南京國民政府時期的鹽稅改革評析

紀秋穎

(遼寧大學 歷史學院，遼寧 沈陽 110036)

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南京國民政府時期的鹽稅改革評析

紀秋穎

(遼寧大學 歷史學院，遼寧 沈陽 110036)

[摘要]南京國民政府在建立初期，由于財政拮據，鹽稅弊端叢生，于是開始了一系列的鹽稅改革。不僅改革鹽務機構，統一鹽稅，而且在各地區進行改秤，以增加鹽稅收入。與此同時，還制定了新《鹽法》，防止私運，改革銷運方式。這些措施削弱了地方勢力，加強了中央權威，使原有的產、運、銷路數得到改變，增加了財政收入，促進了中國鹽務制度向近代化邁進。但是改革過程中也充分暴露了南京當局的軟弱，增加了民眾的食鹽負擔。直到抗戰前期，新《鹽法》也沒有定下具體的施行日期。所以，鹽稅改革從根本上就沒有擺脫半殖民地半封建的枷鎖束縛。

[關鍵詞]南京國民政府；鹽稅；財政；改革

南京國民政府建立初期，財政狀況很不理想。北洋政府欠各國款項及利息疊加，致使南京政府不得不向各國借款來緩解財務緊張狀況，因此出現了舊債加新債的財政局面。中國的鹽稅主權因償付外債的需要而步步喪失。加之歷史上鹽稅征收很重，鹽稅及附加稅截留不斷增加，這些都成為實施鹽稅改革的社會條件。因此，改革鹽務機構、頒布新《鹽法》、統一鹽稅稅率，成為改革的主要方向。

鹽稅改革對社會民生必然產生很大的影響。主要表現在兩個方面：其一，改革使鹽務的產、運、銷、稅、緝權限歸于中央，削弱地方勢力，加強中央權威；其二，隨著鹽稅的增加，人民的食鹽負擔必然加重。雖然新《鹽法》看起來具有改革精神，但直到抗戰前期，也沒有確定具體實施的日期，最終流于一紙空文。

一、南京國民政府鹽稅改革的社會條件

(一)債臺高筑的財政局面

南京當局為了取信于異邦財閥，承擔了北洋政府期間的外債，總計七千四百四十四萬七千五百九十八點九八元。民國建立后，政府頻年乞貸外債。其中，“鐵路乞貸共計達庫平銀三億三千余萬兩，占所借外債總數的27.4%。”[1]南京國民政府為了擺脫經濟貧瘠的局勢、填補財政赤字、均衡估算，不斷地向美英等國乞貸。乞貸明目達14種，債額總額為三億三千萬余美元，再加上成立前期告貸467種，總數達十三億余元(銀元)。債務如果不及時還清，就會產生債務危機，而南京政府為了解一時之困，繼續向其他國家借款，形成一種惡性循環。舊債加新債，使得債臺越筑越高，所借的大批外債長期沉重地壓在南京當局的肩上。為了使財政經濟迅速轉入正軌，對于當時貧困的南京政府來說，鹽稅改革無疑是最穩定、最迅速的解決辦法。鹽稅收入在整個財政收入中的比重位居第二，所以對鹽稅的改革是順理成章的。

(二)北洋時期鹽稅制度的混亂狀況

民國初期，北洋當局公布了鹽稅改革章程，增添了正稅、截留鹽稅和各類附加稅。這次鹽稅改革不但沒有去除積弊，反而造成了鹽稅制度的混亂狀況。

所謂正稅，即在產區征收的場稅及中央賦稅。而事實上，各地的鹽稅千差萬別，很多地區所征收的鹽稅已經超過條例所規定的數目，不能得到統一。政府為使條例得到法令的認可，又在1918年將食鹽正稅增加到每百斤三元。這表明了中央政府不得不適應地方需要，以及對鹽稅改革的無可奈何。袁世凱死后，地方政局變得混亂，地方實權派與中央政府分歧不斷擴大。

在正稅之外，各地又增加了多種附加稅。由于地方軍閥擁兵自重，軍費開支龐大，各地所留的截留鹽稅根本滿足不了需求。于是，增加附加稅成為了相繼效仿的“良策”。統計數字顯示，僅四川一個省的鹽稅附加就達到了26種，其中包括各種同名或者不同名的稅，使得人民負擔更加沉重。舊式鹽稅加上附加稅的開征，使得南京政府前期再新增鹽稅幾無可能。

