境公益訴訟的諸多現實困境。法律和司法解釋的制定應保持法律體系的連續性、銜接性和穩定性。作為環保領域的綜合性立法，環保法修正案應該在這個問題上進一步作出詳細規定，其中更具操作性的規范也可在民事訴訟法中進一步明確。

一、環境公益訴訟的概念及其特殊性

環境公益訴訟是公益訴訟在環境領域的一種特殊表現形式，因此要闡明其概念，必須首先明確公益訴訟的定義。顧名思義，公益訴訟是指當事人為了維護與自身利益無關的抽象的公共利益而提起的訴訟。由此可推知，環境公益訴訟是指當組織、機構、個人等社會主體的行為使環境利益遭受侵害或者即將遭受侵害時，社會中其他主體為維護全社會的環境利益而向法院提起訴訟的制度。[1]環境公益訴訟是新時期基于保護人類的生存利益而產生的特殊訴訟形式，也是民事訴訟制度的重要組成部分。

作為一種與時俱進的訴訟形式，環境公益訴訟不僅具有現代訴訟制度的共同特征，而且具有時代的特殊性：

第一，保護利益的特殊性。環境公益訴訟保護的是環境公共利益，而不是一般意義上的私有利益。環境公共利益是主體公眾對環境所享有的各類權益的總和，具有不同于一般公共利益的特殊性。環境公共利益不僅包括自然環境利益，而且囊括社會環境的各個方面，包括經濟利益、生活質量等。

第二，原告資格的特殊性。原告資格的特殊性首先表現在其廣泛性。環境公益訴訟的原告已經不再是傳統訴訟的案件當事人或者利益相關人員，而演變成幾乎所有社會主體。從國內外有關環境公益訴訟的討論來看，無論是國家還是法人乃至公民個人，都有資格代表公共利益向法院提起環境公益訴訟。另一方面，其特殊性還表現在原告資格取得依據的拓展。環境公益訴訟保護的利益空前廣泛，涉及自然、社會乃至人類的健康和娛樂等諸多方面，利益范圍的拓展使得部分非經濟利益也可作為主體取得原告資格的依據。

第三，救濟手段的特殊性。環境公益訴訟保護的是特殊的環境利益，因此在救濟過程中不會簡單地通過賠償損失或者恢復原狀而草草了事。環境公益訴訟的目的在于保護環境或者恢復被破壞的環境利益，因此，其救濟手段也應多管齊下，不僅應包括傳統的賠償損失和恢復原狀，還包括要求公共團體、企業以及國家修改有關政策，或者采取有效的防范措施，避免損害的出現或者擴大。

二、我國環境公益訴訟的發展現狀

我國在公共利益的保護、改善環境質量、促進經濟發展等涉及人類基本利益的諸多方面取得了長足的發展。但是，環境問題的形成是長期積累的結果，因此環境公益訴訟的完善需要通過實踐不斷探索。在取得成就的同時，我們也應當看到其中存在的制度缺陷。

新修《民事訴訟法》第55條首次對環境公益訴訟的主體范圍進行了明確規定，但在實踐中，除了北大師生訴中石油公司松花江污染案等為數不多的案例外，鮮有環境公益訴訟案件[2]。究其原因，筆者認為主要有以下幾個方面：

第一，法律規定層面，沒有嚴格界定環境訴訟主體的范圍。一方面，為了避免濫訴現象的出現，我國《民事訴訟法》修改采取了較為保守的做法，沒有明確公民個人具有環境訴訟的資格。這種籠統的規定雖然在一定程度上遏制了濫訴現象，但是也導致環境公益訴訟的主體概念模糊，環境利益遭到侵害。這也是目前濫訴現象沒有出現，反而多地的環保法庭處在“等米下鍋”狀態的重要原因。另一方面，對“法律規定”、“機關”、“有關組織”的表述不甚清晰，對如何處理有關機關行政管理主體和民事訴訟主體的雙重身份等問題沒有進行規范，導致司法實踐中存在較大的解釋空間和適用的障礙。

