從審計視野看農業科研單位的經費管理

郭　偉，張建斌（河北省農林科學院，河北　石家莊　050031）

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從審計視野看農業科研單位的經費管理

郭偉，張建斌*
（河北省農林科學院，河北石家莊050031）

摘要：農業科研單位經費主要來源于財政預算撥款。隨著國家科技資金投入的加大，項目經費與公用經費之間的矛盾日益突出，致使正常公用經費超支、項目經費預算執行不到位、經費管理不規范等問題日趨嚴重。從審計的角度分析了農業科研經費管理的特點，從普遍性尋找規律性，探索依法加強農業科研單位經費管理的新舉措。

關鍵詞：農業科研單位；經費管理；審計

我國“中央1號”文件多次強調，要加大對農業的支持保護力度，促進農業穩定發展。近幾年更是提出把農業科研投入放在公共財政支持的優先位置，提高了農業科技在國家科技投入中的比重。盡管國家財政增強了對農業及農業科研的投入，但科研資金使用不合規或違法現象也不斷發生。近2 a國家審計署已公布的有關部委和科研機構科研經費審計報告也已說明，省審計部門對科研機構的例行審計也再次證明了科研經費管理使用中的問題。

1　農業科研單位經費管理的現狀及問題

1.1行政經費有限，管理成本增加，公用經費嚴重超支

維持整個單位基本運行的行政經費主要靠財政預算中的公用經費預算撥款。財政公用經費的預算主要是依據單位編制內職工人數而不是依據單位行政運行實際需要來安排的。雖然近幾年公用經費預算有所增長，但是市場消費水平和物價水平提高的額度和速度早已遠遠超過了預算標準增幅。行政經費是維持單位正常運轉、保證科研業務順利開展的基本保障。農業科研單位只有實現了“保運轉、保安全、保穩定”的基本生存目標后，才有可能實現科研事業的長期可持續發展和進步。然而依據職工人數安排的公用經費預算根本無法滿足行政支出的基本需要。

1.2科研項目增多，經費預算管理嚴格，實際執行不到位

伴隨從中央到地方各級財政部門對農業科研經費投入的加大，農業科研單位的科研項目和科研經費大幅度增加。科研項目經費預算一旦通過合法程序確定下來，就具有了一定的法律效力，不得隨意調整，確有必要調整時，也必須按照規定的程序報批，科研項目結題驗收時都必須附有項目經費的財務決算報表，一些重大的科研項目甚至需要出具外部審計報告。盡管相關規章制度較為健全，有關部門監管較為到位。但實際支出中預算工作往往執行不到位，常常出現有開支無預算、有預算無開支、實際開支多于或少于預算的情況。（1）課題申報多門，經費支出雷同，總經費支出科目間不均衡；（2）科研項目經費預算科目設置不合理，有的設定硬性比例，預算與實際支出不符；（3）對科研項目經費預算編制科目不熟悉，對項目支出理解不到位，對財務管理的意識不強，甚至認為項目預算只是一種形式，只要項目到位，經費能下達，經費怎么支出都無所謂。這樣的項目經費預算方案在實際工作中根本無法執行。在項目結題驗收前，常常出現科研人員突擊使用經費，要求財務人員調整財務賬目，虛報瞞報項目開支，以應付驗收工作需要。

1.3籌措資金各顯神通，管理不規范

在公共經費嚴重不足的情況下，科研單位不得不想方設法籌集資金，經費管理極不規范。（1）提取課題項目管理費。不同來源的科研項目的間接費或管理費的支出內容、支出比例以及支出方式的規定不盡相同，部分財政專項是不允許列支管理費的。科研單位為便于統一管理，通常采用統一的比例提取管理費，以補充公共事業經費不足。（2）出租出借國有資產，擅自支配使用資產收益。科研單位為彌補公共事業經費不足，大多會組織資產收入，通過出租、出借、對外投資等形式增加創收，有時還對占有使用國有資產如房屋、土地、設備等的部門和課題組收取一定的資源占用費。根據《預算法》有關規定，農業科研單位實行“收支兩條線”經費管理，無權擅自支配資產收益。（3）農業科研附屬產品收入管理混亂。農業科研具有獨特的特殊性，其在完成或滿足科研工作需要之后，有些農產品還具有一定的市場價值，可以形成一定的收入。因室內和室外、應用基礎研究和轉化推廣性研究、不同專業和學科研究課題的差異，單位間或課題間附屬產品收益差距較大，為此國家對該部分收益未作明確或具體的規定。大多農業科研單位也沒有明確的管理辦法，致使該部分收入管理混亂，一些成為科研人員的灰色收入或課題組的小金庫。