(三)鹽稅主權的喪失

民國時期，鹽稅主權的喪失主要表現為包商制度和鹽務稽核所的建立。

包商制度是軍閥從鹽業中榨取錢財的主要手段之一。“包商就是商人需要向政府繳納一定數量的金錢，然后到所指定的地區憑票取得一定的鹽進行銷售，同時也擁有征收當地稅收的權力。在收稅過后，按照雙方約定好的比例數量，再上交一部分稅金。”[2]包商制度給奸商以可乘之機，鹽稅制定與收取的權力被商人控制，使得國家鹽稅體制更加混亂。

1913年鹽務稽核所的建立是中國鹽稅主權喪失的主要標志。袁世凱在辛亥革命后急需一筆貸款來鞏固其統治，于是向英、法、德、美、日、意六國提出貸款要求，后者同意向袁世凱貸款，但前提是中國政府拿鹽稅收入作抵押并允許六國監管鹽務。袁世凱與六國簽訂的《善后借款合同》標志著關稅、鹽稅及存儲稅的主權喪失，進一步加深了中國的半殖民地化的程度。

上述鹽稅中存在的弊病，不僅制約著南京國民政府的財政收入，更制束著中央的事權，南京國民政府的統治權威也遭到了侵蝕，鹽稅改革勢在必行。

二、南京國民政府鹽稅改革的主要措施

(一)對鹽務機構的整頓

1927年，古應芬取消鹽務稽核所，由財政部設立鹽務處，后更名為鹽務署，掌管全國鹽政。孫科繼任財政部長后，保留鹽務署并恢復了鹽務稽核所，同時改變了由外國人掌控實權的現象，使職員全部由華人構成，而且受財政部直接統轄。這樣，鹽務稽核所和鹽務署同屬財政部門管理，但兩個部門互不統屬。鹽務署主管行政事宜，而稽核所主管收稅稽核事宜。隨著改革的深入，新的問題接踵而至——鹽務稽核所和鹽務署構成競爭關系，事權不一，責任分散，大大降低了行政效率。于是，1929年1月，裁撤鹽務署。改組后的鹽務總局使得稅務激增，成效可觀。而鹽務稽核所的主要職責逐漸擴大為收取并保管鹽稅，改革鹽稅征收制度和辦法，統一減化稅率，核定征收幣值和權量。

改組后的鹽務稽核所除上述職能外，還兼管緝私。私鹽產生的最主要原因是鹽稅過高，再加上附加稅的不斷增加，普通民眾的購買力很低，而私鹽價格低廉，因此受到民眾的歡迎。私鹽鹽商層出不窮，當時購買私鹽者約一半左右，嚴重影響了政府的財政收入。為了解決這一問題，民國初年各地就設立了緝私統領。南京政府成立后，裁撤了北洋政府時期各地的緝私統領，建立了緝私局，并且由鹽務署管理。1931年又成立了財政部稅警總團，進一步遏制鹽務走私。南京當局招募一些知識青年，將其送入警校進行培訓，后以他們為骨干組建稅警。在緝私方面，稅警團可以獲得海軍等各個部門的協助，取得了一定效果，但并沒有杜絕販賣私鹽的現象。

南京國民政府通過對鹽務機構的整頓與改革，不僅提高了辦事效率，促進了鹽務的近代化管理，更重要的是收回了鹽稅主權，同時也減輕了人民的負擔。

(二)統一鹽稅稅率與提高鹽稅

民國初年，鹽稅體制混亂不堪，鹽稅的征收實行等差法，而且各省收取的附加稅稅率同樣參差不齊。這就導致了各地鹽稅征收額的不同，進而導致低稅區向高稅區的走私延綿不絕。為了革除上述弊端，在1928年7月的全國財務會議上，南京當局提出了統一稅率的主張，并指出：“在劃一辦法尚未規定以前，所有各省正稅附稅及附加之各項捐費，均于一月內告報近三年實收數表……以后逐漸減少不可再加，一俟財政充裕時，附稅即一律取消”[3]。1933年，鹽務稽核所制定了在低稅區加稅、在高稅區進行調理的方針。其中需要加稅的地區達11處，而需要降低調整稅率的地區僅有6處。各地鹽稅名目紛繁，全國多達700余種稅目。這些措施雖然力求平衡全國各稅區的稅率，但其最主要的目的還是提高稅率、增加稅收。