第二，公民個人層面，訴訟成本過高，而訴后收益不甚明顯。環境問題往往具有長期性、隱蔽性和潛伏性，波及范圍極其廣泛。這些特點使環境公益訴訟時限普遍較長，也可能涉及停止生產等重大經濟利益問題。因此，公益訴訟一旦勝訴，收益的是不特定的多數人；一旦敗訴，則訴訟成本由原告一人承擔。如果訴訟成本過高，則很難突破“集體行動的困境”，于是潛在主體在衡量成本與收益之后往往選擇放棄。在我國，環境公益訴訟的成本擔憂，不僅僅存在于個人和環保組織，行政機關也會因此“望而卻步”。有觀點認為，我國環境公益訴訟案件數量非常少，研究價值有限，但現在起訴案件較少并不代表應當訴訟或可以訴訟的案件少，成本的降低和激勵機制的設計也應作為完善我國環境公益訴訟制度的一個重要考慮。

(二)案件受理率不高

一方面，法院受理案件內生動力不足，缺乏專業性。環境損害的自身特質使環境糾紛案件在審理過程中難度明顯加大，不論調查損害原因還是損害結果，乃至因果關系的證明、相關證據的取得以及實地勘驗等等，都需要經過漫長的訴訟時限、大量的資金和專業人才的支持，這對主審案件的法官以及相關調查人員都提出了極大的挑戰。因而，在司法實踐中，面對環境公益訴訟案件，各地法院往往積極性不高。有的法院甚至還會刻意以管轄范圍等為借口不予受理。

另一方面，司法獨立無法真正實現，受到行政機關、社會組織乃至媒體輿論的多重干擾。眾所周知，環境侵害案件的一方當事人往往是當地知名企業，特別是工業企業，這些企業為當地的經濟發展帶來了機遇。因此，當地政府通常偏袒涉事企業，期待通過利益的周旋而將環境案件“私了”，嚴重干擾正常司法程序。

(三)判決或者裁定執行收效甚微

懲罰力度不夠、違法成本低，導致判決或者裁定執行收效甚微。環境問題的出現往往是由于人為的破壞，特別是一些大型工業企業只顧經濟利益而忽視可持續發展，愿意支付較小的違法成本而獲取高額利潤。加之當地行政機關的縱容，使得正確的判決或者裁定難以得到徹底落實。

要想進行卓有成效的課程整合，學校除了要做好可行性論證外，還需要轉變課程整合觀念，逐漸樹立科學的整合觀。整合是課程的本真面貌，即便在學科課程結構中也是如此。整合的核心在于呈現完整的情境，讓學生進入情境，并擔任角色，讓學生有機會以獨立的角色經歷完整而復雜的教育情境。課程的整合本色還體現在目標體系的跨越邊界上。課程目標往往具有整合性，其達成途徑也不是固定不變的，學生發展是多學科、多課程的合力使然。

三、我國環境公益訴訟制度的完善建議

(一)完善原告資格的規定

法院拒絕受理環境公益訴訟案件的理由多是“主體不適格”。筆者認為，該規定對原告主體資格的界定不清晰、不完整，建議明確將公民個人、社會團體作為適格原告，并對其進行實體和程序上的限制。

第一，賦予公民個人原告資格。我國行政機關、公益組織出于利益考慮或由于職責疏漏，往往消極不作為，在侵害公共利益的同時，使相關公民的權益受到侵害。為此，應當賦予公民個人以補充性的原告資格。另外，從我國司法實踐情況看，由于訴訟成本的高昂和我國民眾厭訴情緒的普遍存在，濫訴的情況并不可能發生。而且我們可以通過立案審核和設置起訴順序，盡量避免不必要訴訟和惡意訴訟的發生。公民個人是公共利益的最終獲益者，公益訴訟不應當將公民排除在原告范圍之外。

第二，細化適格社團組織的范圍。此次新修改的《民事訴訟法》正式確認了社團組織的起訴資格，這對環境公益訴訟是一股強勁的推動力。但“有關組織”的概念過于寬泛，如將在形形色色的各類組織中遴選適格主體作原告的任務交給審判法院確有不妥，在制度設計過程中就應確立操作性更強的規則。然而，根據該條文只有幾家環保部下屬的環保組織符合訴訟主體的要求，有的組織還鮮有公益訴訟活動。筆者建議借鑒德國的立法經驗，對社會組織的資質進行必要限定，包括通過登記、備案獲得法人資格、起訴內容符合組織章程和目標、具有一定的經費保障和訴訟能力等。