2　農業科研單位經費管理的基本思路

農業科研單位的資金主要有6部分構成：人員經費、正常公用經費、專項公用經費、項目課題經費、國有資產收益和科技創收（成果轉讓、科技服務及農產品收益）等。人員經費是按照省統一規定的政策、項目和標準列入財政預算的，涉及到每個人的切身利益，該部分必須嚴格按財政預算科目執行，沒有一點靈活余地；正常公用經費一般按定額標準分項核定，凡屬日常運轉正常開支均可調劑統籌使用，但因物價的上漲和事務的增多，各單位正常公用經費普遍不足，急需要從其他渠道籌集補充；專項公用經費是為保證科研單位專項業務管理活動而設立的公用經費，不能與正常公用經費混合使用，僅限于專項業務活動的公共開支；項目課題經費是根據項目課題任務的需要而向有關部門申請獲得的專項經費，該經費有明確的開支科目和支出范圍，項目支出僅限于項目課題執行期間，規定單位、規定內容、規定標準、規定人員、規定限額的費用支出，并接受任務下達單位的財經紀律監督；國有資產收益是農業科研單位整合資產后，對閑置資產、富裕資產出租、出借、租賃及對外投資入股等的國有資產收入，也是對國有資產經營的有效利用，是提高國有資產收益，改進資產利用績效的措施之一。根據預算法，該項收入實行收支兩條線，國有資產收益全部上繳財政納入預算。確需支出的款項，向財政申請列入預算支出，嚴禁坐收坐支。所申請的經費按專項經費支出管理；科技創收是科研單位依托自研成果進行有償技術服務或轉讓自研成果獲得的收入。財政部門為鼓勵科研單位的積極性，對該類技術收入未做具體和嚴格的規定，單位可利用這一自主權，充分發揮科技創收這一調控作用，用活僅有的這點收入，充分調動廣大人員的科技創新積極性，使用該項資金一定要有規范的規章制度，做到依規支出。上述6類資金，在支出項目和內容上可能有交叉，但在支出科目上一定要嚴格遵循預算要求，專款專用，項目間要獨立核算，科目間限額支出，不得擅自調整支出混合使用。

3　科學編制預算，加強財務管理，做到依法理財

3.1建立更為科學合理的科研項目經費預算方案，彌補公共經費不足

農業科研單位公共經費預算一般按單位在職人數、事業單位標準核定限額。但由于農業科研單位承擔著大量的科研任務，還擁有著較大規模的創新平臺，如實驗室、試驗地等。要保持科研平臺的正常運轉，既需要一定的資金和能源消耗，也需要雇用一定的編外人員來管理維護運行。這無形中加大了科研單位的公共事業經費開支。財政部、科技部對國家科技計劃等四類國家級科研專項的經費管理做出了調整課題經費開支范圍，建立課題間接成本補償新機制，將課題經費分為直接費用和間接費用，提高了間接費用的比例；要求根據課題研究開發任務的特點和實際需要，科學、合理、真實地編制課題經費預算；允許將間接費用納入項目承擔單位財務統一管理，統籌安排使用；允許在間接費用中列支課題組成員的績效支出；簡化了預算調整程序，在課題總預算不變的情況下，直接費用中部分預算項目調整由課題承擔單位審批，科技部或相關主管部門在中期財務檢查或財務驗收時予以確認即可。新規使項目經費預算編制更加科學合理，有利于經費預算方案的執行，也有利于項目承擔單位的統籌管理，應該成為其他國家級及省級科研項目經費管理辦法的一個導向。