在提出統一鹽稅稅率后，南京政府又以各種理由提高鹽稅。在北伐期間，南京政府一度以緝私、軍用等理由加征鹽稅，這時期的數目增加幅度比較小，范圍還比較窄。1931年后，加稅的范圍迅速擴大，主要是以建設費、改秤、鎊虧等名義增加鹽稅。1934年，“政府以統一衡器為名，將司馬秤(大秤)改為市秤(小秤)，稅率不變，司馬秤一百斤相當于市秤一百二十七斤，也就是每一百斤鹽稅增加27%”[4]。宣布“自1月1日起，凡是中央及地方正附鹽稅附加鹽稅等每擔鹽稅超過十元以上，都一律減到十元。”[5]1937年，政府又增加了建設專款。因各區的經濟情況不同，每擔增加零點五元到一元不等。按照1936年全國19個鹽區計算，專建設稅的增加至少達到四千萬元以上。也就是說，每年的鹽稅可以增加四千萬元，相當于當年鹽稅收入增加了20%，這又是一筆可觀的收入。20世紀末30年代初，全球銀價下跌，為了彌補償還外債時的鎊虧，政府又增加了一項鎊虧附加稅，規定每區每擔鹽稅增加三角，這項稅目一增就是多年。

(三)頒布新《鹽法》

1931年5月30日，南京國民政府立法院頒布了《鹽法》。主要內容分為三點。

1.整理場產

《鹽法》的第一章強調要就場征稅。其主要措施為：首先，凡是沒有得到政府承認的鹽場一律裁撤，其中包括產鹽量少、鹽質量低或者是地區偏遠且產鹽成本高的鹽場。其次，政府對每個鹽場每年所產出的鹽量要下達指標。再次，政府所建的倉坨是用來儲存糧食的，每個倉坨都有其規定的用處，不允許商人私自挪用。最后，鹽場會設置監秤員。沒經過監秤員的檢驗，就不允許將鹽存放在倉坨中，商人沒有完整的稅憑單或者是免稅憑證同樣不可以秤放。這一改革舉措旨在從法律上杜絕引岸制度，提倡自由貿易，防止私運。

2.改革運銷

新《鹽法》中有明確規定，就場征稅，禁止任何人壟斷，允許民眾自由買賣。自該章程執行當日起，一切官運官銷、引岸、包商制度及其相似的指令都一概廢止。包商制度在鹽政諸避中占據首要位置。僅包商制度就能使財政部門每年損失億萬元。“1928年，宋子文首先提出廢除包商制度，但由于當時南京政府剛剛成立，財政緊缺，再加上官商匪的勾結，因此沒有達到預期效果。在新《鹽法》中再次涉及，是眾望所歸。經過南京政府的努力，廢除了二十多個縣的包商，雖然只取得了很小的成效，但這卻是很重要的一步。”[6]

3.統一稅率

規定凡工農業用鹽一律免稅。“將鹽劃分為三類，即食鹽、漁鹽和工農業用鹽。食用鹽每一百千克納稅五元，漁鹽每一百公斤征稅三角，絕對不允許重征或有另行附加。”[7]

新《鹽法》是南京政府整理鹽稅的一個重要措施。在《鹽法》公布后，南京政府于同年7月又制定了分期改革方案。次年6月，為進一步改革鹽稅，財政部又專門召開了鹽稅整理會議。這種漸進式的鹽稅改革，有助于平衡全國各地鹽稅稅率，緩沖走私銷運。新《鹽法》的公布，給專商引岸制度以沉重打擊，在法律上第一次承認了鹽業自由貿易制度。因此，新《鹽法》在我國鹽務史上有著十分重要的地位。

三、南京國民政府鹽稅改革對社會民生的影響

(一)加強中央稅收權威

鹽務主權的回歸是歷史的進步，改變了鹽稅征收與管理混亂的局面，一定程度上實現了統一鹽稅稅率的目標，促進了鹽務的全面發展。與此同時，推動了商品流通和經濟發展，引進了不同渠道的資金，增加了當時的國民收入，有利于人民生活的安定。一系列鹽法新規的頒布及鹽務機構改革，降低了帝國主義對南京政府的控制，促進了食鹽運銷。在取消附加稅、正稅等稅名的同時簡化了稅務機構，提高了征稅的效率。在鹽稅改革后，“1934年，南京政府的鹽稅收入已經達到兩萬零六百七十萬元。從1927年到1936年的鹽稅收入增長了十倍。”[8]這為南京政府在抗日戰爭中所需要的龐大軍事開支提供了一定的財政后盾。此外，對鹽務稽核所以及稅警團人員的考核，提高了工作效率，也節省了財政開支。中央稅制的改革，使中國的稅收制度初步建立起來了。

