基本建設工程造價控制的方法與實踐

◎北京航天控制儀器研究所 李自梅

基本建設工程造價控制的方法與實踐

◎北京航天控制儀器研究所 李自梅

1988年，國家計劃委員會發(fā)布《關于控制建設工程造價的若干規(guī)定》、《工程建設項目施工招標辦法》，要求投資主管單位以及建設、設計、施工單位等必須建立工程造價控制責任制，實行基建工程全過程造價控制和管理。國家財政部、住房和城鄉(xiāng)建設部隨后相繼出臺了基建財務管理、建設項目內部指南、工程量清單計價規(guī)范等一系列管理規(guī)定。

與此同時，作為國防科技工業(yè)固定資產(chǎn)投資項目主管單位，國防科工局陸續(xù)頒布了幾十項固定資產(chǎn)投資管理制度。根據(jù)相關制度規(guī)定，固定資產(chǎn)投資項目中涉及建設工程的，在項目申報和實施的不同階段都要編制基建工程造價，并隨項目報批。制度要求，在項目建議書、可行性研究報告和初步設計編制的不同階段，若有基建工程投資額差距超過一定比例，以及調增、調減建筑面積或改變建筑用途等情況，均要辦理調整審批手續(xù)；建設單位必須通過招投標方式選定施工單位；工程驗收合格后，建設單位必須委托具有相應等級資質的咨詢機構進行結算審核；項目竣工財務決算審計中，建設單位必須提供基建工程結算審核報告；項目驗收時，驗收組專家要抽取部分主材和重要設備，對結算價格進行復審。

由此可見，基建工程造價控制貫穿于固定資產(chǎn)投資項目建設的全過程，前后銜接、環(huán)環(huán)相扣。因此，從固定資產(chǎn)投資項目立項開始，建設單位就要高度重視基建工程造價編制的準確性、完整性，既要防止前期投資估算虛高，影響項目獲得立項、批復，也要防止因論證不充分、考慮不周全等使資金批復不足影響施工進展，或由建設單位承擔多出的工程費用。

一、造價控制的主要工作及方法

基建工程造價的主要內容是根據(jù)建設單位的意圖，按照設計圖紙和清單規(guī)范、市場信息價等計算出基建工程中所包含的人工費、材料及設備費、施工機具使用費等直接費用，以及企業(yè)管理費、措施費、規(guī)費、利潤、稅金等。其中，材料費、人工費、機械設備、管理費用等是構成工程造價的主要組成部分。

基建工程造價控制的主要工作包括以下幾個方面內容。

1．編制工程量清單及攔標價

由于不同施工單位的施工組織方法、施工技術以及主要材料、設備的采購渠道不同，施工單位的投標報價也有所不同。為統(tǒng)一報價基準，住房和城鄉(xiāng)建設部于2008年規(guī)定，財政投資基建項目必須執(zhí)行工程量清單計價方法組價，即建設單位在招標選定施工單位前，要委托咨詢機構根據(jù)招標文件、設計圖紙等編制工程量清單，明確需要施工單位完成的工程內容、工程量以及主材、設備的技術指標、規(guī)格和數(shù)量等。同時，要采用工程量清單計價法進行組價，分別計算出工程總價、分部分項工程費、管理費及措施費等作為最高投標限價（攔標價）。工程量清單是施工單位投標報價的重要依據(jù)。

對建設單位而言，選擇一家資質和能力均符合要求的咨詢機構，編制一份內容完整、符合工程實際的工程量清單和相對公允的攔標價是非常重要的。如果工程量清單中有漏項，施工中需要增加時，但因其價格沒有經(jīng)過招投標環(huán)節(jié)，所以建設單位很容易被施工方主導。如果編制的攔標價過高，則必然影響建設單位利益；而攔標價過低，又可能影響施工單位投標報價，甚至流標。

然而，建設單位應如何選定咨詢機構，目前并沒有強制要求。住房和城鄉(xiāng)建設部每年會根據(jù)咨詢機構的經(jīng)營業(yè)績組織發(fā)布一次行業(yè)排名。國防科工局為了軍工涉密業(yè)務審計需要，通過招標的方式，從全國各地選定幾十家咨詢機構納入軍工涉密業(yè)務咨詢服務單位備案名錄，以供建設單位選擇。

