“服務型政府”視域下健身氣功社團組織創新研究

張 彤，楊嘉民

（江南大學體育學院，江蘇 無錫 214122）

“服務型政府”視域下健身氣功社團組織創新研究

張 彤，楊嘉民

（江南大學體育學院，江蘇 無錫 214122）

本文運用文獻資料等質性研究方法，對健身氣功社團組織變革的集體行動邏輯、職能角色定位、制度創新策略等方面進行了論述。在此基礎上，文章概括提出了在我國政府職能轉變與公共服務供給不足的背景下，健身氣功社團組織創新的重點及難點均在于由“管辦一體” 向“管”“辦”分離形式的轉變，并對可能遇到的組織變革障礙進行了初步邏輯分析，以期得到相關政府部門的重視。

健身氣功社團；組織變革；“管”“辦”分離；創新

服務型政府是我國政府管理改革與發展的主要目標。服務型政府就是以人為本、全心全意為人民服務、人民滿意的政府。為此，就要為人民群眾提供充足、優質的公共服務，滿足人民群眾多元化的公共服務需求。“隨著我國經濟社會的發展和人民收入水平的提高，人民群眾的公共服務需求日益多樣化、復雜化，而政府提供公共服務的壟斷與低效使其難以滿足公共服務需求。”由此急劇增長的社會公共需求與政府公共服務供給不足的矛盾已成為我國政府管理中的突出矛盾。目前就世界范圍內而言，社團組織與政府合作提供或生產公共服務的供給模式已經成為一種應然的發展趨勢。社團組織由于其既不屬于政府部門（第一部門）， 又不屬于市場系統（第二部門），被理論界普遍認為是介于政府與企業之間的“第三部門” （the third sector），也是協助政府向社會公眾提供公共服務的又一理想主體（政府、企業以外）。因此，如何激發我國社團組織活力，提高社團組織治理水平，已成為我國政府向“服務型政府”轉型過程中亟待解決的重大課題。

健身氣功社團作為我國眾多社團中的一員，其組織創新問題具有一定的典型意義。這是由于氣功社團在其發展歷程中曾經接受過相較國內其他社團組織更為嚴格的國家規訓和體制整頓。黨和政府對于氣功社團的政治性要求始終是其合法性存在的前提，社團組織結構上也更趨向于科層化建設。誠如王凱珍所言：“越接近體制中心，改革的難度越大。”可是也愈加凸現出健身氣功社團組織變革的示范榜樣價值。本文試從健身氣功社團的組織變革入手，探索我國健身氣功公共服務供給方式的變化趨向，不僅有利于健身氣功可持續蓬勃發展，也可為我國公共服務領域研究提供獨特的視角和來自體育領域的研究見解，為政府制定相關政策奠定實證基礎。

1　健身氣功社團組織變革的集體行動邏輯

自我國政府提出建設“服務型政府”以來，與之相對應的“社會管理創新已經成為全社會的共識”。“社會管理創新的重點是引導規范各種社會組織的發展，培育新時代公民；重構政府和社會的關系，利用既有組織資源，刺激集體行動的發生。”并且“通過非政府組織與政府合作提供公共物品，彌補政府供給公共物品的不足，增加了社會的和諧程度，促進社會的可持續發展”。其中，“體育社團作為我國社會組織的重要類別，也是體育活動組織的重要形式”。由此，體育社團的組織發展水平也前所未有地受到了理論學界的高度重視，并迅速被推崇為應對急劇增長的我國體育公共服務需求與政府公共服務供給不足的矛盾的有效路徑并加以實踐。但是“經歷了很長一段時間的醞釀、摸索，體育政府部門幾經改革，沒有從根本上觸及體育政府機構與社會組織這一權力關系的神經，時至今日，體育社團仍然被政府的權力所覆蓋，沒有真正發揮出體育社團的應有作用”。其根源在于，我國的“多數體育社團（尤其是氣功社團）并不是獨立于國家領域以外的機構，而是與政府部門同構于一體，實際上只是國家權力下的基層組織形式”。忽視了這一重要的現實特征，“將中國經驗的銷子插進西方理論的洞中”的理論探索與實踐勾畫都只能是“隔靴搔癢”，比如罔顧中國政治環境，生搬硬套西方“公民社會概念”，單方面強調社團組織自主性等，并不能很好地指導我國體育社團組織發展的實踐活動。