(二)南京國民政府鹽稅改革的流弊

鹽稅的改革與整頓是在半殖民地半封建社會中進行的，因而它從根本上擺脫不了時局的束縛。

首先，食鹽是人民生活的必需品，幾乎相當于人頭稅。對食鹽課以重稅，最終落到廣大人民頭上，實際上加重了人民的負擔。鹽稅是一種間接稅，對于富庶之家而言負擔相對會輕，窮人消費量大，因而負擔更重，這就形成了原則上的不平等。在同期的世界范圍內橫向比較，南京國民政府所征收的鹽稅要高于法國、德國、意大利、英國、瑞典、比利時等國家，這種趨勢發展下去必然會威脅到國民政府統治的穩定性。

其次，南京當局鹽稅改革是在籌備不足的情況下開展的，改革中因循守舊、墨守成規的現象層出不窮。例如對于引岸專商的保留，在經濟上，這種固定僵死的體制已經成為商品經濟發展的絆腳石，深深地影響著人民生活的穩定；在政治上，引岸專商對中央集權政治及資產階級的利益是一種侵害，對民間的危害也很深。但南京國民政府的鹽稅收入不僅用于抵付部分外債，更構成政府的主要收入來源，因此南京政府對引岸專商有很多庇護之處。再者，將司馬秤改為市秤后，雖然表面上減輕了負擔，但實際上這是一種隱形的欺騙。如湖南省，“在未改秤以前，以司馬秤一百公斤收稅十三元零四分五厘，而改秤以后，市秤一百斤收稅十元四角，但司馬秤一百斤等于市秤一百二十七斤，以司馬秤折合計算，實收稅十三元二角零八厘，則湖南鹽稅每擔反而增加一角六分三厘。”[9]這可證明財政部所聲明減稅區域，實際上均已加稅。其余各區鹽稅征收額，必隨改秤而增加，自不待論。此后財政部屢遭彈劾，因此可以說南京政府的改秤措施事倍功半。

最后，1931年的《鹽法》，就其條文來看是具有改革精神的，但是直到抗戰前，國民政府也沒有定下新鹽法的施行日期。沒有公布施行日期，《鹽法》就不會生效。加上時局尚不穩定，地方勢力強大，不斷干擾南京國民政府新舉措的實施，因此新《鹽法》成為一紙空文。此外，在鹽稅改革中，政府最注重的是對鹽稅稅率的調整，并且采取的是“漸進主義”的方法。“對全國的稅率進行平衡，但是在平衡過程中，片面的追求就高的原則，不可避免地遭到了沿海產鹽區人民的抗爭，所以收效甚微。”[10]與此同時，南京國民政府及地方政府的腐敗也同樣嚴重影響著鹽稅改革的進行。

鹽稅的歷史久遠，且穩定可靠，因此受到各個時期政府的重視。南京國民政府建立初期，由于財政拮據、時局不定，故鹽稅成為其增加財政收入的主要途徑。鹽稅改革不僅統一了鹽稅，還整頓了鹽務稽核所等鹽務機構，對促進鹽務的近代化有著重大意義。受當時社會條件的影響，弊端同樣不可避免。不過，歷史上出現的這些弊端，當今的鹽稅制度改革可引以為鑒。

[參考文獻]

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[4]楊格.一九二七至一九三七年中國財政經濟情況[M].北京：中國社會科學出版社，1981:86.

[5]魏友棐.鹽稅的加征與增收[J].東方雜志，1937,34(13).

[6]張立杰.南京國民政府鹽稅整理與改革述論[J].民國檔案，2008(1).

[7]楊蔭溥.民國財政史[M].北京：中國財政經濟出版社，1985:37.

[8]田秋野，周維亮編.中華鹽業史[M].臺北：商務印書館，1979:146.

[9]國民政府監察院.監察院再度質詢財政部改秤加秤文[J].鹽政雜志，1934(58).

[10]董振平.一九二七至一九三七年南京國民政府鹽稅改革述論[J].鹽業史研究，2000(10).

[收稿日期]2015-10-23

[作者簡介]紀秋穎(1991- )，女，碩士研究生，從事中國近現代史研究。

[中圖分類號]K26

[文獻標識碼]A

[文章編號]2095-7602(2016)05-0085-04