2．選定施工單位

隨著建筑行業(yè)體制改革，施工企業(yè)已經(jīng)完成轉制并開始實行項目經(jīng)理制，只要項目經(jīng)理持有具有施工資質企業(yè)法定代表人的授權委托書，即可代表法人單位承攬工程。因此，施工單位掛靠某些施工企業(yè)承包工程的現(xiàn)象杜而不絕。

為保證施工單位具備承攬建設單位所需的資質和施工組織能力，建設單位一定要通過公開招標或邀請招標的方式，由專家評審把關來選定施工單位。對于一些經(jīng)常性的、零星維修改造項目，也要通過內部招標的方式選定幾家施工單位，簽訂1～2年的框架合作協(xié)議。建設單位在組織編制招標文件時，要在文件中明確投標單位應具備的施工資質、施工技術能力、人員狀況、裝備實力、工程質量管理保證措施等要求。必要時，還要事先組織對投標單位以往承擔工程建設的情況進行實地考察，杜絕無施工資質或施工能力不符合要求的單位參與投標。

3．簽署施工合同

施工合同是建設單位和施工單位依據(jù)國家相關法規(guī)、招投標文件、設計圖紙等組織施工建設、明確工程質量標準、協(xié)商解決糾紛方式等的重要文件，具有嚴肅的法律效應。

按照規(guī)定，凡經(jīng)過招投標程序，施工合同的條款內容不得違背招投標文件。因此，建設單位要特別關注施工合同的總價、人材機綜合單價、管理費率等。簽署合同時必須對合同文本逐條、逐項進行核對，確保合同文本中所有工程造價計價依據(jù)和原則、價格調整依據(jù)和原則、工程進度款支付依據(jù)和原則、工程造價結算審核方式等與投標報價文件保持一致。因為建設單位和施工單位如果簽署了與招投標文件內容不相符的合同，施工單位就認定建設單位同意了調整變更，變更的部分在結算審核時，必然要成為爭議的內容。針對這種現(xiàn)象，目前較為通行的一種做法是在確定中標單位后，經(jīng)過雙方協(xié)商，由建設單位委托咨詢機構對施工單位投標報價進行清標，即在合同總價不變的前提下對施工單位的投標報價內容進行全部清理、核對，按照核對后的綜合單價、費率等簽署施工合同或補充協(xié)議，并將此作為結算審核依據(jù)。

4．控制施工過程造價

一個基建項目從建設單位提出需求，到設計單位完成設計文件、圖紙，再到施工單位完成施工、交付建設單位使用，一般至少需要3～5年，甚至更長時間。在項目實施過程中，設計單位發(fā)現(xiàn)設計缺項、建設單位調整變更施工內容等時有發(fā)生；同樣，施工單位根據(jù)現(xiàn)場情況、市場變化等也會隨時提出與設計文件和圖紙不一致的問題及要求，設計變更、施工洽商、工程簽證等伴隨著施工全過程。

因此，對施工過程的造價控制主要有3種方法：一是授予現(xiàn)場管理人員相應的權力，嚴格控制現(xiàn)場施工內容改變；二是重點關注建設使用需要、不考慮成本，將造價控制問題留待工程驗收合格后再與結算審核一并進行；三是根據(jù)施工進展及時組織對現(xiàn)場發(fā)生的設計變更、施工洽商、工程簽證等進行成本造價審核控制。為了保證施工進展，一般較少采用第一種方法；對于建設規(guī)模不大的工程項目，多采用第二種方法；對于建設規(guī)模較大的工程項目，多采用第三種方法。第三種方法既可以保證施工進度，又能滿足建設單位、施工單位渴望了解和掌握工程造價的變化情況，而且過程造價控制與工程建設同步實施也有利于縮短工程結算審核周期。