健身氣功正式成為我國第97個體育項目以來，其社團活動得到恢復，也獲得了政府人力、物力上的支持。但其始終無法擺脫學者們所說的“一放就亂，一抓就死”的社團治理“怪圈”。尤其是，伴隨著政府層面的健身氣功國內推廣力度的持續加大，勢必迎來人民群眾健身氣功鍛煉需求的空前高漲。在此之際，健身氣功社團如何能夠融入并有效協助政府建立“自上而下”與“自下而上”相分離的兼容并包的健身氣功健康發展體系，進而實現“減少社會排斥”、利益共享的健身氣功公共服務供給社會化的長效機制，已成為健身氣功社團組織創新的最大驅動力，同樣也是其形成組織變革的集體行動邏輯的動因與價值歸宿（目標）。概言之，健身氣功社團組織變革的集體行動邏輯是由黨和政府在建設“服務型政府”的過程中，對于政府職能轉變的政治理性以及人民群眾在日常體育活動鍛煉中，對于健身氣功公共服務需求的集體理性來驅動的。而且從本質上看，屬于一個系統的“大集團”行動。根據奧爾森的經典理論：“大集團”行動的成敗在于選擇性激勵或是在“大集團中能夠形成采取集體行動的子集團，這些子集團就可以為所在集團提供集體物品”。由此，可以較準確地認識其集體行動邏輯動因到最終達成之間的關鍵環節（邏輯中介）。同時為了避免“將中國經驗的銷子插進西方理論的洞中”的危險，我們必須立足于健身氣功社團組織變革的現實場域進行假設：即，其一，在滿足黨和政府對于氣功社團政治性要求的前提下，調整并優化現有的社團組織結構，由“管辦一體”轉變為“管”“辦”分離，分別強化其“管”與“辦”的功能。其二，推行制度創新，對于“管方面”實施科層化激勵制度，對于“辦方面”實施市場化激勵措施。其三，布局“金字塔底層”戰略，納入社會草根階層作為健身氣功公共服務供給的核心群體（“金字塔底層”戰略有利于“減少社會排斥”，利益共享的價值目標的實現）。最后，盡快完善政府購買公共服務機制，掃除 “管”“辦”之間的層級屏障，使整個組織變革的集體行動邏輯處于一個動態的平衡之中。

2　健身氣功社團組織變革的職能角色定位：“管”與“辦”

健身氣功有兩重屬性。一個是政治屬性，另一個是社會屬性。政治屬性緣于它的項目類別，社會屬性指向它的作用功效。2015年3月，習近平主席在會見英國威廉王子時，不僅談到了足球，還希望中英在武術、氣功等項目上進行合作交流。近年來，健身氣功已在42個國家和地區進行了推廣活動。國際健身氣功聯合會已有會員協會65個，其中2013年吸納會員12個。可見，作為“中國文化走出去”的實踐載體，健身氣功的發展與傳播已經納入國家、民族發展的話語體系之中，是其重要的組成部分。我們從一系列的政府公文、報刊文獻、論文書籍里，或是健身氣功的緣起中，也可以明顯地覺察出健身氣功與生俱來的政治屬性。廓清這一現實邏輯的意義在于，保持政治上的絕對正確是健身氣功社團組織變革時必須恪守的“生命紅線”。長期堅持并不斷強化健身氣功的政治屬性，則將會是健身氣功社團現在，乃至今后很長時期內，實施一切組織行為的評判依據與政治標準。唯有如此，組織變革才能獲得政府在人力、物力和政策上的支持，反之，只能成為“紙上談兵”。而實踐上，現有的氣功管理運作模式在推動“氣功組織管理的規范化，法制化”方面做得很好，特別是，各省、市、區在當地黨委和政府的領導下，建立了專門的管理機構，統一領導本地區的氣功工作的運作模式，不僅消除了非法氣功組織的社會不良影響，也為健身氣功社團 “管”功能的充分發揮與保證足夠的政策執行張力奠定了良好的行政管理基礎。比如，各省、市、區的610辦公室。由此推之，健身氣功社團組織由“管辦一體” 變革為“管”“辦”分離之后，以行政科層監管為核心的現有氣功管理運作模式將繼續發揮其的主“管”作用，因為在“很長一段時間內，我國在社會管理創新中都要堅持政府的主導作用”，同時也是強化健身氣功政治屬性的社團組織變革使然。