3.2加強財務人員在預算編制中的作用，強化農業科研項目經費預算編制的科學性，增強預算的執行力度

針對農業科研項目經費預算編制不科學、不規范等問題，加強財務人員與項目研究人員之間的溝通與聯系，促使財務人員全程參與項目的相關管理，在財務人員參與的過程中培養出項目申報的財務預算編制專家。由于項目實施者即科研人員不熟悉預算相關規定和要求，對預算中涉及的核算科目也不甚了解，往往編制的預算為項目審批者之所好，預算編制缺乏科學性和真實性。由此導致項目實施過程中難以執行項目預算，預算支出變更較大。這不但影響科研活動的正常開展，也增加了財務人員對項目預算的監督和管理難度，容易使預算流于形式。因此應該加強財務人員在項目經費預算中的作用，使其較早介入項目申報的前期工作，運用自身專業知識，輔助并指導項目負責人完成項目經費預算編制工作，以保證所編制的預算合規合法并具有可執行性，以確保項目經費預算順利執行。

3.3建立項目經費統籌管理的新機制

對于同項目組或同部門研究內容相似、支出內容相似的科研項目的經費進行統籌管理。把經費的預算和經費的日常使用都統籌考慮，在專款專用、專賬管理的前提下，對經費統一使用，分開核算。項目經費統籌管理可以集小錢為大錢，不同項目的預算還能夠互為彌補。在項目經費使用的審核管理中，財務人員應該對經費的預算執行情況進行嚴格控制，對于超預算的開支要嚴格把關，對于未按進度安排的經費預算要及時提醒，并從財務的角度給單位領導和科研人員提供合理化建議，使科研人員熟悉相關的經費管理辦法，提高自我約束能力，樹立科學合理的經費使用觀念。盡量避免形成“事中放任管理，事后苦心調整”的惡性循環，逐步把單位科研經費管理工作帶上系統化、正規化、制度化的軌道。

3.4依法理財，努力做好開源節流工作

“節流”要適度，“開源”要有“道”。農業科研單位實驗室、試驗地多，不可避免地造成運行費用加大。為此，應加強農業科研單位的創新平臺管理，整合實驗室、試驗地和科研儀器設備，規范科研用房使用規模，提高科研儀器設備利用率。對閑置的房屋和試驗地，要通過出租、出賃等方式提高國有資產使用效率，增加資產收益。強化試驗地的管理，提高試驗地管理水平，減少試驗用工。要加強科研附屬產品和科研材料投入管理，建全完善臺賬制度。對具有商品價值的科研附屬品要及時出售，增加科研收入，納入財務預算統一管理。對后勤保障服務經費開支實行成本核算，通過管理模式的轉變，讓本應該由項目承擔的成本費用開支脫去“間接費用”的外衣，合理合法地納入項目直接費用的預算；對于實在無法細化的公共支出，要根據費用的性質，采取最合理的攤銷辦法分攤計入項目間接費用。

參考文獻：

［1］趙陽.中國農業科研投入的理論分析和政策建議［J］.中國農村觀察，2001，（6）：2-8.

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［3］寵輝.美國公共農業科研經費支出及對我國的啟示［J］.農業科技，2012，（8）：122-124.

Fund Management of Agricultural Scientific Research Unit from the View of Audit

GUO Wei，ZHANG Jian-bin*
（Hebei Academy of Agriculture and Forestry Sciences，Shijiazhuang 050031，China）

Abstract：The expenditure of agricultural scientific research units mainly comes from the financial and budgetary provisions. With the national science and technology funds increase，the project funds and public funds contradictions increases prominently. The problems such as normal public budget overruns，project budget execution does not reach the designated position，nonstandard management have become increasingly serious. From the view of audit，the characteristics of agricultural scientific research funds management were analyzed in this paper. New measures to strengthen the management of agricultural scientific research unit funds in accordance with the law were also put forward.

Key words：Agricultural scientific research units；Fund management；Audit

中圖分類號：S-0

文獻標識碼：A

文章編號：1008-1631（2016）01-0106-03

收稿日期：2015-05-18

作者簡介：郭偉（1971-），女，河北行唐人，高級經濟師，主要從事財務管理工作。E-mail：gzh7652652@sina.com.cn。

通訊作者：張建斌（1963-），男，河北寧晉人，研究員，碩士，主要從事農業經濟管理與研究。E-mail：13933039028@163. com。