建設單位的工程現(xiàn)場管理人員一定要注意，簽署設計變更單和施工洽商、工程簽證等資料時，要確保施工單位已在相關記錄單中對施工內容變化的原因、涉及的工程量等進行了詳盡說明；而對于涉及的主材、設備價格等情況，則須請咨詢機構確認。如果施工變化內容是通過補充協(xié)議進行約定的，其主要內容是材料綜合單價、措施費和管理費率等，要盡量爭取與原施工合同約定的標準和內容保持一致，以防止施工單位就此機會抬高價格。

5．控制工程進度款支付與結算審核

為了合理控制建設資金使用和管理，建設單位和施工單位都會要求在施工合同中約定工程進度款支付額度及比例。一般情況下，工程款支付的比例要控制在工程進度款的80%以內；工程結算審核前的工程款支付總額要控制在合同總額的80%以內。而出于自身建設資金安全和利益驅使，大部分施工單位向建設單位申請工程進度款和工程結算時，都會采取虛增工程量、暗中調高材料和設備綜合單價后再進行計算的方式。因此，建設單位在支付工程款時，一定要嚴格按照施工進度、合同約定比例進行控制。必要時，可委托監(jiān)理單位或咨詢機構按照實際工程進度、有關價格約定等進行審核控制，再按照審核結論付款。

工程結算審核時，咨詢機構和建設單位審計人員都要特別注意，凡是經(jīng)過招投標程序，施工內容在工程量清單范圍內的材料單價必須執(zhí)行施工單位的投標報價；超出原工程量清單的施工范圍，以補充協(xié)議增加的施工內容，則按照合同約定計價方法進行結算；超出工程量清單的施工范圍、補充協(xié)議中沒有約定的，則按照施工同期市場信息價進行結算；對于專用設備、特殊材料等市場確實無法獲得公開報價的，可按照合同額進行結算。

二、實施效果

2013年底以來，北京航天控制儀器研究所根據(jù)上級“統(tǒng)一經(jīng)營管理、優(yōu)化資源配置、調整產(chǎn)業(yè)結構、統(tǒng)籌規(guī)劃建設”的要求進行了研究所與北京興華機械廠研產(chǎn)能力和資源的改革重組，按照“3年夯實基礎、6年轉型升級、9年加速發(fā)展、10年實現(xiàn)跨越”的發(fā)展路線圖，全面實施基礎能力調整建設，在短短2年多的時間內永豐基地新技術研發(fā)樓、大興工業(yè)區(qū)慣性產(chǎn)品研制樓相繼投入使用，國家慣性技術產(chǎn)品檢測中心實驗室、超精密機械加工廠房也先后完成裝修改造，研發(fā)設計、生產(chǎn)加工、裝配調試和測試檢驗環(huán)境煥然一新。

在前期實踐中，研究所根據(jù)財政部、住房和城鄉(xiāng)建設部、國防科工局有關規(guī)定和上級有關要求，組織制定了基建工程管理、基建工程預結算審核管理辦法，嚴格執(zhí)行10萬元以上基建項目預結算審核要求，累計節(jié)約建設資金數(shù)千萬元，其中僅新技術研發(fā)樓建設項目就審減施工單位報審的工程結算資金3000萬元以上。

基本建設工程造價控制是一項專業(yè)性很強的綜合性管理工作。作為建設單位的審計人員，首先要主動學習好工程造價控制基礎知識，熟悉了解工程造價控制的主要內容、方法和重點環(huán)節(jié)；其次要主動與本單位基建管理人員溝通，深入現(xiàn)場了解施工進度、施工內容，及時掌握現(xiàn)場情況并提醒相關人員準確記錄現(xiàn)場情況；然后是要站在本單位立場嚴格控制工程造價，也要學會適時從咨詢機構、施工單位的角度考慮問題，以取得咨詢機構，特別是施工單位的認可，共同推進工程造價審核控制；最后，也是最為重要的，就是要及時梳理和匯總、分析基建工程造價控制中發(fā)現(xiàn)的問題，并提出建設性的改進指導建議，以進一步規(guī)范基建工程管理，確保基建工程順利實施，軍工固定資產(chǎn)投資項目實施合法合規(guī)。