健身氣功的政治屬性有賴于以科層化政府部門為核心的現有氣功管理運作模式，而社會屬性則需要思量如何發揮其作用功效。1999年“法輪功”事件爆發后，健身氣功的政治屬性得以彰顯，并在黨和政府的大力扶持下，迅速成長為國內最大的氣功類社團組織，但也肩負起協助政府向人民群眾提供氣功公共服務供給的重要使命。眾所周知，“不是所有的氣功都是健身的”。黨和政府在原有名稱的前面加上前綴詞——“健身”，就是為了彰顯健身氣功的作用功效。“就目前所推廣的9套功法而言，都是運用生命科學、中西醫學、心理學、體育學等現代學科理論為指導，對其動作原理和練習效果進行了理論闡釋和科學測試。因而健身氣功體現出了歷史與現代的統一、傳統文化與現代科學的統一，是我國政府重點推廣的民族傳統體育項目。”與此同時，世界上先于我國進入老齡化社會的國家越來越重視發揮體育健身在促進國民健康中所扮演的積極作用，這些國家健康保障體系也正在由傳統的醫療保障為主向醫療與體育并重的國民健康保障模式轉變。因此，健身氣功的社會屬性也就蘊含于如何讓人民群眾更便利地、更高質量地享用健身氣功“防未病”作用功效的公共服務供給之中。在我國政府職能轉變而公共服務供給不足的宏觀背境下，健身氣功社團既需要積極融入并有效協助政府建立“自上而下”與“自下而上”相分離的兼容并包的健身氣功健康發展體系，也需要實現“減少社會排斥”、利益共享的健身氣功公共服務供給社會化的長效機制。顯然在社團活動的實踐層面上，健身氣功社團要做到既“積極”又“有效”的組織行動效果，就涉及到了如何“辦”健身氣功的問題（即健身氣功公共服務供給）。由此可見，健身氣功的兩重屬性直接決定了健身氣功社團組織變革的職能角色定位。健身氣功的政治屬性需要強有力的行政科層監管來保障，那么，社會屬性是否可以通過破除體制壁壘，引進市場化機制來實現？ “魚與熊掌”能否兼得？這是健身氣功社團組織由“管辦一體”變革為“管”“辦”分離形式的思想淵源與現實依據，也是健身氣功社團組織管理創新的難點所在。