(二)建立獎勵、援助機制，完善立案登記、監督制度

環境公益訴訟案件中，具有原告資格的主體由于訴訟成本高等原因很少進行起訴，法院對于此類案件的受理率低，導致我國的環境公益訴訟并沒有發揮良好的效果。為避免以上現象，可以通過合理的機制進行引導。

第一，建立原告勝訴獎勵制度。環境公益訴訟的目的往往有益于全社會共同福祉，而不僅僅是謀求個人利益。因此，不僅應當減輕原告的訴訟成本，而且可以在法律中規定適當的原告范圍和特殊情形，對確實符合條件的適格主體給予一定的物質獎勵，以表彰其對全社會的貢獻。法律可以明確規定將損害賠償金的一部分作為獎勵，設置一個相對較低的比例或由法院在一定范圍內酌定金額，作為對原告訴訟成本的合理補償。對于沒有損害賠償金的案件，則可以由國家財政或環境保護基金支付確定金額的補償和獎勵。

第二，完善環境公益訴訟的法律援助制度。提起環境公益訴訟的公民個體適用于法律援助，這樣可以調整環境公益訴訟原告成本與收益的巨大落差，減輕原告高昂的訴訟成本；同時，可以大膽適用律師費轉嫁，免除勝訴原告對環境公益訴訟成本的憂慮，提高普通公民個體為維護環境公共權益而提起環境公益訴訟的積極性。[3]律師費轉嫁一定程度上增加了涉事企業的違法成本，對他們的督促和矯正作用會日益明顯。

第三，引入立案登記制度。對具有訴訟主體資格的公民個人或者團體組織，法院應當予以登記，而不進行實質審查。立案登記制度的引入，可以有效避免法院因各種顧慮對本應立案的環境公益訴訟拒絕立案的現象。

第四，細化人民檢察院的立案監督。對于某些法院迫于各種壓力而不予受理的環境公益訴訟案件，人民檢察院可以啟動立案監督程序，督促法院依法及時立案，從而杜絕環境公益訴訟中普遍存在的“不立不裁”現象，充分保障環境公益訴訟當事人的訴權。

(三)環保法庭的設立與完善

環境類案件較為復雜，且專業性較強，對司法人員的專業要求也更高。因此，可以借鑒知識產權法庭的經驗，建立專門的環保法庭。環保法庭在我國眾多地區實踐時遇到的障礙極多，最明顯的便是環保法庭的總體收案量過少。有學者認為，收案量少表示環保法庭的實際需求小，因此沒有存在的必要。除此之外，如公益訴訟地方性規定適用范圍和效力受限，環保法庭的設置于法無據等問題的存在令人對環保法庭的發展前景擔憂。我們給環保法庭一個寬松的發展環境，也就是給環境公益訴訟制度提供構建的可能和空間。

建立專門的環保法庭，意義重大：第一，有利于法官在長期的工作當中更好地將環境與法律結合起來，從而更快地處理環保案件，節約司法資源及社會資源，并顯著提高審判的質量；第二，促使環境保護部門充分行使職權，發揮應有的作用。若能將環保部門置于環境公益訴訟制度與環保法庭的雙重壓力和考驗下，環保部門的工作效率定能得到提高；第三，促使行政部門積極配合環保法庭的工作，從而排除行政權對司法獨立的干擾，環境侵害案件的執法效果將得以顯著提升。總而言之，環保法庭的建立既能實現保護環境的終極目的，也能充分體現我國解決環境問題的決心。

四、結語

環境公益訴訟的出現是解決當前環境問題的有效途徑之一，對改善環境、懲處污染企業具有極大的促進作用。將環境公益訴訟專業化，提升其起訴率和受理率，有利于改善生態環境，保障人類生存和發展。

[參考文獻]

[1]阮麗娟.環境公益訴訟原告訴權的限制[J].政治與法律,2014(7):45.

[2]李摯萍.美國環境法上的公民原告資格[J].環球法律評論,2012(1):52.

[3]文永輝.環境公益訴訟的地方性規范及司法實踐評析[J].江西社會科學,2010(9):64.

[收稿日期]2016-01-13

[作者簡介]雷步云(1990- )，男，碩士研究生，從事民商法學研究。

[中圖分類號]D922.68

[文獻標識碼]A

[文章編號]2095-7602(2016)05-0060-03