3　健身氣功社團組織變革的制度創新策略：選擇性激勵

健身氣功社團組織由“管辦一體”變革為“管”“辦”分離形式是一種制度創新。“制度創新既包括根本制度的變革，也包括在基本制度不變前提下具體運行的體制模式的轉換。”隨著我國政府職能轉變的不斷深入，黨和政府在十八屆三中全會上提出了“創新社會治理體制”“改進社會治理方式”“激發社會組織活力”。而社會組織發展的“中國模式”也逐漸得到理論界的重視。在借鑒西方經驗的同時，立足于中國國情，注重“本土化”經驗的探索、積累和提升。誠如青木昌彥等學者所言： “一個體制中的各種制度具有戰略互補性，某一項或某幾項制度發生變革，其他的制度要么進行相應的變化，要么就會與新制度不相配合，對新制度的實施產生阻礙。” 健身氣功社團“管”“辦”分離的組織變革形式正是承接了國內關于“服務型政府”及“社會組織創新”的理論邏輯及視角，依據健身氣功社團與整個國家政策與社會環境之間的相互關系的變化而進行的理論與實踐探索。2016年2月，體育總局辦公廳印發了《健身氣管理方式改革試點工作方案》的通知，《方案》中要求：“推動試點單位由過去體育行政部門管辦一體，改革為體育部門強化‘管’，社團組織強化‘辦’，各取所長，優勢互補。”可見，健身氣功社團“管”“辦”分離的組織變革形式已成為政府主導下的類似于行政命令的一種強制性制度變遷。然而“理性的國家行為體通常無法自動產生集體行動”，“集體行動并不是一種自然現象，在很多情境下，‘集體不行動’（collective inaction）才是自然的結果。”這是奧爾森論述過的“搭便車”現象。就健身氣功社團組織的“管”“辦”分離而言，由于是帶有行政命令色彩的制度變遷，不會存在完全的“集體不行動”方面的擔憂，但也有可能陷入“形式主義”的困惑。事實上，類似于“管”“辦”分離的制度創新在國內某些省市中也曾經有過實踐，最終的結果是回歸了原有體制管理模式。既使健身氣功社團隸屬于行業協會的組織特性，具備有更大縱深的制度創新空間，如果不正視“搭便車”現象的存在，難免可能“重蹈覆轍”。這是因為“提供（或‘搭便車’）集體產品的成員能否獲得相應的選擇性激勵關系到集體行動的成敗”。而由于由許多個個體組成的健身氣功社團“管”與“辦”的兩方面機構成員，在健身氣功社團組織變革中的“成本-效益”評估與期望值存在差異，組織動員上，“眾口難調”的尷尬境遇實際存在。因而需要“激活”可以影響到兩方面成員“成本-效益”評估結果的選擇性激勵策略。選擇性激勵可以通過績效考核→科層升遷的方式，對于健身氣功社團“管”方面成員的“升遷停滯、職位邊緣化”現象予以糾正，從而產生“成本-效益”的重估，形成制度創新行動力；也可以采用市場化機制，對健身氣功社團“辦”方面成員或社會資本合作方進行利益獎賞或懲罰，最優化健身氣功社團“管”“辦”分離形式的管理實效。

4　結 語

在我國政府職能轉變與公共服務供給不足的背景下，健身氣功社團組織創新的重點及難點均在于由“管辦一體” 向“管”“辦”分離形式的轉變。然而最終決定“管”“辦”分離形式是一套更具效率的制度，還是一套更缺乏效率的制度的“點金棒”，卻始終掌握在政府手中。“管”與“辦”之間的體制差異是顯而易見的。因此，政府在健身氣功社團組織變革之始能否建立起一套完善的政府購買公共服務機制，對于掃除 “管”“辦”之間的層級屏障，使整個健身氣功社團組織變革的行動邏輯處于一個動態的平衡關系之中。而且鑒于健身氣功以往被其政治屬性遮敝住的社會屬性，在黨和政府建設“服務型政府”的進程中，彰顯出顯著的公共服務意義，對于“管”“辦”分離后健身氣功社團的組織活動實踐，也是一個新的考驗。換言之，能否平衡市場資本的逐利本性， 凸出健身氣功服務供給的公共性，將會進一步檢驗健身氣功社團“管”“辦”分離組織形式的合理性和實踐意義。

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G85

A

1674-151X（2016）07-140-03

10.3969/j.issn.1674-151x.2016.13.072

投稿日期：2016-06-06

國家體育總局健身氣功管理中心科研課題階段成果（QC2015035）。

張彤（1979—），講師，碩士。研究方向：民族傳統體育學。